□會(huì)澤縣上村鄉(xiāng)經(jīng)管站 654217 陳邦林

□會(huì)澤縣馬路鄉(xiāng)經(jīng)管站 654206 普紹斌

上世紀(jì)80年代初期，我國(guó)在農(nóng)村確立了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，賦予農(nóng)民充分的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，使農(nóng)戶真正成為了獨(dú)立的市場(chǎng)主體，極大地調(diào)動(dòng)了其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了巨大的動(dòng)力和效應(yīng)。然而，隨著農(nóng)村改革的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，各種市場(chǎng)要素逐步完善，農(nóng)業(yè)的比較效益低下，農(nóng)民增收難度大，農(nóng)村發(fā)展緩慢，現(xiàn)行的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制的內(nèi)在缺陷和深層矛盾日益凸現(xiàn)。集體經(jīng)營(yíng)與家庭經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)了相互脫節(jié)，很多地方只注重家庭承包經(jīng)營(yíng)，而忽視集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的功能；由于農(nóng)民在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中又處于弱勢(shì)，家庭小生產(chǎn)與大市場(chǎng)之間的矛盾越來(lái)越突出，因此，進(jìn)一步完善農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制已刻不容緩。

1 現(xiàn)階段農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)中存在的問(wèn)題

1.1 人地利益矛盾突出

在一輪農(nóng)村土地承包中普遍采用的是“人人有份”的承包方式，二輪土地延包時(shí)“小調(diào)整”工作做得不到位，國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的相繼出臺(tái)，規(guī)定了農(nóng)村土地承包期30年不變，實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的政策，在承包期內(nèi)不得隨意調(diào)整農(nóng)民承包土地，造成當(dāng)時(shí)農(nóng)村多女戶現(xiàn)在耕地富余，管理困難；而當(dāng)時(shí)多子戶后來(lái)娶妻生子后，土地緊缺。目前，為追求農(nóng)村土地利益公平，土地較少戶要求重新調(diào)整承包地，主張實(shí)行“增人增地，減人減地”；而耕地較多戶，即便耕種和管理不過(guò)來(lái)，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，廣種薄收，甚至棄耕拋荒，也不愿將自已難以耕種和管理的承包地交回讓集體另行發(fā)包。兩種不同利益觀點(diǎn)的分歧，嚴(yán)重制約了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定和完善。

1.2 土地分包零碎細(xì)化

各地在進(jìn)行農(nóng)村土地承包時(shí)，為了使承包利益均等化，把耕地按優(yōu)、中、劣三等搭配，按人口平均分包到戶，導(dǎo)致耕地較多戶承包到的耕地過(guò)于零碎分散。承包地的不集中性，增加了農(nóng)業(yè)的投入量和管理成本，制約著農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)的推廣和農(nóng)業(yè)機(jī)械化應(yīng)用，已成為制約當(dāng)前農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的一個(gè)主要瓶頸。

1.3 農(nóng)村耕地向減少趨勢(shì)蔓延

由于農(nóng)村土地耕種效益比較低，土地違法成本不高，導(dǎo)致農(nóng)村土地被隨意征用占用，加之農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)意識(shí)淡薄，擅自改變耕地的用途，隨意在承包地上建房、取土，導(dǎo)致農(nóng)村耕地流失嚴(yán)重。

1.4 農(nóng)業(yè)投入不足

近年來(lái)，隨著大量的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工經(jīng)商，留在農(nóng)村的主要為老人、婦女、兒童，有些家庭由于缺乏人力，干脆拋荒，致使對(duì)土地的勞動(dòng)力投入不足；雖然國(guó)家對(duì)農(nóng)民種糧給予了補(bǔ)貼，但一些地方因財(cái)力有限，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入比較少，對(duì)一些農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的重大項(xiàng)目投入力度不夠，尤其是對(duì)水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度嚴(yán)重不足，使原有的一些壩塘、管道、灌溉溝渠等設(shè)施老化，毀損嚴(yán)重；一些水毀農(nóng)田、河道得不到及時(shí)修復(fù)，降低了農(nóng)民抵御自然災(zāi)害的能力。

1.5 土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

從調(diào)查的情況看，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)法律意識(shí)淡薄，自我保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)幾乎是自發(fā)流轉(zhuǎn)，私下交易，都沒(méi)經(jīng)過(guò)發(fā)包方同意。在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，往往沒(méi)有簽定書面協(xié)議，只是通過(guò)口頭約定，同時(shí)也未辦理登記備案手續(xù)，雙方權(quán)利義務(wù)不明確，致使流轉(zhuǎn)行為不受法律保護(hù)。

2 現(xiàn)階段農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)問(wèn)題的成因

2.1 農(nóng)村土地權(quán)屬不清

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民只擁有依法獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織又分為鄉(xiāng)、村、組三種具體形式，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬是誰(shuí)，現(xiàn)行的法律中雖有規(guī)定但很不確定和統(tǒng)一，造成了產(chǎn)權(quán)主體模糊不清。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)在處置上往往由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的負(fù)責(zé)人員代理行使，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員被排斥在所有權(quán)范圍之外，常常會(huì)使其權(quán)益受損。這種權(quán)責(zé)的不對(duì)等性和產(chǎn)權(quán)主體不明晰性，已不利于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定，使農(nóng)民難以形成穩(wěn)定、有效的預(yù)期，加重了農(nóng)民的短期行為。

