楊林娟,尚 博,柴 洪,魏 翔

(甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，甘肅 蘭州730070)

目前，國內(nèi)對于糧食補貼政策的理論研究主要從兩方面展開，一方面從糧食的生產(chǎn)函數(shù)、糧食的成本曲線與產(chǎn)量、糧食的需求—供給曲線等經(jīng)濟學(xué)理論進行分析，另一方面將我國的農(nóng)業(yè)政策與WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則對比，尤其是其他國家糧食補貼政策的對比借鑒。對于糧食補貼政策的實證分析也主要從計量分析與問卷調(diào)研分析兩個角度進行，通過量化的方式研究糧食補貼政策發(fā)放方式、資金投入以及補貼實施后對于農(nóng)民收入、糧食種植面積、農(nóng)戶接受程度及期望、農(nóng)戶評價等[1-5]。甘肅由于省域空間跨度大，省內(nèi)糧食生產(chǎn)既有綠洲農(nóng)業(yè)也有雨養(yǎng)旱作農(nóng)業(yè)，既有標(biāo)準(zhǔn)化的商品糧生產(chǎn)又有分散的小農(nóng)種植，因此對于甘肅省糧食補貼的研究與評價對于優(yōu)化補貼政策落實和提高政策效益具有突出意義。

一、資料來源及說明

課題組分別于2009年8月和2010年3月對甘肅省種糧補貼、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼和農(nóng)業(yè)機械購置補貼四項補貼政策實施現(xiàn)狀，采取隨機抽樣的方式進行了入戶問卷調(diào)查，調(diào)查共獲得有效問卷 1 051 份，調(diào)查對象涉及甘肅省白銀市、定西市、酒泉市、蘭州市、慶陽市、天水市、武威市、張掖市、平?jīng)鍪泄?個市的64個自然村。訪問對象為每個家庭的戶主，受訪者初中以上文化程度占61.62%，他們對于問卷調(diào)查的理解和接受能力較強。接受調(diào)查的農(nóng)戶平均耕地面積0.97公頃，89.51%的農(nóng)戶耕作制度為一年一熟，68.02%的農(nóng)戶糧食生產(chǎn)能夠自給，71.36%的農(nóng)戶以種植業(yè)為主要收入來源。

二、糧食補貼政策實施現(xiàn)狀分析

(一)種糧補貼及農(nóng)資綜合補貼并采用普惠制發(fā)放方法，省內(nèi)補貼資金量逐年增大

甘肅省從2004年開始實施種糧補貼，當(dāng)年發(fā)放直補資金1.02億元[注]文章中除調(diào)查取得之外,數(shù)據(jù)均來自甘肅農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)：http://www.gsny.gov.cn，此后逐年增加，到2009年累計發(fā)放15.14億元；2006年開始發(fā)放農(nóng)資綜合補貼，當(dāng)年發(fā)放農(nóng)資綜合補貼2.87億元，2009年補貼達到14.83億元。甘肅省要求以二輪土地承包面積和常年產(chǎn)量各占50%的比例發(fā)放兩項補貼。

1.農(nóng)戶對政策的滿意程度較高但對政策本身缺乏了解

種糧補貼有 1 037 位受訪者，農(nóng)資綜合補貼有797位受訪者。其中，分別有73.77%和65.50%的受訪者對目前的補貼發(fā)放方式和補貼標(biāo)準(zhǔn)表示滿意。分別有64.07%和52.54%受訪者認(rèn)為兩項補貼能按年度足額發(fā)放；有374位和485位受訪者認(rèn)為兩項補貼發(fā)放金額和發(fā)放時間均不公布，發(fā)放不透明?？梢?，農(nóng)戶雖然對政策滿意程度較高，但對補貼發(fā)放過程缺乏了解。目前，甘肅省各地種糧補貼和農(nóng)資綜合補貼是由村民小組按照稅費改革后二輪土地承包面積平均發(fā)放，由村民小組造表公示各戶受補貼面積，村民無異議后逐級上報，經(jīng)甘肅省農(nóng)業(yè)部門批準(zhǔn)后由財政部門逐級下?lián)苎a貼資金。各市通過招標(biāo)方式確定負(fù)責(zé)發(fā)放的金融機構(gòu)，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所撥付給中標(biāo)金融機構(gòu)并轉(zhuǎn)賬至農(nóng)戶的“惠農(nóng)資金一折通”存折上。銀行或信用社營業(yè)廳都設(shè)在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中心，當(dāng)補貼轉(zhuǎn)入存折后，居住分散的農(nóng)戶若不到銀行營業(yè)廳查詢便無法得知補貼是否已經(jīng)發(fā)放。此外，村委公示補貼申報情況與補貼實際發(fā)放時間差距大，補貼發(fā)放后部分村民已記不起公示情況，因此分別有254位和206位受訪者表示了解補貼標(biāo)準(zhǔn)，為24.78%、23.57%，其余有70%以上的農(nóng)戶表示對補貼政策及標(biāo)準(zhǔn)缺乏了解。此外，分別有282位和215位受訪者表示了解所在村(組)其他農(nóng)戶的補貼情況，為27.25%和26.98%，同樣有70%以上的農(nóng)戶不清楚周圍農(nóng)戶的補貼情況，農(nóng)戶對補貼發(fā)放過程缺乏了解。

2.政策的實施使農(nóng)戶種糧積極性提高并愿意增加種植投入

種糧補貼實施后，有471位受訪者表示種糧積極性有所提高，比例為45.46%；有888位受訪者表示在補貼后沒有擴大種糧面積，比例為87.14%?？梢娡ㄟ^種糧補貼穩(wěn)定糧食生產(chǎn)面積，提高農(nóng)戶種糧積極性的政策意圖基本實現(xiàn)。

對于接受國家農(nóng)資補貼后，農(nóng)民對補貼的用途，有361位農(nóng)戶表示補貼主要用于購買化肥、種子、地膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，占總數(shù)的42.37%。農(nóng)戶在獲得補貼后，共有510位受訪者表示增加了對種植業(yè)的投入，占63.99%，其他287位受訪者表示未增加對種植業(yè)的投入，比例為36.01%。可以看出，多數(shù)農(nóng)戶雖未將補貼資金直接用于購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，但農(nóng)戶對于種植業(yè)的投入增加趨勢卻是明顯的，政策實施的初衷已經(jīng)實現(xiàn)。

(二)良種補貼作物種類逐步增加

甘肅省從2005年開始實施國家良種補貼政策，前幾年只在小麥生產(chǎn)大縣實施，到2008年覆蓋了省內(nèi)6.7萬公頃以上的小麥主產(chǎn)縣(區(qū))，2009年全部種植小麥的農(nóng)戶得到了良種補貼，同年這項政策也覆蓋了種植玉米、水稻、棉花的所有農(nóng)戶。2008年甘肅省省級財政實施了馬鈴薯良種推廣補貼試點，2009 年將該項政策與國家馬鈴薯原種擴繁補貼項目合并實施。隨著補貼作物種類的逐步增多，補貼面積逐步增大，良種補貼政策對促進農(nóng)民更換新品種，提高作物產(chǎn)量和品質(zhì)起到了極大的促進作用。

1.良種補貼由補貼種子轉(zhuǎn)向直接補貼農(nóng)戶

良種補貼實施之初由于只對小麥生產(chǎn)大縣的重點鄉(xiāng)村農(nóng)戶發(fā)放補貼，甘肅省采取以市為單位招標(biāo)確定供種企業(yè)和供種價格，然后供種企業(yè)以中標(biāo)價格向農(nóng)戶銷售補貼后的良種，農(nóng)戶憑購種卡購買良種后登記并確認(rèn)購種量，最后供種企業(yè)按照農(nóng)戶簽字確認(rèn)的良種發(fā)放冊到財政部門領(lǐng)取補貼的辦法。2008年受訪的623個農(nóng)戶中，接受過良種補貼的有463戶，占75.90%，戶均良種使用面積0.48公頃。

