生態(tài)公益林等級(jí)補(bǔ)償?shù)乃伎?/h1>
2011-11-16 02:02:56藍(lán)成云左光輝李錫泉
湖南林業(yè)科技 2011年5期
藍(lán)成云, 左光輝， 李錫泉
(1.湖南省林業(yè)廳, 湖南 長(zhǎng)沙 410007; 2.湖南省農(nóng)林工業(yè)勘察設(shè)計(jì)研究總院，湖南 長(zhǎng)沙 410007；3.湖南省林業(yè)科學(xué)院, 湖南 長(zhǎng)沙 410004)
生態(tài)公益林等級(jí)補(bǔ)償?shù)乃伎?/p>
藍(lán)成云1, 左光輝2， 李錫泉3
(1.湖南省林業(yè)廳, 湖南 長(zhǎng)沙 410007; 2.湖南省農(nóng)林工業(yè)勘察設(shè)計(jì)研究總院，湖南 長(zhǎng)沙 410007；3.湖南省林業(yè)科學(xué)院, 湖南 長(zhǎng)沙 410004)
生態(tài)公益林補(bǔ)償制度是生態(tài)公益林保護(hù)和發(fā)展的保障。目前我國(guó)實(shí)行的是低標(biāo)準(zhǔn)、均衡制補(bǔ)償制度，存在一些值得關(guān)注的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)目前生態(tài)公益林補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)分析，提出了等級(jí)補(bǔ)償?shù)男路椒ǎ⒔榻B了其補(bǔ)償內(nèi)容和測(cè)算方法。
生態(tài)公益林； 等級(jí)補(bǔ)償； 頂極群落
生態(tài)公益林是指為維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保持生態(tài)平衡，保護(hù)生物多樣性及滿足人類社會(huì)生態(tài)、社會(huì)需求和可持續(xù)發(fā)展為主體功能，主要提供公益性、社會(huì)性產(chǎn)品或服務(wù)的森林[1]。隨著生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益突出和社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提高，我國(guó)在20世紀(jì)80年代末、90年代初提出了林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)的理念，把森林分為公益林和商品林進(jìn)行分別經(jīng)營(yíng)。公益林實(shí)行政府補(bǔ)償，林農(nóng)管理；商品林按市場(chǎng)規(guī)律經(jīng)營(yíng)。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索，現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，已經(jīng)不能滿足公益林保護(hù)和發(fā)展的需求，存在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低，方法簡(jiǎn)單、平均主義，不能體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，不能激發(fā)林農(nóng)管理生態(tài)公益的積極性[2]。因此探索和完善生態(tài)公益林補(bǔ)償制度，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從而加強(qiáng)生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)與管護(hù)成為了迫切需要解決的問(wèn)題。
1 生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀及問(wèn)題
1998年4月29日，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的《森林法》修正案，明確規(guī)定:“國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源的林木營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金必須專款專用，不能挪作他用?！边@一法律規(guī)定要求建立生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。從此森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制在全國(guó)普遍實(shí)行，并已經(jīng)取得了顯著成效，但由于我國(guó)政策銜接、社會(huì)發(fā)展等使其暴露出不少問(wèn)題，說(shuō)明生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制還有待補(bǔ)充完善。
1.1公益林的區(qū)劃過(guò)于理想化，功能模糊
公益林區(qū)劃是按照《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)劃分的，沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)的現(xiàn)地區(qū)劃界定，而給森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)施帶來(lái)了困難。而且由于森林效益的多重性和功能延展性，有些地方森林主體功能定位含糊不清。造成公益林規(guī)劃停留在文件和圖紙上，在現(xiàn)實(shí)中無(wú)法具體落實(shí)。公益林補(bǔ)償就很難落實(shí)到山頭地塊，造成補(bǔ)償責(zé)任和主體不清，難以得到林權(quán)所有者或經(jīng)營(yíng)者認(rèn)可，更會(huì)出現(xiàn)該補(bǔ)償?shù)奈幢谎a(bǔ)償，或補(bǔ)償了并未達(dá)到補(bǔ)償?shù)哪康?，就?huì)出現(xiàn)補(bǔ)償資金不能提供到位，或拿到補(bǔ)償金而不去管護(hù)、經(jīng)營(yíng)公益林的不良現(xiàn)象。
1.2公益林補(bǔ)償資金來(lái)源渠道單一，資金不足