2.2 土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不夠健全

現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)尚處在一個(gè)起步階段，雖然國(guó)家出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)，但是地方配套政策措施尚未出臺(tái)，無(wú)具體的操作辦法和指導(dǎo)性文件，大部分鄉(xiāng)村均未建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)，缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和服務(wù)，導(dǎo)致絕大部分土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，處于自發(fā)性無(wú)序流轉(zhuǎn)，有時(shí)會(huì)使農(nóng)戶利益受損。

2.3 耕地保護(hù)機(jī)制不健全

目前，雖然國(guó)家對(duì)基本農(nóng)田的占用保護(hù)十分嚴(yán)格，但是只注重以行政、法律手段為主，而重視運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段不夠，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)提取比例，一些地方政府和農(nóng)村集體因沒(méi)有留成，致使對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的積極性普遍不高，加之征地補(bǔ)償制度不完善，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，缺乏準(zhǔn)確評(píng)估占補(bǔ)平衡標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制，土地總體規(guī)劃利用指標(biāo)限制不力，村莊建設(shè)缺乏有效合理規(guī)劃。特別是靠近集鎮(zhèn)、交通發(fā)達(dá)地方的土地，未經(jīng)批準(zhǔn)就被改變其用途，而作為這種行為的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在審批中沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格控制，對(duì)在承包地上隨意建房和改變農(nóng)業(yè)用途的行為又沒(méi)有強(qiáng)有力措施予以治理和恢復(fù)原種植條件，只以罰款了事，導(dǎo)致隨意改變耕地用途的現(xiàn)象愈演愈烈。

3 穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度對(duì)策分析

3.1 堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度

長(zhǎng)期堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是由我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的特殊國(guó)情決定的，人均耕地資源少是我國(guó)的基本國(guó)情。從短期來(lái)看，保障農(nóng)戶有一份承包地，農(nóng)民就有了最重要的生產(chǎn)資料和最基本的生活保障。從長(zhǎng)期來(lái)看，農(nóng)民群體仍將是非常龐大的，而且仍將是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)仍將以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)。如果動(dòng)搖農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，農(nóng)民將因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得不到保障而減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入，長(zhǎng)此以往勢(shì)必將影響國(guó)家的食品安全；若試圖快速實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，將會(huì)出現(xiàn)土地兼并，必然導(dǎo)致大量農(nóng)民失去土地，進(jìn)而引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

3.2 穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系

一是要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，解除農(nóng)民的后顧之憂，從根本上保護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)期和諧穩(wěn)定；二是要妥善解決好新增人口對(duì)土地的需求問(wèn)題和被征地農(nóng)民的補(bǔ)償及保障問(wèn)題；三是要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)。依法頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，使農(nóng)民的土地權(quán)益得到有效的法律和制度保障。

3.3 建立股份合作制，理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系

一是農(nóng)村土地股份合作制有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分離”，把農(nóng)民從土地束縛中解脫出來(lái)，推動(dòng)土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。二是農(nóng)村土地股份合作制有利于促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，推進(jìn)土地規(guī)?；⒓s化、高效化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。三是農(nóng)村土地股份合作制有利于土地承包關(guān)系、經(jīng)營(yíng)關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)承包者與經(jīng)營(yíng)者共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益的雙責(zé)、雙贏機(jī)制，更有利于“三資”進(jìn)軍農(nóng)業(yè)、開發(fā)農(nóng)業(yè)，最大限度的提高土地資源效益。

3.4 發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的能力

發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，不僅有利于解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小且分散的問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用，而且能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化的發(fā)展和推動(dòng)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作的進(jìn)程，加快與國(guó)際市場(chǎng)的接軌步伐，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)抗衡能力。

3.5 引導(dǎo)和規(guī)范耕地流轉(zhuǎn)行為，推動(dòng)資源優(yōu)化配置

積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置的客觀要求，是促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效手段，也是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走出困境的必經(jīng)途徑。而流轉(zhuǎn)是在穩(wěn)定家庭承包制基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)耕地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的唯一手段。通過(guò)流轉(zhuǎn)，可以促使土地向種田能手轉(zhuǎn)移，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，一方面有利于提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平；另一方面生產(chǎn)者可以從規(guī)劃決策、組織生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力資源配置、先進(jìn)農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用等方面進(jìn)行科學(xué)安排、合理配置、精確計(jì)算，達(dá)到節(jié)約成本、提高效益的目的。

[1]谷會(huì)平.現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)矛盾求解 [J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2007，（9）.

[2]李錫英.穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的對(duì)策研究 [J].公民與法治，2009，（5）.

[3]龍新.農(nóng)業(yè)部發(fā)布農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度問(wèn)題調(diào)查分析[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào).