○許開(kāi)軼

中國(guó)特色協(xié)商民主的制度安排與實(shí)踐形式

○許開(kāi)軼

建立在深厚的歷史資源和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上的中國(guó)特色協(xié)商民主不僅具有促進(jìn)決策合理化和合法化、公民教育、實(shí)現(xiàn)良善生活和人與人之間相互理解與尊重等協(xié)商民主的一般功能，而且在當(dāng)代中國(guó)，其還具有利益表達(dá)、維護(hù)穩(wěn)定、價(jià)值導(dǎo)向等特殊功能。如何真正有效實(shí)現(xiàn)這些功能，是中國(guó)特色協(xié)商民主建設(shè)中首先需要考慮的問(wèn)題，其中最根本的還是要落實(shí)在制度安排和實(shí)踐形式上。

就中國(guó)目前的協(xié)商民主實(shí)踐而言，基本政治制度領(lǐng)域、基層自治領(lǐng)域、政府與社會(huì)對(duì)話領(lǐng)域、決策領(lǐng)域的相關(guān)制度安排與中國(guó)社會(huì)主義社會(huì)的基本政治結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，共同構(gòu)成了中國(guó)特色協(xié)商民主的制度體系，而不同領(lǐng)域的協(xié)商民主又衍生出了諸多不同實(shí)踐形式。

一、基本政治制度領(lǐng)域的協(xié)商民主

這一領(lǐng)域的制度包括有兩個(gè)子系統(tǒng)：一是中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派、無(wú)黨派人士之間的直接協(xié)商制度。協(xié)商制度對(duì)體現(xiàn)在政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政方面的協(xié)商原則、內(nèi)容、形式、程序作了明確、具體的規(guī)定，協(xié)商是在一定的制度和程序保障下進(jìn)行的。這些規(guī)定主要體現(xiàn)在《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》(中發(fā)(2005)5號(hào)文件)中。二是中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派、各族各界人士在人民政協(xié)進(jìn)行協(xié)商的制度。這種協(xié)商形式的性質(zhì)、地位、作用、原則、主題、主要任務(wù)、職能等也有明確規(guī)定。這些規(guī)定主要體現(xiàn)在《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》和《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》（中發(fā)(2006)5號(hào)文件）中。

總的來(lái)看，基本政治制度領(lǐng)域協(xié)商民主的制度安排是以合作型政黨關(guān)系為協(xié)商的前提、以人民政協(xié)為協(xié)商的主要論壇、以屆別為基礎(chǔ)的委員為協(xié)商主體的，其實(shí)踐形式即協(xié)商運(yùn)行機(jī)制遵循了嚴(yán)格的規(guī)范化的程序：首先是選擇議案；決定對(duì)議案進(jìn)行協(xié)商之后，經(jīng)過(guò)收集信息，通過(guò)正式和非正式的協(xié)商、討論和審議；經(jīng)審議通過(guò)后的議案（提案）交有關(guān)部門(mén)辦理；有關(guān)部門(mén)對(duì)于辦理或不辦理給予答復(fù)。這種基本政治制度領(lǐng)域的協(xié)商民主在我國(guó)已經(jīng)實(shí)行了幾十年了，相對(duì)比較成熟，并在實(shí)踐中得到了不斷完善和發(fā)展。

二、基層自治領(lǐng)域的協(xié)商民主

這類協(xié)商制度是隨著20世紀(jì)80、90年代以來(lái)我國(guó)基層群眾自治制度的確立而發(fā)展起來(lái)的。改革開(kāi)放之前，由于國(guó)家對(duì)社會(huì)全能主義的控制，人們?cè)诶嫔稀⑺枷肷系膯我恍?，不僅社會(huì)沒(méi)有自治的空間，基層社會(huì)也缺乏實(shí)踐協(xié)商民主的條件。而改革開(kāi)放之后，隨著國(guó)家權(quán)力在城鄉(xiāng)基層社會(huì)控制力的減弱，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被打破，人口流動(dòng)增強(qiáng)，以及人們經(jīng)濟(jì)自主權(quán)增多，生活多元化和利益沖突表面化等原因，城鄉(xiāng)基層社會(huì)自治不斷形成和發(fā)展，并得到國(guó)家的支持和認(rèn)可，這為基層實(shí)踐協(xié)商民主創(chuàng)造了條件。于是，在我國(guó)城鄉(xiāng)基層社會(huì)興起了各種協(xié)商民主的制度安排，其中影響比較大、推行比較廣的實(shí)踐形式有村（居）民會(huì)議、村民代表會(huì)議與居民議事會(huì)、民主懇談會(huì)、社區(qū)論壇、民主評(píng)議會(huì)等。

此外，隨著我國(guó)近年來(lái)企業(yè)改革的深化，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，企業(yè)員工參與意識(shí)的增強(qiáng)，企業(yè)成了我國(guó)基層協(xié)商民主新的增長(zhǎng)點(diǎn)，其實(shí)踐形式主要有集體協(xié)商制度和勞動(dòng)懇談制度等。這些制度和實(shí)踐形式的共同特征是：決策和決定前鼓勵(lì)人們暢所欲言進(jìn)行討論；保證參與者討論發(fā)言的時(shí)間；參與者在相互尊重的基礎(chǔ)上交換意見(jiàn)。據(jù)此有人認(rèn)為其更能體現(xiàn)協(xié)商民主的精神，與協(xié)商民主的理想模式更為接近，但客觀地說(shuō)，目前由于參加的人數(shù)較多，協(xié)商很難充分；相當(dāng)多的協(xié)商只是走走形式，往往是草草討論、匆匆結(jié)束；協(xié)商結(jié)果的信息反饋不足等原因，基層自治領(lǐng)域協(xié)商民主的質(zhì)量還明顯不夠，還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善。

三、政府與社會(huì)對(duì)話領(lǐng)域的協(xié)商民主

政府與社會(huì)的對(duì)話是行政民主的重要表現(xiàn)，其既不同于自下而上的匯報(bào)和陳情，也不同于自上而下的指示和傳達(dá)，而是平等和理性的雙向溝通和交流，具有直接性、平等性、雙向性、開(kāi)放性、廣泛性等特征，因此成為發(fā)展協(xié)商民主的主要領(lǐng)域之一，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展引致的利益多元化，以及人們民主法治意識(shí)的增強(qiáng)，公民參與政府公共政策制定、利益表達(dá)的訴求日益強(qiáng)烈。針對(duì)這種情況，早在1987年黨的十三大報(bào)告中便明確提出要建立和完善政府與社會(huì)的協(xié)商對(duì)話制度。時(shí)至今日，為了使政府與社會(huì)能夠公正、平等地進(jìn)行對(duì)話，以及使協(xié)商對(duì)話長(zhǎng)期進(jìn)行下去，我國(guó)已經(jīng)創(chuàng)設(shè)了協(xié)商對(duì)話的召集人制度、主持人制度、信息公開(kāi)制度、信息反饋制度等一系列制度安排，并在實(shí)踐中發(fā)展出了民主聽(tīng)證會(huì)、民主懇談會(huì)、民主評(píng)議會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)接待日、協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)、社情民意直通車(chē)、便民窗口、市民對(duì)話一把手、信訪制度等眾多的協(xié)商民主形式。尤其互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，為政府與社會(huì)的協(xié)商對(duì)話開(kāi)辟了嶄新而廣闊的平臺(tái)，產(chǎn)生了越來(lái)越大的影響，引發(fā)了政府與社會(huì)協(xié)商對(duì)話方式和成效的革命性變革，如何引導(dǎo)和利用好互聯(lián)網(wǎng)為協(xié)商民主實(shí)踐服務(wù)是目前我們迫切需要研究和解決的問(wèn)題。

四、決策領(lǐng)域的協(xié)商民主

民主集中制是中國(guó)國(guó)家政權(quán)的根本組織和領(lǐng)導(dǎo)原則，也是在中國(guó)具有普遍性的基本決策制度。實(shí)行民主集中制，就是要求充分發(fā)揚(yáng)民主，集體議事，集體決策，使人民的意愿和要求得到充分表達(dá)、反映、落實(shí)和滿足，其與協(xié)商民主的精神和要求高度契合。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，我們已經(jīng)初步探索出了在民主集中制的基礎(chǔ)上將“政治協(xié)商納入決策程序”的協(xié)商決策模式，建立了決策的民意征集制度、決策方案的專家咨詢與論證制度、重大決策社會(huì)公示制度與聽(tīng)證制度、決策績(jī)效的考核與評(píng)估制度等一系列實(shí)踐協(xié)商民主的制度形式。

同時(shí)，各級(jí)政府不斷加大政務(wù)公開(kāi)的力度，健全政務(wù)公開(kāi)的政策法規(guī)體系，逐步形成了以政務(wù)服務(wù)中心為載體的綜合性政民互動(dòng)平臺(tái)，建立起了能很好回應(yīng)公民需求和及時(shí)提供公共服務(wù)的政務(wù)公開(kāi)機(jī)制。當(dāng)然，目前我國(guó)的協(xié)商決策模式還遠(yuǎn)不夠成熟，在運(yùn)行中還存在諸多問(wèn)題，還需要進(jìn)一步完善，特別是在健全決策失誤責(zé)任追究制度和法律救濟(jì)制度建設(shè)等方面還需要大膽創(chuàng)新。2009年7月12日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，其中將“決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響”作為對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問(wèn)責(zé)的首要情形，這一規(guī)定必將對(duì)協(xié)商民主決策的發(fā)展起到巨大的保障和推動(dòng)作用。

幾十年來(lái)，中國(guó)特色協(xié)商民主在實(shí)踐中不斷發(fā)展、完善，在中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。盡管目前，還存在著全社會(huì)尤其領(lǐng)導(dǎo)決策層對(duì)協(xié)商民主的重要性認(rèn)識(shí)不夠、協(xié)商民主的實(shí)行缺乏必要的法規(guī)來(lái)規(guī)范和保障、協(xié)商民主作用的發(fā)揮與選舉民主的作用相比差距較大、人民政協(xié)履行職能制度化建設(shè)的進(jìn)程與協(xié)商民主制度發(fā)展要求還不相適應(yīng)、確保協(xié)商民主制度實(shí)施的機(jī)制短缺等諸多問(wèn)題，但這并不影響中國(guó)特色協(xié)商民主在社會(huì)主義民主政治生活中的重要地位，反而激發(fā)我們認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步解放思想，開(kāi)拓創(chuàng)新，探索出一套適合中國(guó)國(guó)情的、有助于完善中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的協(xié)商民主制度。

（作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 李海生）