目前，我國(guó)公益林補(bǔ)償資金主要來(lái)自中央財(cái)政和省(市)財(cái)政，沒(méi)有其它社會(huì)資金的補(bǔ)充。這一方面加重了中央和地方政府尤其是地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)；另一方面體現(xiàn)“公益公則”的原則。公益林補(bǔ)償資金數(shù)額大，完全依靠政府，而政府投入資金數(shù)額是有限的，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低或補(bǔ)償不能及時(shí)兌現(xiàn)，達(dá)不到補(bǔ)償?shù)哪康?，不能反映生態(tài)效益應(yīng)有的價(jià)值，不能支撐公益林的健康發(fā)展和良好經(jīng)營(yíng)，從而損害經(jīng)營(yíng)者的利益。同時(shí)，公益林補(bǔ)償資金缺乏經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)，管理者與經(jīng)營(yíng)者對(duì)于公益主體認(rèn)知上的不確定性，沒(méi)有體現(xiàn)公共得益，公共責(zé)則，難免存在資金來(lái)源渠道單一，資金不足和投向的偏差。
1.3公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，發(fā)放方法簡(jiǎn)單
我國(guó)現(xiàn)行的公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每年為75元/hm2。而且實(shí)行省、縣、林農(nóng)三級(jí)分配，林農(nóng)(經(jīng)營(yíng)者)實(shí)得補(bǔ)償資金每年不足53元/hm2。發(fā)放方法按公益林的面積發(fā)放，不論公益林是草山、灌叢、幼齡林、中齡林、成熟林，不論經(jīng)營(yíng)與否，不論南方與北方，全國(guó)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有注重公益林產(chǎn)生生態(tài)效益的質(zhì)量。因此，以面積作為生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這種重量不重質(zhì)的補(bǔ)償方法，可能會(huì)助長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)者的惰性，挫傷森林經(jīng)營(yíng)的積極性，片面追求數(shù)量和規(guī)模，長(zhǎng)期下去，從而影響森林生態(tài)效益優(yōu)質(zhì)高效地發(fā)揮。而且生態(tài)問(wèn)題是一個(gè)宏觀性系統(tǒng)工程，具有生態(tài)主體與效益的異域性，也就是說(shuō)，森林需要的公益補(bǔ)償和效益享受并不處于同一區(qū)域，如長(zhǎng)江中上游防護(hù)林的生態(tài)效益主要在中下游體現(xiàn)和發(fā)揮，這種建設(shè)與功能的錯(cuò)位也會(huì)影響地方政府公益積極性。
2 生態(tài)公益林等級(jí)補(bǔ)償
2.1等級(jí)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)理論依據(jù)
按照馬克思主義的勞動(dòng)價(jià)值論，生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)獲得價(jià)值補(bǔ)償。所謂補(bǔ)償機(jī)制是推動(dòng)生態(tài)公益林業(yè)發(fā)展的有效動(dòng)力，如果生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者能夠獲得社會(huì)平均利潤(rùn)，生態(tài)公益林就可能興起和發(fā)展[3]。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，林地是農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料。由于森林生態(tài)效益的社會(huì)屬性，難以形成效益市場(chǎng)買賣機(jī)制，生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)交換獲取合理報(bào)酬。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)就是政府代表社會(huì)購(gòu)買生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者提供的生態(tài)效益，同時(shí)為經(jīng)營(yíng)者提供收入。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和全面實(shí)施，是林業(yè)產(chǎn)業(yè)機(jī)制的積極探索和重大創(chuàng)新。進(jìn)行合理補(bǔ)償。首先必須區(qū)分不同生態(tài)公益林，具有不同生態(tài)價(jià)值，不同價(jià)值是經(jīng)營(yíng)者付出不同的勞動(dòng)所創(chuàng)造的，理應(yīng)得到不同的補(bǔ)償。
但是，生態(tài)公益林類型、等級(jí)、價(jià)值量是很難確定的，特別是天然林更難以確定，這使得生態(tài)公益林補(bǔ)償缺乏科學(xué)性。如果按照外部性理論，從森林生態(tài)效益出發(fā)進(jìn)行補(bǔ)償，由于生態(tài)效益的公性，難以確定受益對(duì)象、受益數(shù)量，補(bǔ)償機(jī)制采用“大鍋飯”。就是政府代表社會(huì)購(gòu)買生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者提供的生態(tài)效益，同時(shí)為經(jīng)營(yíng)者提供補(bǔ)償。利益機(jī)制是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效動(dòng)力，如果生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者能夠獲得社會(huì)的補(bǔ)償是平均的，經(jīng)營(yíng)者所付出的勞動(dòng)也是平均的，這就措傷了經(jīng)營(yíng)者的積極性，不利于生態(tài)公益林產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，生態(tài)公益林效益補(bǔ)償，首先必須區(qū)分不同生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)等級(jí)差，以及生態(tài)公益林的多重價(jià)值與多重利益主體之間的關(guān)系。
