石超藝

（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237）

公共政策與公共管理

大都市區(qū)行政區(qū)劃管理體制扁平化改革探析
——基于深圳的實(shí)踐

石超藝

（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237）

扁平化的區(qū)劃體制是行政體制改革的未來發(fā)展方向。深圳先行先試區(qū)劃體制扁平化的“一級政府、三級管理”改革，取得了許多積極性的成果。深圳扁平化區(qū)劃體制改革的基本經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，對我國其他大都市區(qū)行政區(qū)劃管理體制改革具有重要的借鑒意義。

大都市區(qū) 行政區(qū)劃 扁平化管理 深圳

改革開放以來，中國大都市區(qū)發(fā)育、發(fā)展較快，大都市區(qū)的行政組織與管理問題越來越成為學(xué)術(shù)界和政府關(guān)注的熱點(diǎn)，研究和探索符合中國國情的大都市區(qū)管理模式具有重要現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。①劉君德：《論中國大陸大都市區(qū)行政組織與管理模式創(chuàng)新——兼論珠江三角洲的政區(qū)改革》，《經(jīng)濟(jì)地理》2001年第2期。20世紀(jì)90年代，為提高基層政府的積極性，以上海為首的大都市紛紛實(shí)行了“兩級政府、三級管理”為核心的行政區(qū)劃管理體制改革。區(qū)級政府的做實(shí)與擴(kuò)權(quán)，為城市的發(fā)展注入了強(qiáng)大的動(dòng)力，對我國城市化的快速推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展功不可沒。這種管理體制也因此迅速被學(xué)習(xí)和模仿，無論是在人口幾十萬的一般地級市，還是在人口上千萬的特大都市紛紛復(fù)制，“市——區(qū)——街/鎮(zhèn)——社區(qū)（村、居）”的兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)的行政體制架構(gòu)，幾乎成為我國設(shè)區(qū)城市的普遍模式。然而，隨著時(shí)間的推進(jìn)，在這種管理模式下，因城市內(nèi)部管理層級過多，導(dǎo)致行政效率低下、機(jī)構(gòu)臃腫、行政成本過高等問題越來越突出和明顯。同時(shí)，市與區(qū)甚至與街鎮(zhèn)的權(quán)限究竟如何劃分，才能既確保市政府的權(quán)威性又能確?；鶎庸芾韱挝坏姆e極性，也一直是個(gè)大難題。在全球“新公共管理”與“新公共服務(wù)”思潮與運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，創(chuàng)新行政區(qū)劃管理模式成為歷史的重要命題。

從現(xiàn)代管理學(xué)來看，扁平化的組織架構(gòu)對于提高管理效率、降低管理成本相比于金字塔式的組織架構(gòu)而言具有明顯優(yōu)勢已是公認(rèn)。從我國歷史的縱向比較來看，當(dāng)前行政區(qū)劃及管理的層級之多已成歷代之最。經(jīng)濟(jì)的市場化、信息的網(wǎng)絡(luò)化、管理的現(xiàn)代化為行政結(jié)構(gòu)的扁平化提供了理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件。①孫學(xué)玉、伍開昌：《當(dāng)代中國行政結(jié)構(gòu)扁平化的戰(zhàn)略構(gòu)想——以市管縣體制為例》，《中國行政管理》2004年第3期。因此，減少行政管理層級已是眾望所歸、大勢所趨。作為我國改革開放的前沿和窗口，深圳先行先試“一級政府、三級管理”的體制改革，自2009正式確定提出以來已有兩年，目前改革進(jìn)行情況如何，遭遇何種阻礙和瓶頸，深入探索和分析深圳經(jīng)驗(yàn)，對我國部分處在躍躍欲試或正在觀望的大都市區(qū)扁平化行政區(qū)劃體制改革，將具有重要參考價(jià)值。

一、深圳扁平化區(qū)劃體制改革的提出：動(dòng)因與目標(biāo)

行政管理體制的調(diào)整與改革一直是推進(jìn)深圳發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。改革開放以來，深圳在政府機(jī)構(gòu)改革、行政審批制度、政府部門設(shè)置等多方面的先行先試，使深圳的政府效率始終在國內(nèi)排名靠前。深圳從行政管理體制改革尋找突破口，探討扁平化區(qū)劃體制改革，有其深刻的社會(huì)動(dòng)因。

第一，后特區(qū)效應(yīng)日益顯現(xiàn)，是深圳扁平化區(qū)劃改革的內(nèi)生力量。改革開放30余年，行政區(qū)劃及其管理體制改革是深圳騰飛的重要基石和動(dòng)力。行政級別的飛升為深圳的發(fā)展提供了無可比擬的政治資本：1979年1月深圳設(shè)市后，僅用了兩年時(shí)間，就從縣級市升格為副省級市；1981年10月深圳特區(qū)又取得了與廣州市相同的政治待遇；1988年列入計(jì)劃單列的深圳又賦予了相當(dāng)于省一級的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。同時(shí)，深圳市域內(nèi)部區(qū)、街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)間多次的合并與調(diào)整為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，為城市化不斷推進(jìn)降低了阻力，清除了障礙。②李學(xué)舉：《民政30年（深圳卷）》，中國社會(huì)出版社2008年版，第117-121頁。受開放程度、地理位置及歷史形成的影響，深圳各區(qū)之間的功能差異比較明顯。行政區(qū)劃規(guī)定了公共權(quán)力的邊界，而且具有相當(dāng)?shù)膭傂?，分割了?jīng)濟(jì)活動(dòng)的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生了特殊的“行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)”。③劉君德、舒慶：《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的新視角——行政區(qū)經(jīng)濟(jì)》，《改革與戰(zhàn)略》1996年第5期。在后特區(qū)時(shí)代，深圳的政策優(yōu)勢正在減弱。深圳要繼續(xù)保持國內(nèi)領(lǐng)先優(yōu)勢，必須進(jìn)一步解放思想，創(chuàng)新行政區(qū)劃體制改革。2010年6月，國務(wù)院同意將特區(qū)覆蓋到整個(gè)深圳市，這一改變，必將為深圳日后的改革與發(fā)展提供更大的空間、贏得更多的機(jī)會(huì)。特區(qū)內(nèi)外的統(tǒng)一，將有利于深圳的行政管理體制改革的進(jìn)一步發(fā)展。

第二，區(qū)位競爭的巨大壓力，是深圳扁平化區(qū)劃改革的外生力量。行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間理應(yīng)保持動(dòng)態(tài)均衡。隨著我國改革開放的縱深推進(jìn)，深圳特區(qū)逐漸不特，同時(shí)，受上位法的影響也越來越明顯，從行政區(qū)劃管理體制來看，也與我國其它大都市基本同構(gòu)，實(shí)行的也是“兩級政府、四級管理”的行政管理框架。深圳的發(fā)展優(yōu)勢也不再明顯，甚至面臨多重的困難。尤其是上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)的相繼開發(fā)開放，深圳的比較優(yōu)勢明顯下行。2005年與2006年，浦東新區(qū)與濱海新區(qū)又相繼獲得國家級綜合配套改革試點(diǎn)權(quán)，后發(fā)優(yōu)勢與強(qiáng)大后勁讓深圳備感壓力。2009年5月深圳繼上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)后，終于獲批成為全國性的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，《深圳市綜合配套改革總體方案》也順利獲得國務(wù)院批復(fù)。南深圳、北濱海、中浦東已毋庸置疑地成為中國東部三大經(jīng)濟(jì)增長極。但三地綜改重點(diǎn)并不相同，對于深圳而言，在現(xiàn)有體制框架下，經(jīng)濟(jì)所能夠發(fā)揮的空間已經(jīng)很小，只有繼續(xù)深入推進(jìn)行政體制改革，在行政管理體制改革上尋找突破口。

根據(jù)《深圳市綜合配套改革總體方案》規(guī)劃，“深化行政體制改革，率先建成公共服務(wù)型政府”被擺在了突出位置，而“改革的重點(diǎn)”則為“探索城市行政區(qū)劃及管理體制改革，適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃，推進(jìn)精簡行政層級改革試點(diǎn)、縮短管理鏈條，提高行政效率，實(shí)現(xiàn)一級政府、三級管理，創(chuàng)新現(xiàn)代城市管理模式，提高城市精細(xì)化管理水平”。①《深圳特區(qū)報(bào)》，2009年5月27日?！耙患壵⑷壒芾怼钡膮^(qū)劃體制改革目標(biāo)，不僅意味著深圳現(xiàn)有的“兩級政府、四級管理”即“市政府—區(qū)政府—街道辦—社區(qū)工作站”的行政體制框架面臨重構(gòu)，也意味著總體上沿襲內(nèi)地的政府職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)作機(jī)制和工作方式等行政管理模式面臨重大轉(zhuǎn)變。這一改革目標(biāo)獲得了國務(wù)院批復(fù)，并得到了中編辦的贊賞，體現(xiàn)了中央對行政區(qū)劃扁平化改革的認(rèn)可。

二、深圳扁平化區(qū)劃體制改革的實(shí)踐維度

“扁平化”管理的提出有其演變過程，其精髓是尋找集權(quán)與分權(quán)的結(jié)合點(diǎn)。②劉建：《尋求集權(quán)與分權(quán)的結(jié)合點(diǎn)：扁平化管理探討》，《中國城市金融》2002年第11期。按照“一級政府、三級管理”的改革目標(biāo)，深圳通過變革原有的區(qū)政府為市政府派出機(jī)構(gòu)的新區(qū)，將原有的街道與社區(qū)工作站有機(jī)統(tǒng)一起來，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)、高效的上下對接。通過擴(kuò)大管理幅度，減少中間層次，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、人員的扁平化。同時(shí)，減少審批手續(xù)，實(shí)現(xiàn)審批制度的扁平化。目前，深圳已在光明和坪山兩地實(shí)行了新區(qū)試點(diǎn)，街道與社區(qū)工作站的合并推進(jìn)工作已開始醞釀，相關(guān)的綜合配套改革正逐步深入。

1.光明新區(qū)與坪山新區(qū)試點(diǎn)

2007年5月31日，深圳市在光明產(chǎn)業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)上，將公明、光明兩個(gè)街道合并，成立光明新區(qū)，當(dāng)時(shí)成立新區(qū)是為了加快特區(qū)內(nèi)外一體化的進(jìn)程，發(fā)展光明、公明兩個(gè)落后地區(qū)，全面提高深圳城市化的水平。新區(qū)的建設(shè)不僅是為推進(jìn)區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展與協(xié)調(diào)發(fā)展（從城市規(guī)劃上看，《深圳市城市總體規(guī)劃（2007－2020）》規(guī)劃了光明新城、坪山新城等五個(gè)城市副中心），也是對推進(jìn)“一級政府、三級管理”體制的試點(diǎn)。

光明新區(qū)實(shí)行的是開發(fā)區(qū)管委會(huì)的管理體制，這種體制既不同于行政區(qū)，也不同于深圳市高新區(qū)和大工業(yè)區(qū)管理體制，而是深圳市在園區(qū)開發(fā)方面的第三種體制，兼具開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的職能。成立的中共深圳市光明新區(qū)工作委員會(huì)和深圳市光明新區(qū)管理委員會(huì)，是中共深圳市委、深圳市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，管轄公明、光明兩個(gè)街道，全面負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)和管理、社會(huì)事務(wù)管理。當(dāng)時(shí)，新區(qū)實(shí)行的是“三變”、“兩不變”的管理體制。“三變”指的是由單一的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目管理向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化管理轉(zhuǎn)變；由推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展向綜合統(tǒng)籌方面轉(zhuǎn)變；由建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)向城市新城轉(zhuǎn)變?！皟刹蛔儭敝傅氖钦渭軜?gòu)不變，人大、政協(xié)、檢察院、法院工作繼續(xù)由寶安區(qū)負(fù)責(zé)；行政區(qū)劃不變，光明新區(qū)仍然在寶安區(qū)的版圖內(nèi)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)歸寶安區(qū)統(tǒng)計(jì)。目前新區(qū)內(nèi)設(shè)1個(gè)綜合辦公室、8個(gè)局和2個(gè)中心。市公安、規(guī)劃、國土、工商、稅務(wù)、社保6個(gè)市直部門在新區(qū)設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)（見表1）。除人大、政協(xié)、檢察院、法院工作繼續(xù)由寶安區(qū)負(fù)責(zé)外，其他區(qū)一級的行政職能全部由新區(qū)承擔(dān)，行使區(qū)一級行政事權(quán)。

表1 光明新區(qū)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及直屬中心名稱

光明新區(qū)成立兩年后，2009年7月，深圳市委市政府又決定將大工業(yè)區(qū)與坪山、坑梓兩個(gè)街道整合，設(shè)立坪山新區(qū)。坪山新區(qū)實(shí)行的行政區(qū)劃及管理體制，以及新區(qū)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與光明新區(qū)基本相同，設(shè)1個(gè)綜合辦公室、8個(gè)局和3個(gè)中心，比坪山新區(qū)多一個(gè)社會(huì)事務(wù)服務(wù)中心。截止2009年底，深圳市共設(shè)8個(gè)市轄行政區(qū)：即福田區(qū)、羅湖區(qū)、南山區(qū)、鹽田區(qū)、寶安區(qū)、龍崗區(qū)和正在改革試點(diǎn)的光明、坪山2個(gè)新區(qū)（見圖1）。8個(gè)區(qū)共轄57個(gè)街道，799個(gè)居民委員會(huì)。區(qū)以下全為街道，不再有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。早在2004年，深圳全部撤鎮(zhèn)建街，從而在名義上實(shí)現(xiàn)了全域城市化。當(dāng)然這種以行政力量人為地加快推進(jìn)城市化的舉措不可避免地會(huì)產(chǎn)生一些問題，這已超出本文范圍，因此不做細(xì)解。

圖1 深圳行政區(qū)劃示意圖

光明新區(qū)與坪山新區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)原來分別納入寶安區(qū)和龍崗區(qū)，2010年出版的年鑒里，首次將光明和坪山新區(qū)作為單獨(dú)的區(qū)級行政單元獨(dú)立出列（見表2）。這不僅體現(xiàn)了深圳區(qū)劃體制扁平化改革試點(diǎn)的成果，也一定程度地表明了深圳推進(jìn)“一級政府、三級管理”的決心。

2.社區(qū)建設(shè)與基層社會(huì)管理模式創(chuàng)新

行政派出作為政府管理的有效模式之一，通過行政派出的方式，在不增加行政層級的同時(shí)，通過對行政建制、行政區(qū)域界線、行政隸屬關(guān)系、行政等級等方面的變更，對現(xiàn)有行政區(qū)劃進(jìn)行了有效調(diào)整。①董娟：《關(guān)于我國行政區(qū)劃改革的思考——行政派出模式的一種審視》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2010年第6期。深圳通過“一級政府，三級管理”的區(qū)劃體制改革，將區(qū)級政府虛化成為市政府的派出機(jī)構(gòu)，從而要求更高效、合理的基層管理體制。近幾年來，深圳推行的以“居、站分設(shè)”、“居、企分離”、“一站多居”為主要內(nèi)容的社區(qū)管理體制改革，正好迎合了這一要求。

（1）居、站分設(shè)。2005年2月，深圳市委、市政府在總結(jié)自身和其他城市社區(qū)建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，正式拉開了“居、站分設(shè)”的新篇章，即在居委會(huì)之外，獨(dú)立設(shè)立社區(qū)工作站，承辦政府職能部門在社區(qū)開展的治安、衛(wèi)生、人口、計(jì)生、文化、法律、環(huán)境、科教、民政、就業(yè)、維穩(wěn)、綜治、離退休人員管理等工作，以及其他由各區(qū)政府確定需要進(jìn)入社區(qū)的工作事項(xiàng)。居委會(huì)與社區(qū)工作站之間是相互支持與配合的關(guān)系，二者各司其職，各負(fù)其責(zé)，但性質(zhì)有所不同，前者是群眾性自治組織，后者是政府在社區(qū)的服務(wù)平臺(tái)。社區(qū)服務(wù)站進(jìn)行民辦非企業(yè)單位登記，并根據(jù)居民的需求，開展公益性、福利性的社區(qū)服務(wù)，政府則按照“購買服務(wù)項(xiàng)目”的方式進(jìn)行資助。這種新型的社區(qū)管理體制，在社區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中，具有里程碑的意義。

表2 深圳各區(qū)人口分布（截止2009年底）

（2）一站多居。2007年1月，深圳市在改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，合理調(diào)整了社區(qū)工作站和居委會(huì)的范圍。按照以居民房產(chǎn)利益關(guān)聯(lián)為紐帶，物業(yè)小區(qū)與居委會(huì)范圍基本一致的原則，對部分規(guī)模較大的非封閉式管理社區(qū)分設(shè)居委會(huì)，但社區(qū)工作站不隨居委會(huì)的分設(shè)而分設(shè)，規(guī)模較小的居委會(huì)不單獨(dú)設(shè)立社區(qū)工作站，與相鄰的社區(qū)共同設(shè)立工作站，從而形成“一站多居”體制，實(shí)現(xiàn)以較大的社區(qū)工作部整合社區(qū)資源，以較小的居委會(huì)方便居民的溝通和自治。

（3）居、企分離。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，村委會(huì)先后改為居委會(huì)。早在1998年，深圳市就要求村轉(zhuǎn)居后應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)毓煞輰?shí)業(yè)公司脫鉤。至2006年底，深圳特區(qū)內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)了股份公司與居委會(huì)相分離。在特區(qū)外，政府通過加大社區(qū)投入，承接“村改居”社區(qū)的公共管理和公共服務(wù)的費(fèi)用，推動(dòng)股份公司與居委會(huì)在機(jī)構(gòu)、職能、人員等方面的分離，卸下社區(qū)股份合作公司在社會(huì)管理上的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，使居委會(huì)回歸自治功能，而集體股份公司則按照現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)作，確保集體資產(chǎn)保值和增值。

（4）居、業(yè)重合。在“居、站分設(shè)”的情況下，居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)一樣都是群眾自治組織，兩者的功能作用具有高度重合性，深圳通過三種途徑促使兩者重合，一是加快社區(qū)體制改革，剝離居委會(huì)的行政工作，推進(jìn)職能上與業(yè)委會(huì)走向重合；二是調(diào)整居委會(huì)范圍，強(qiáng)調(diào)居委會(huì)范圍大小服從住宅小區(qū)的獨(dú)立性和完整性，實(shí)現(xiàn)范圍上與業(yè)主委員會(huì)的重合；三是全面推行居委會(huì)直選，使之在選舉方式上類似。

由此觀之，整合乃至撤銷街道辦，是探索“一級政府、三級管理”模式的重要路徑之一。深圳在基層社會(huì)管理的體制方面的成功改革為街道與社區(qū)工作站的合并打下了基礎(chǔ)。目前，光明新區(qū)和坪山新區(qū)整合街道辦及社區(qū)工作站的試點(diǎn)工作正在醞釀之中。

3.綜合配套的行政體制改革

深圳行政管理體制改革是一場綜合浩大的綜合配套改革，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整、政府職能轉(zhuǎn)變、行政區(qū)劃管理體制變革等多項(xiàng)重大改革，其總體目標(biāo)是在2013年率先建設(shè)成為公共服務(wù)型政府?！耙患壵⑷壒芾怼钡膮^(qū)劃管理體制是其中影響最大的一部分。深圳自改革開放以來在行政體制改革方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為綜合配套體制改革奠定了重要基礎(chǔ)，取得了令人矚目的成就，這是扁平化改革有效推進(jìn)的重要保障。

（1）“大部門”制改革。2009年7月深圳“大部門”制改革隆重啟動(dòng)，重新界定、設(shè)置了政府職能，將原有的46個(gè)政府工作部門整合成31個(gè)，精簡幅度達(dá)1/3，精簡、合并部門的力度超乎想象，大大低于中央規(guī)定的大城市40個(gè)左右的機(jī)構(gòu)限額，也因此被稱為改革開放以來深圳改革力度最大，影響最為深遠(yuǎn)的機(jī)構(gòu)改革。更重要的是，在改革推動(dòng)一周年后，即2010年7月就已基本實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然目前還有不少人員安置方面的問題。