2009年國家對小麥、玉米、水稻和棉花良種補貼全覆蓋，甘肅省也相應(yīng)改變良種補貼發(fā)放方式，采取由各地村委會統(tǒng)計農(nóng)戶小麥、玉米、水稻和棉花的播種面積，經(jīng)農(nóng)業(yè)部門核實后直接按國家良種補貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)通過“惠農(nóng)資金一折通”發(fā)放給農(nóng)戶。受訪的339個農(nóng)戶中，接受了良種補貼的有269戶，占79.35%，戶均補貼面積0.43公頃，每公頃平均補貼175.65元。

2.受制于補貼種類影響，農(nóng)戶對良種補貼滿意程度較低

在農(nóng)戶對良種補貼滿意程度問題中，作答農(nóng)戶共751戶，滿意447戶，占59.52%；不滿意的農(nóng)戶304戶，占40.48%。在使用受補貼的良種后是否可以增產(chǎn)問題中，作答605戶，其中選擇“增產(chǎn)了”為292戶，占48.26%；232位受訪者認(rèn)為沒有預(yù)期的增產(chǎn)幅度大，占38.35%；選擇較農(nóng)戶當(dāng)前種植品種沒有增產(chǎn)的81戶，占13.39%。

從滿意程度看有高達40%的農(nóng)戶選擇不滿意，究其原因，主要是政策實施之初只補貼小麥，許多種植馬鈴薯、玉米、青稞等作物的農(nóng)戶沒有得到補貼；另外甘肅省種植冬小麥和春小麥的用種量差別很大，春小麥用種量達25千克，但是采取了同樣的補貼標(biāo)準(zhǔn)；其三，部分農(nóng)戶認(rèn)為對胡麻、油菜等油料作物也應(yīng)該進行補貼。從對增產(chǎn)效果的評價看，86%的農(nóng)戶認(rèn)為采用補貼的良種能增產(chǎn)，但也有近14%的農(nóng)戶沒有實現(xiàn)增產(chǎn)的目標(biāo)，可見在實施良種補貼政策的過程中選擇合適的品種很重要。

3.補貼良種與補貼農(nóng)戶的補貼方式各有利弊

良種補貼采取招標(biāo)供種的方式還是發(fā)放現(xiàn)金的方式，管理部門有不同意見，本項對農(nóng)戶的選擇進行了調(diào)研。作答農(nóng)戶共759戶，其中615戶認(rèn)為直接補貼現(xiàn)金好，占81.03%；其他144位農(nóng)戶認(rèn)為發(fā)放補貼后的低價種子好，占18.97%。對于直接發(fā)放現(xiàn)金補貼后的用途，作答農(nóng)戶共737戶，其中546位農(nóng)戶表示會將補貼用來購買政府推薦的良種，占74.08%；其他191戶表示不用來購買良種，占25.92%，其中有80%的農(nóng)戶不知道該選擇什么品種。由此可見，農(nóng)民普遍贊成以現(xiàn)金方式發(fā)放良種補貼，但是，發(fā)放現(xiàn)金方式將致近四分之一的補貼成為農(nóng)戶轉(zhuǎn)移性收入，而不能發(fā)揮良種補貼的政策作用。以現(xiàn)金方式發(fā)放良種補貼，操作方便，農(nóng)民樂意接受，但為了充分發(fā)揮政策的效果，必須加大宣傳、示范力度，提高農(nóng)戶購買推薦良種的積極性，否則政策資金效率將打折扣。良種補貼政策的實施，對擴大甘肅省農(nóng)作物良種使用規(guī)模作用明顯，推動了農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化和商品化生產(chǎn)。

(三)農(nóng)業(yè)機械購置補貼兼顧特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

甘肅省農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模普遍較小，山地和小塊地多，農(nóng)業(yè)機械化水平偏低。甘肅省2005年開始實施國家農(nóng)機購置補貼惠農(nóng)政策，并制定了《農(nóng)業(yè)機械購置補貼專項資金管理暫行辦法》。借助國家補貼政策，甘肅省以適合機械化耕作的河西走廊和隴東等糧食主產(chǎn)區(qū)為主，實施“以機代牛”推進計劃，同時兼顧特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，扶持馬鈴薯產(chǎn)業(yè)、畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的機械化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。

1.農(nóng)戶對補貼態(tài)度差異較大，農(nóng)機補貼對提高農(nóng)業(yè)機械化水平效果明顯

對農(nóng)機購置補貼標(biāo)準(zhǔn)和程序，共作答966戶，其中表示了解的有327戶，占33.85%，表示不了解的有639戶，占66.15%。農(nóng)戶對政策的滿意程度共作答355戶，其中204位受訪者對補貼政策表示滿意，占57.46%；其他151位受訪者表示不滿意，占42.54%?？梢姴涣私庹吆筒粷M意的比重很高。原因是：農(nóng)機補貼不像前三項補貼具有普遍性，不計劃購買農(nóng)機的農(nóng)戶不關(guān)心這項政策；補貼的農(nóng)機不是自己需要的；補貼申請程序繁瑣；補貼資金有限，一些農(nóng)戶申請不到補貼；補貼的農(nóng)機具價格高于市場同類產(chǎn)品。

受訪農(nóng)戶中，擁有至少一臺農(nóng)業(yè)機械的農(nóng)戶有577戶，2007年后購買過農(nóng)業(yè)機械的有258戶，占擁有農(nóng)業(yè)機械農(nóng)戶總數(shù)的46.32%。2007年后共購買農(nóng)業(yè)機械349臺件，其中國家補貼農(nóng)具共72臺件，所占比例為28.01%。對于未享受補貼的原因共作答368戶，其中189位受訪者表示補貼的農(nóng)機種類不適合自身需求，占51.36%；153位受訪者表示因農(nóng)機補貼申請程序復(fù)雜而放棄申請，占41.58%；26位受訪者表示受補貼農(nóng)機具的標(biāo)售價格略高于市場銷售價格，占7.07%。

2.農(nóng)機售后服務(wù)亟待加強，農(nóng)機市場空間較大，農(nóng)戶購機資金約束明顯

農(nóng)戶對所購受補貼農(nóng)機質(zhì)量及售后滿意程度共作答69戶，其中62位受訪者表示對農(nóng)機質(zhì)量滿意，占89.86%；對受補貼農(nóng)機的銷售服務(wù)情況作答的67個農(nóng)戶中，有56位受訪者表示在購買農(nóng)機后未受到相關(guān)的使用培訓(xùn)，占83.8%；有46位受訪者表示受補貼農(nóng)機的售后服務(wù)不到位，占68.66%。因此，要充分發(fā)揮農(nóng)機購置補貼的作用必須加強培訓(xùn)和售后服務(wù)。農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)機械的需求，共作答410戶，有55位受訪者表示會在近兩年購買農(nóng)機具，占13.41%；有203位受訪者表示會在需要時購買農(nóng)業(yè)機械，占49.51%，可見對農(nóng)業(yè)機械有潛在需求的農(nóng)戶或達到60%以上。對于購買農(nóng)機的資金來源，共作答353戶，其中表示不存在資金困難的有125戶，占35.41%；剩余對購買農(nóng)機有資金困難的農(nóng)戶中，有198位農(nóng)戶選擇通過銀行或信用社貸款的渠道進行融資，占86.84%，其余30位受訪者選擇向親友借貸的方式解決資金困難，占13.16%。甘肅省農(nóng)民經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，缺乏正規(guī)金融機構(gòu)所需的擔(dān)?；虻盅何?，農(nóng)業(yè)機械即便用于為他人服務(wù)賺取利益，由于一般農(nóng)業(yè)機械資金回收周期長，資金流轉(zhuǎn)困難則嚴(yán)重影響農(nóng)民對農(nóng)業(yè)增加投入。政府在加大通過正規(guī)金融機構(gòu)向農(nóng)民提供資金支持的同時，還應(yīng)重視民間金融的作用，解決農(nóng)民購機資金困難。農(nóng)機購置補貼政策的實施，帶動了甘肅省農(nóng)機消費的增加，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和機械化水平。