2.2群落演替理論依據(jù)
在自然界，任何生物都是群居生活，即群落。隨時(shí)間的推移，群落中一些物種消失，另一些物種侵入，群落的環(huán)境和結(jié)構(gòu)向一定方向產(chǎn)生有順序的發(fā)展變化，就是群落的演替。而群落演替的終極走向必然是頂級(jí)群落。頂級(jí)群落具有生物量最大、系統(tǒng)最穩(wěn)定、生物多樣性指數(shù)最高，生態(tài)效益最大等特點(diǎn)。因此，生態(tài)公益林最終目標(biāo)就是頂極群落。頂極群落不是一成不變，不同的立地條件下將演替出不同的頂極群落。
3 生態(tài)公益林等級(jí)評(píng)價(jià)
3.1群落等級(jí)的評(píng)估
根據(jù)已往研究，森林生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)力與生態(tài)服務(wù)功能緊密相關(guān)，同地區(qū)不同的森林生態(tài)系統(tǒng)存在具大差異。長(zhǎng)沙地區(qū)的馬尾松+白櫟+檵木-芒萁+四紀(jì)紅土母質(zhì)紅壤類型，年生產(chǎn)力≥7.181t/hm2；馬尾松+杜鵑+花崗巖母質(zhì)紅壤類型，年生產(chǎn)力≤2.0t/hm2，相差近4倍。因此，必須建立科學(xué)的生態(tài)公益林等級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。
生態(tài)公益林評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，應(yīng)充分體現(xiàn)出生態(tài)公益的現(xiàn)狀和水平，指標(biāo)應(yīng)用來(lái)衡量生物多樣性保護(hù)、調(diào)節(jié)氣候、碳匯、保持水土、美化環(huán)境、提供林產(chǎn)品等方面的能力，顯示生態(tài)公益林的“社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-環(huán)境”復(fù)合功能，以服從于生態(tài)環(huán)境建設(shè)和兩型社會(huì)建設(shè)發(fā)展的需要，達(dá)到科學(xué)評(píng)價(jià)生態(tài)公益林質(zhì)量，按質(zhì)補(bǔ)償，調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者積極性的目的。因此，基于以上考慮，生態(tài)公益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立應(yīng)遵循評(píng)價(jià)指標(biāo)盡可能全面、不重疊和易于取得的原則。
3.2等級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
生態(tài)公益林等級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系采用專家評(píng)比、理論分析、頻度分析相結(jié)合的綜合評(píng)價(jià)法，從生物多樣性、郁閉度、枯枝落葉、面積、林齡、層次、人為活動(dòng)、色彩等8個(gè)方面，37個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)、計(jì)分，指標(biāo)體系(見(jiàn)表1)。采取專家打分的方法，確定目標(biāo)層指標(biāo)的權(quán)重，而后，利用層次分析法(AHP)對(duì)各指標(biāo)層指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行分配，從而最終確定指標(biāo)的權(quán)重。通過(guò)對(duì)37指標(biāo)進(jìn)行綜合的評(píng)價(jià)、分析，來(lái)反映生態(tài)公益林的綜合功能和等級(jí)程度。
評(píng)價(jià)系統(tǒng)∑B最高分值為100分。達(dá)到100分的生態(tài)公益林為最好的生態(tài)公益林，達(dá)到或接近中亞熱帶頂極群落的林分可以計(jì)100分。
表1 生態(tài)公益林等級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表Tab.1 Thecompensatimlevelindexsystemofecologicalforest目標(biāo)層評(píng)價(jià)因子B(權(quán)重)評(píng)價(jià)指標(biāo)C得分8種以上55～8種4喬木樹種數(shù)C1(5)3～4種32種21種18種以上57～8種4灌木種數(shù)C2(5)5～6種33～4種21～2種115種以上511～14種4草本種數(shù)C3(5) 7～10種3 3～6種 2生態(tài)公益林等級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系A(chǔ)生物多樣性B1(30) 1～3種 18種以上57～8種4動(dòng)物種數(shù)C4(5)5～6種33～4種21～2種18種以上57～8種4昆蟲種數(shù)C5(5)5～6種33～4種21～2種15種以上54種4其它物種數(shù)C6(5)3種32種21種1目標(biāo)層評(píng)價(jià)因子B(權(quán)重)評(píng)價(jià)指標(biāo)C得分90%～100%C720郁閉度B2(20)70%～90%C81550%～70%C91050%以下C1055cm以上C11154～5cmC1212枯枝落葉層B3(15)3～4cmC1392～3cmC1461～2cmC1531cm以下C1616.67hm2以上C17103.33～6.67hm2C188面積B4(10)0.67～3.37hm2C1960.07～0.67hm2C2040.06hm2以下C212100年以上C225生態(tài)公益林等級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系A(chǔ)50～100年C234林齡B5(5)20～50年C24310～20年C2525～10年C2616種C2755種C284色彩B6(5)4種C2933種C3022種C311無(wú)C325少C334人為活動(dòng)B7(5)較少C343較多C352多C3614層C3710層次B8(10)3層C387.52層C3951層C402.5
3.3公益林等級(jí)評(píng)價(jià)
采取專業(yè)評(píng)估公司評(píng)價(jià)生態(tài)公益林等級(jí)，按照上述評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)地調(diào)查、勘測(cè)、出具專業(yè)評(píng)價(jià)報(bào)告，評(píng)價(jià)結(jié)果。
4 公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低直接影響經(jīng)營(yíng)者對(duì)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)、管護(hù)、投入的積極性。
以長(zhǎng)沙市為例，大面積的杉木人工林經(jīng)營(yíng)收益為計(jì)算依據(jù)。據(jù)調(diào)查，長(zhǎng)沙地區(qū)經(jīng)營(yíng)杉木林，每年純收入約為3000元/hm2，擬確定最好的(∑B=100，達(dá)到或接近當(dāng)?shù)仨敿?jí)群落標(biāo)準(zhǔn))生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為120～150元/年，依此遞減。補(bǔ)償可分為5個(gè)等級(jí)，最低為30元/年，生態(tài)公益林等級(jí)補(bǔ)償詳見(jiàn)表2。
表2 生態(tài)公益林等級(jí)補(bǔ)償表Tab.2 Thecompenstationlevelofecologicalforest補(bǔ)償?shù)燃?jí)(級(jí))∑B(百分制)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(元/年)補(bǔ)償?shù)燃?jí)(級(jí))∑B(百分制)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(元/年)180～100120～150420～4030～60260～8090～120510～2030340～6060～90
5 討論
(1) 生態(tài)公益林的等級(jí)補(bǔ)償機(jī)制的建立為生態(tài)公益林建設(shè)注入了新的活力。等級(jí)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施給林區(qū)廣大農(nóng)民帶來(lái)了直接的、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益，提高了廣大農(nóng)民的積極性，有益于公益林綜合效益的提高。但是不區(qū)分公益林生態(tài)地位差異，生態(tài)建設(shè)難度的地域差別 ,多種利益主體各自關(guān)心的切身利益 ,實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，長(zhǎng)期結(jié)果必將會(huì)影響公益林建設(shè)參與者的心理平衡。
(2) 生態(tài)公益林等級(jí)評(píng)估、明確生態(tài)地位差異、確定合適的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是推動(dòng)生態(tài)公益建設(shè)的關(guān)鍵手段。加強(qiáng)等級(jí)評(píng)估的管理、技術(shù)培訓(xùn)是至關(guān)重要的。
(3) 林地資源是可能增長(zhǎng)的一種資源，林農(nóng)增加收益只有提高生態(tài)公益林質(zhì)量來(lái)實(shí)現(xiàn)(頂極群落)，公益林生態(tài)功能的發(fā)揮只有通過(guò)對(duì)林地資源充分有效的培育，提高林地生產(chǎn)力，加強(qiáng)公益林經(jīng)營(yíng)管護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。
[1] 李衛(wèi)忠,鄭小賢,趙鵬祥.生態(tài)公益林效益評(píng)價(jià)方法的研究與進(jìn)展[J].西北林學(xué)院學(xué)報(bào),2001,16(4):23-26.
[2] 陳欽，劉偉平,徐益良.公益林補(bǔ)償制度研究綜述[J].林業(yè)財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì),2000，15(5):3-5.
[3] 陳杰，林雅秋,林宇，等.福建省生態(tài)公益林補(bǔ)償問(wèn)題研究[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,2002，22(6):357-359.
Thoughtsoncompensationlevelforecologicalforests
LAN Chengyun1, ZUO Guanghui2, LI Xiquan3
(1. Forestry Department of Hunan Province, Changsha 410007, China; 2.Hunan Prospecting Designing and Researching Institute for Agricultural and Forestry Indastry, Changsha 410007, China; 3.Hunan Academy of Forestry, Changsha 410004, China)
The compensation system of ecological is the guarantee of protection and development for ecological forest protection. Currently, there are some issues of concern that our policy is a low standard, balanced system of compensation system. Based on the current ecological problems in public compensation system, a new method of compensation on the basis of systematic analysis was measured, and its content and calculation methods were described in the paper.
ecological forest; compensation level; climax community
2011-09-01
2011-09-27
湖南省林業(yè)廳公益林經(jīng)營(yíng)技術(shù)研究(2009-2)
藍(lán)成云(1966-)，男，湖南省炎陵縣人，主要從事生態(tài)公益林的管理和研究。
S 727.2
A
1003-5710(2011)05-0061-04
10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2011. 05. 016
(文字編校：楊 駿，龔玉子)
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藍(lán)成云, 左光輝， 李錫泉
(1.湖南省林業(yè)廳, 湖南 長(zhǎng)沙 410007; 2.湖南省農(nóng)林工業(yè)勘察設(shè)計(jì)研究總院，湖南 長(zhǎng)沙 410007；3.湖南省林業(yè)科學(xué)院, 湖南 長(zhǎng)沙 410004)
生態(tài)公益林等級(jí)補(bǔ)償?shù)乃伎?/p>
藍(lán)成云1, 左光輝2， 李錫泉3
(1.湖南省林業(yè)廳, 湖南 長(zhǎng)沙 410007; 2.湖南省農(nóng)林工業(yè)勘察設(shè)計(jì)研究總院，湖南 長(zhǎng)沙 410007；3.湖南省林業(yè)科學(xué)院, 湖南 長(zhǎng)沙 410004)
生態(tài)公益林補(bǔ)償制度是生態(tài)公益林保護(hù)和發(fā)展的保障。目前我國(guó)實(shí)行的是低標(biāo)準(zhǔn)、均衡制補(bǔ)償制度，存在一些值得關(guān)注的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)目前生態(tài)公益林補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)分析，提出了等級(jí)補(bǔ)償?shù)男路椒ǎ⒔榻B了其補(bǔ)償內(nèi)容和測(cè)算方法。
生態(tài)公益林； 等級(jí)補(bǔ)償； 頂極群落
生態(tài)公益林是指為維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保持生態(tài)平衡，保護(hù)生物多樣性及滿足人類社會(huì)生態(tài)、社會(huì)需求和可持續(xù)發(fā)展為主體功能，主要提供公益性、社會(huì)性產(chǎn)品或服務(wù)的森林[1]。隨著生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益突出和社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提高，我國(guó)在20世紀(jì)80年代末、90年代初提出了林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)的理念，把森林分為公益林和商品林進(jìn)行分別經(jīng)營(yíng)。公益林實(shí)行政府補(bǔ)償，林農(nóng)管理；商品林按市場(chǎng)規(guī)律經(jīng)營(yíng)。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索，現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，已經(jīng)不能滿足公益林保護(hù)和發(fā)展的需求，存在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低，方法簡(jiǎn)單、平均主義，不能體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，不能激發(fā)林農(nóng)管理生態(tài)公益的積極性[2]。因此探索和完善生態(tài)公益林補(bǔ)償制度，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從而加強(qiáng)生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)與管護(hù)成為了迫切需要解決的問(wèn)題。
1 生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀及問(wèn)題
1998年4月29日，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的《森林法》修正案，明確規(guī)定:“國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源的林木營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金必須專款專用，不能挪作他用?！边@一法律規(guī)定要求建立生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。從此森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制在全國(guó)普遍實(shí)行，并已經(jīng)取得了顯著成效，但由于我國(guó)政策銜接、社會(huì)發(fā)展等使其暴露出不少問(wèn)題，說(shuō)明生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制還有待補(bǔ)充完善。
1.1公益林的區(qū)劃過(guò)于理想化，功能模糊
公益林區(qū)劃是按照《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)劃分的，沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)的現(xiàn)地區(qū)劃界定，而給森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)施帶來(lái)了困難。而且由于森林效益的多重性和功能延展性，有些地方森林主體功能定位含糊不清。造成公益林規(guī)劃停留在文件和圖紙上，在現(xiàn)實(shí)中無(wú)法具體落實(shí)。公益林補(bǔ)償就很難落實(shí)到山頭地塊，造成補(bǔ)償責(zé)任和主體不清，難以得到林權(quán)所有者或經(jīng)營(yíng)者認(rèn)可，更會(huì)出現(xiàn)該補(bǔ)償?shù)奈幢谎a(bǔ)償，或補(bǔ)償了并未達(dá)到補(bǔ)償?shù)哪康?，就?huì)出現(xiàn)補(bǔ)償資金不能提供到位，或拿到補(bǔ)償金而不去管護(hù)、經(jīng)營(yíng)公益林的不良現(xiàn)象。
1.2公益林補(bǔ)償資金來(lái)源渠道單一，資金不足
目前，我國(guó)公益林補(bǔ)償資金主要來(lái)自中央財(cái)政和省(市)財(cái)政，沒(méi)有其它社會(huì)資金的補(bǔ)充。這一方面加重了中央和地方政府尤其是地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)；另一方面體現(xiàn)“公益公則”的原則。公益林補(bǔ)償資金數(shù)額大，完全依靠政府，而政府投入資金數(shù)額是有限的，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低或補(bǔ)償不能及時(shí)兌現(xiàn)，達(dá)不到補(bǔ)償?shù)哪康?，不能反映生態(tài)效益應(yīng)有的價(jià)值，不能支撐公益林的健康發(fā)展和良好經(jīng)營(yíng)，從而損害經(jīng)營(yíng)者的利益。同時(shí)，公益林補(bǔ)償資金缺乏經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)，管理者與經(jīng)營(yíng)者對(duì)于公益主體認(rèn)知上的不確定性，沒(méi)有體現(xiàn)公共得益，公共責(zé)則，難免存在資金來(lái)源渠道單一，資金不足和投向的偏差。
1.3公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，發(fā)放方法簡(jiǎn)單
我國(guó)現(xiàn)行的公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每年為75元/hm2。而且實(shí)行省、縣、林農(nóng)三級(jí)分配，林農(nóng)(經(jīng)營(yíng)者)實(shí)得補(bǔ)償資金每年不足53元/hm2。發(fā)放方法按公益林的面積發(fā)放，不論公益林是草山、灌叢、幼齡林、中齡林、成熟林，不論經(jīng)營(yíng)與否，不論南方與北方，全國(guó)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有注重公益林產(chǎn)生生態(tài)效益的質(zhì)量。因此，以面積作為生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這種重量不重質(zhì)的補(bǔ)償方法，可能會(huì)助長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)者的惰性，挫傷森林經(jīng)營(yíng)的積極性，片面追求數(shù)量和規(guī)模，長(zhǎng)期下去，從而影響森林生態(tài)效益優(yōu)質(zhì)高效地發(fā)揮。而且生態(tài)問(wèn)題是一個(gè)宏觀性系統(tǒng)工程，具有生態(tài)主體與效益的異域性，也就是說(shuō)，森林需要的公益補(bǔ)償和效益享受并不處于同一區(qū)域，如長(zhǎng)江中上游防護(hù)林的生態(tài)效益主要在中下游體現(xiàn)和發(fā)揮，這種建設(shè)與功能的錯(cuò)位也會(huì)影響地方政府公益積極性。
2 生態(tài)公益林等級(jí)補(bǔ)償
2.1等級(jí)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)理論依據(jù)
按照馬克思主義的勞動(dòng)價(jià)值論，生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)獲得價(jià)值補(bǔ)償。所謂補(bǔ)償機(jī)制是推動(dòng)生態(tài)公益林業(yè)發(fā)展的有效動(dòng)力，如果生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者能夠獲得社會(huì)平均利潤(rùn)，生態(tài)公益林就可能興起和發(fā)展[3]。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，林地是農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料。由于森林生態(tài)效益的社會(huì)屬性，難以形成效益市場(chǎng)買賣機(jī)制，生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)交換獲取合理報(bào)酬。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)就是政府代表社會(huì)購(gòu)買生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者提供的生態(tài)效益，同時(shí)為經(jīng)營(yíng)者提供收入。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和全面實(shí)施，是林業(yè)產(chǎn)業(yè)機(jī)制的積極探索和重大創(chuàng)新。進(jìn)行合理補(bǔ)償。首先必須區(qū)分不同生態(tài)公益林，具有不同生態(tài)價(jià)值，不同價(jià)值是經(jīng)營(yíng)者付出不同的勞動(dòng)所創(chuàng)造的，理應(yīng)得到不同的補(bǔ)償。
但是，生態(tài)公益林類型、等級(jí)、價(jià)值量是很難確定的，特別是天然林更難以確定，這使得生態(tài)公益林補(bǔ)償缺乏科學(xué)性。如果按照外部性理論，從森林生態(tài)效益出發(fā)進(jìn)行補(bǔ)償，由于生態(tài)效益的公性，難以確定受益對(duì)象、受益數(shù)量，補(bǔ)償機(jī)制采用“大鍋飯”。就是政府代表社會(huì)購(gòu)買生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者提供的生態(tài)效益，同時(shí)為經(jīng)營(yíng)者提供補(bǔ)償。利益機(jī)制是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效動(dòng)力，如果生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者能夠獲得社會(huì)的補(bǔ)償是平均的，經(jīng)營(yíng)者所付出的勞動(dòng)也是平均的，這就措傷了經(jīng)營(yíng)者的積極性，不利于生態(tài)公益林產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，生態(tài)公益林效益補(bǔ)償，首先必須區(qū)分不同生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)等級(jí)差，以及生態(tài)公益林的多重價(jià)值與多重利益主體之間的關(guān)系。