三、存在問題

(一)種糧直補“普惠制”發(fā)放影響政策效益

甘肅省種糧補貼雖然按照二輪土地承包面積及常年產(chǎn)量各占50%比例發(fā)放，但一些地方為了降低發(fā)放成本而簡化發(fā)放程序，普遍按照稅費改革后二輪土地承包面積平均發(fā)放，“普惠制”的發(fā)放導(dǎo)致補貼標(biāo)準(zhǔn)較低，甚至補貼資金成為“土地補貼”(無論土地是否耕種均享受補貼)或“種地補貼”(無論種植何種作物均享受補貼)。由于不同村組農(nóng)戶占有的土地面積不同，還形成同一個縣不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)補貼標(biāo)準(zhǔn)也各不相同的情況，使農(nóng)戶對政策的公正公平性產(chǎn)生了疑慮。

(二)良種補貼補貼作物種類少，貧困山區(qū)農(nóng)民受益少，有失公平

目前甘肅省補貼的作物主要有小麥、玉米、棉花、水稻，這些作物主要分布在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好的地區(qū)。甘肅省是國家貧困人口最多的省份，貧困人口多分布在干旱山區(qū)和高寒陰濕地區(qū)，農(nóng)戶種植作物的70%～80%是馬鈴薯、青稞、油菜等，這些作物沒有實施良種補貼政策，使得這些地區(qū)的貧困人口失去了與發(fā)達地區(qū)同樣購買良種促進生產(chǎn)發(fā)展的機會。

(三)宣傳、示范、培訓(xùn)和售后服務(wù)力度不夠，使政策效果打折扣

國家種糧四項補貼政策主要的政策指向是穩(wěn)定和發(fā)展糧食生產(chǎn)、對因農(nóng)資漲價而導(dǎo)致種糧農(nóng)戶成本增加進行補償、促進農(nóng)民使用良種提高商品糧食質(zhì)量、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化水平進而提高勞動生產(chǎn)率。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶不了解政策的目標(biāo)，部分基層干部對政策目標(biāo)含糊不清，達不到執(zhí)行政策的預(yù)期效果。

在四項政策實施中，國家只負(fù)擔(dān)對農(nóng)民的補貼，而補貼政策執(zhí)行過程中的大量管理成本由地方財政負(fù)擔(dān)，對于甘肅省這樣的欠發(fā)達省份的縣區(qū)，由于經(jīng)費籌措困難，很多縣區(qū)沒有落實工作經(jīng)費，采取簡化程序的辦法，宣傳培訓(xùn)不夠，使政策的目標(biāo)模糊，不能充分發(fā)揮效果。

良種補貼和農(nóng)機購置補貼，除了資金上對農(nóng)戶的扶持外，更重要的是一種農(nóng)業(yè)技術(shù)進步的扶持，因此，其中的科技含量必須通過示范、培訓(xùn)，進而幫助農(nóng)戶選擇購買和科學(xué)使用來實現(xiàn)。從調(diào)研數(shù)據(jù)看，農(nóng)戶歡迎良種補貼以現(xiàn)金方式發(fā)放，但有相當(dāng)比例的農(nóng)戶不選擇購買良種，主要原因是不知道選擇哪個品種；而購機農(nóng)戶在購買了受補貼的農(nóng)業(yè)機械后，很少接受過農(nóng)機使用方面的培訓(xùn)，多是靠自己摸索使用，這樣增大了農(nóng)戶使用農(nóng)機的危險性，不當(dāng)?shù)氖褂梅椒ㄒ矔s短農(nóng)機使用壽命。73.06%的農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)機具購買后，相關(guān)的售后服務(wù)不能及時跟進，農(nóng)機出現(xiàn)問題后只能自己想辦法修理，耽誤了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

四、政策建議

(一)突出補貼重點、增加對良種場、國營農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社等的補貼

甘肅省內(nèi)各地農(nóng)民糧食種植面積相對分散，農(nóng)戶種糧平均成本校高，因此糧食補貼對農(nóng)民種糧積極性的保護作用更加突出。2008年底，甘肅省糧食直補覆蓋省內(nèi)0.67萬公頃以上小麥主產(chǎn)區(qū)，仍應(yīng)突出補貼重點，補貼分配向糧食產(chǎn)區(qū)傾斜，或重點支持純種糧農(nóng)戶。增加對良種場、國營農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社等的補貼。適當(dāng)時刻考慮改變發(fā)放范圍，只對種植糧食作物的農(nóng)戶發(fā)放補貼。

(二)擴大良種補貼范圍和補貼品種，使貧困地區(qū)更多地得到政策幫助

從這次調(diào)研看，由于良種補貼的品種主要是適合川塬等生產(chǎn)條件好的地區(qū)的作物品種，貧困山區(qū)最需要補貼幫助的農(nóng)戶得到的政策扶持反而較少。這些貧困地區(qū)主要種植的作物如馬鈴薯、油菜、胡麻、大麥等還沒有良種補貼。因此建議擴大良種補貼范圍和品種，把國家扶貧重點地區(qū)和這些地區(qū)種植的主要糧油作物品種納入良種補貼，并適當(dāng)提高補貼標(biāo)準(zhǔn)，促進這些地區(qū)農(nóng)民選用良種，脫貧致富。

(三)安排適當(dāng)比例工作經(jīng)費，加強宣傳、示范、培訓(xùn)，確保政策執(zhí)行力度

國家對于種糧補貼標(biāo)準(zhǔn)的制定，應(yīng)與當(dāng)年的經(jīng)濟發(fā)展水平或農(nóng)產(chǎn)品價格水平掛鉤，并形成長效機制，逐步提高補貼資金在財政預(yù)算中的比重。此外，因補貼發(fā)放過程中工作量較大，國家應(yīng)在下?lián)苎a貼資金時根據(jù)各省財力情況安排一定比例的工作經(jīng)費，保障補貼發(fā)放的順利進行，確保種糧直補和農(nóng)資綜合補貼按糧食種植面積發(fā)放。

四項惠農(nóng)政策在實施過程中普遍宣傳力度不夠，農(nóng)戶對政策了解程度偏低。農(nóng)戶對于補貼的支配可以看出部分資金已成為農(nóng)戶的轉(zhuǎn)移性收入，如農(nóng)資補貼有58.02%的農(nóng)戶未用于購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，良種補貼若發(fā)放現(xiàn)金有25.92%的農(nóng)戶不用來購買良種，而原因是不知道選擇哪個品種好。今后應(yīng)該加強對政策的宣傳，使農(nóng)民了解國家政策出臺的初衷，更好地發(fā)揮補貼政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵和導(dǎo)向作用。同時要安排適當(dāng)經(jīng)費用于農(nóng)業(yè)部門組織試驗示范和培訓(xùn)工作，幫助農(nóng)民選擇適宜品種并正確使用，使良種補貼、農(nóng)機購置補貼等具有科技含量的補貼類別充分發(fā)揮作用。

(四)繼續(xù)增加農(nóng)機購置補貼資金，加強適合山區(qū)的小型農(nóng)業(yè)機械研究應(yīng)用

從調(diào)研看農(nóng)機具購置補貼還遠不能滿足農(nóng)戶購機的需求，應(yīng)繼續(xù)增加規(guī)模，并增加補貼種類，重點增加適合山區(qū)的小功率、小型高性能、高效環(huán)保動力機械及復(fù)合式多功能配套農(nóng)具，加強此類農(nóng)機具研發(fā)，促進農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高。

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