2.2群落演替理論依據(jù)
在自然界，任何生物都是群居生活，即群落。隨時(shí)間的推移，群落中一些物種消失，另一些物種侵入，群落的環(huán)境和結(jié)構(gòu)向一定方向產(chǎn)生有順序的發(fā)展變化，就是群落的演替。而群落演替的終極走向必然是頂級(jí)群落。頂級(jí)群落具有生物量最大、系統(tǒng)最穩(wěn)定、生物多樣性指數(shù)最高，生態(tài)效益最大等特點(diǎn)。因此，生態(tài)公益林最終目標(biāo)就是頂極群落。頂極群落不是一成不變，不同的立地條件下將演替出不同的頂極群落。
3 生態(tài)公益林等級(jí)評(píng)價(jià)
3.1群落等級(jí)的評(píng)估
根據(jù)已往研究，森林生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)力與生態(tài)服務(wù)功能緊密相關(guān)，同地區(qū)不同的森林生態(tài)系統(tǒng)存在具大差異。長(zhǎng)沙地區(qū)的馬尾松+白櫟+檵木-芒萁+四紀(jì)紅土母質(zhì)紅壤類型，年生產(chǎn)力≥7.181t/hm2；馬尾松+杜鵑+花崗巖母質(zhì)紅壤類型，年生產(chǎn)力≤2.0t/hm2，相差近4倍。因此，必須建立科學(xué)的生態(tài)公益林等級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。
生態(tài)公益林評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，應(yīng)充分體現(xiàn)出生態(tài)公益的現(xiàn)狀和水平，指標(biāo)應(yīng)用來(lái)衡量生物多樣性保護(hù)、調(diào)節(jié)氣候、碳匯、保持水土、美化環(huán)境、提供林產(chǎn)品等方面的能力，顯示生態(tài)公益林的“社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-環(huán)境”復(fù)合功能，以服從于生態(tài)環(huán)境建設(shè)和兩型社會(huì)建設(shè)發(fā)展的需要，達(dá)到科學(xué)評(píng)價(jià)生態(tài)公益林質(zhì)量，按質(zhì)補(bǔ)償，調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者積極性的目的。因此，基于以上考慮，生態(tài)公益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立應(yīng)遵循評(píng)價(jià)指標(biāo)盡可能全面、不重疊和易于取得的原則。
3.2等級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
生態(tài)公益林等級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系采用專家評(píng)比、理論分析、頻度分析相結(jié)合的綜合評(píng)價(jià)法，從生物多樣性、郁閉度、枯枝落葉、面積、林齡、層次、人為活動(dòng)、色彩等8個(gè)方面，37個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)、計(jì)分，指標(biāo)體系(見(jiàn)表1)。采取專家打分的方法，確定目標(biāo)層指標(biāo)的權(quán)重，而后，利用層次分析法(AHP)對(duì)各指標(biāo)層指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行分配，從而最終確定指標(biāo)的權(quán)重。通過(guò)對(duì)37指標(biāo)進(jìn)行綜合的評(píng)價(jià)、分析，來(lái)反映生態(tài)公益林的綜合功能和等級(jí)程度。
評(píng)價(jià)系統(tǒng)∑B最高分值為100分。達(dá)到100分的生態(tài)公益林為最好的生態(tài)公益林，達(dá)到或接近中亞熱帶頂極群落的林分可以計(jì)100分。
表1 生態(tài)公益林等級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表Tab.1 Thecompensatimlevelindexsystemofecologicalforest目標(biāo)層評(píng)價(jià)因子B(權(quán)重)評(píng)價(jià)指標(biāo)C得分8種以上55～8種4喬木樹種數(shù)C1(5)3～4種32種21種18種以上57～8種4灌木種數(shù)C2(5)5～6種33～4種21～2種115種以上511～14種4草本種數(shù)C3(5) 7～10種3 3～6種 2生態(tài)公益林等級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系A(chǔ)生物多樣性B1(30) 1～3種 18種以上57～8種4動(dòng)物種數(shù)C4(5)5～6種33～4種21～2種18種以上57～8種4昆蟲種數(shù)C5(5)5～6種33～4種21～2種15種以上54種4其它物種數(shù)C6(5)3種32種21種1目標(biāo)層評(píng)價(jià)因子B(權(quán)重)評(píng)價(jià)指標(biāo)C得分90%～100%C720郁閉度B2(20)70%～90%C81550%～70%C91050%以下C1055cm以上C11154～5cmC1212枯枝落葉層B3(15)3～4cmC1392～3cmC1461～2cmC1531cm以下C1616.67hm2以上C17103.33～6.67hm2C188面積B4(10)0.67～3.37hm2C1960.07～0.67hm2C2040.06hm2以下C212100年以上C225生態(tài)公益林等級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系A(chǔ)50～100年C234林齡B5(5)20～50年C24310～20年C2525～10年C2616種C2755種C284色彩B6(5)4種C2933種C3022種C311無(wú)C325少C334人為活動(dòng)B7(5)較少C343較多C352多C3614層C3710層次B8(10)3層C387.52層C3951層C402.5
3.3公益林等級(jí)評(píng)價(jià)
采取專業(yè)評(píng)估公司評(píng)價(jià)生態(tài)公益林等級(jí)，按照上述評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)地調(diào)查、勘測(cè)、出具專業(yè)評(píng)價(jià)報(bào)告，評(píng)價(jià)結(jié)果。
4 公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低直接影響經(jīng)營(yíng)者對(duì)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)、管護(hù)、投入的積極性。
以長(zhǎng)沙市為例，大面積的杉木人工林經(jīng)營(yíng)收益為計(jì)算依據(jù)。據(jù)調(diào)查，長(zhǎng)沙地區(qū)經(jīng)營(yíng)杉木林，每年純收入約為3000元/hm2，擬確定最好的(∑B=100，達(dá)到或接近當(dāng)?shù)仨敿?jí)群落標(biāo)準(zhǔn))生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為120～150元/年，依此遞減。補(bǔ)償可分為5個(gè)等級(jí)，最低為30元/年，生態(tài)公益林等級(jí)補(bǔ)償詳見(jiàn)表2。
表2 生態(tài)公益林等級(jí)補(bǔ)償表Tab.2 Thecompenstationlevelofecologicalforest補(bǔ)償?shù)燃?jí)(級(jí))∑B(百分制)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(元/年)補(bǔ)償?shù)燃?jí)(級(jí))∑B(百分制)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(元/年)180～100120～150420～4030～60260～8090～120510～2030340～6060～90
5 討論
(1) 生態(tài)公益林的等級(jí)補(bǔ)償機(jī)制的建立為生態(tài)公益林建設(shè)注入了新的活力。等級(jí)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施給林區(qū)廣大農(nóng)民帶來(lái)了直接的、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益，提高了廣大農(nóng)民的積極性，有益于公益林綜合效益的提高。但是不區(qū)分公益林生態(tài)地位差異，生態(tài)建設(shè)難度的地域差別 ,多種利益主體各自關(guān)心的切身利益 ,實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，長(zhǎng)期結(jié)果必將會(huì)影響公益林建設(shè)參與者的心理平衡。
(2) 生態(tài)公益林等級(jí)評(píng)估、明確生態(tài)地位差異、確定合適的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是推動(dòng)生態(tài)公益建設(shè)的關(guān)鍵手段。加強(qiáng)等級(jí)評(píng)估的管理、技術(shù)培訓(xùn)是至關(guān)重要的。
(3) 林地資源是可能增長(zhǎng)的一種資源，林農(nóng)增加收益只有提高生態(tài)公益林質(zhì)量來(lái)實(shí)現(xiàn)(頂極群落)，公益林生態(tài)功能的發(fā)揮只有通過(guò)對(duì)林地資源充分有效的培育，提高林地生產(chǎn)力，加強(qiáng)公益林經(jīng)營(yíng)管護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。
[1] 李衛(wèi)忠,鄭小賢,趙鵬祥.生態(tài)公益林效益評(píng)價(jià)方法的研究與進(jìn)展[J].西北林學(xué)院學(xué)報(bào),2001,16(4):23-26.
[2] 陳欽，劉偉平,徐益良.公益林補(bǔ)償制度研究綜述[J].林業(yè)財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì),2000，15(5):3-5.
[3] 陳杰，林雅秋,林宇，等.福建省生態(tài)公益林補(bǔ)償問(wèn)題研究[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,2002，22(6):357-359.
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(1. Forestry Department of Hunan Province, Changsha 410007, China; 2.Hunan Prospecting Designing and Researching Institute for Agricultural and Forestry Indastry, Changsha 410007, China; 3.Hunan Academy of Forestry, Changsha 410004, China)
The compensation system of ecological is the guarantee of protection and development for ecological forest protection. Currently, there are some issues of concern that our policy is a low standard, balanced system of compensation system. Based on the current ecological problems in public compensation system, a new method of compensation on the basis of systematic analysis was measured, and its content and calculation methods were described in the paper.
ecological forest; compensation level; climax community
2011-09-01
2011-09-27
湖南省林業(yè)廳公益林經(jīng)營(yíng)技術(shù)研究(2009-2)
藍(lán)成云(1966-)，男，湖南省炎陵縣人，主要從事生態(tài)公益林的管理和研究。
S 727.2
A
1003-5710(2011)05-0061-04
10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2011. 05. 016
(文字編校：楊 駿，龔玉子)
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