（2）“行政權(quán)三分”改革。創(chuàng)新政府運(yùn)作機(jī)制和模式，進(jìn)行以完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制為目標(biāo)的“行政權(quán)三分”改革。根據(jù)改革方案，政府設(shè)立“委”主要承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能，并監(jiān)督執(zhí)行；“局”主要承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)管職能；“辦”主要是協(xié)助市長辦理專門事項(xiàng)，不具有獨(dú)立行政管理職能。對于“行政權(quán)三分”的探索，早在2003年就已開始，只是高調(diào)出場后不久即黯然落幕。但原來的探索成為此次改革的重要基石，原有的方案在經(jīng)過改良之后，伴隨著此次“大部門”制改革得以確立。重新調(diào)整后的政府架構(gòu)由7個(gè)委員會(huì)、18個(gè)執(zhí)行局和6個(gè)辦公室共同組建。

（3）新型行政體制架構(gòu)模式的探索。正如綜改方案中提出的，改革的目標(biāo)是“徹底理順市、區(qū)、街道事權(quán)，通過行政區(qū)劃調(diào)整，按照區(qū)域功能和適度規(guī)模，逐步將區(qū)改設(shè)為市政府派出機(jī)構(gòu)，將街道改制為社區(qū)”，實(shí)行“一級政府、三級管理”。目前基本設(shè)定為實(shí)行“市政府——新區(qū)（派出機(jī)構(gòu)）——社區(qū)（工作站）”的新型行政體制架構(gòu)模式。

三、深圳扁平化區(qū)劃體制改革的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

從某種程度上講，對行政區(qū)劃的問題研究就是對行政區(qū)劃的子要素層級和幅度以及層級與幅度的變量關(guān)系的研究。行政區(qū)劃層級和幅度的組合情況構(gòu)成了一個(gè)國家的政治結(jié)構(gòu)，并且在很大程度上、很長時(shí)間內(nèi)影響該國家政治生活的很多方面。厘清這兩個(gè)變量之間的關(guān)系和脈絡(luò)，把握其規(guī)律性就是行政區(qū)劃研究的一個(gè)重要方面。①李金龍、劉青鋒：《悖論分析：行政區(qū)劃體制研究的新視角》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2008年第1期。為率先實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)型政府，建設(shè)“一級政府、三級管理”區(qū)劃體制，深圳的扁平化區(qū)劃體制改革取得了可喜的成績，但在理論層面與現(xiàn)實(shí)層面仍存在諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，這是深圳把這項(xiàng)改革向縱深推進(jìn)急待重點(diǎn)解決的基本問題。

首先，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，重新界定各級政府的管理職能。關(guān)于政府職能的界定，近年來一直是我國行政管理體制改革的焦點(diǎn)和核心問題。新中國成立以來，我國行政管理層級越變越多，甚至成為我國史上之最，究其根源其實(shí)是因?yàn)檎毮苓^寬過泛而引起的。所以，實(shí)行扁平化的區(qū)劃管理體制，務(wù)必要求深圳加快轉(zhuǎn)變政府職能，通過改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的方向根本轉(zhuǎn)變。近年來，深圳市積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開等等，取得了不少成績。但對于新體制下的“新區(qū)”究竟應(yīng)該承擔(dān)何種管理職能仍讓人疑惑。目前正在試點(diǎn)的光明與坪山新區(qū)，作為政府的派出機(jī)構(gòu)，部門設(shè)置相當(dāng)精簡，甚至不到其它區(qū)政府機(jī)構(gòu)的一半。從管理目標(biāo)來看，全面負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)和管理、社會(huì)事務(wù)管理等多項(xiàng)職能。但令人擔(dān)憂的是，這兩個(gè)新區(qū)依然把經(jīng)濟(jì)建設(shè)、招商引資擺在突出的位置，把城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)擺在更高的位置上?！耙患壵?、三級管理”會(huì)否重演由虛到實(shí)的虛實(shí)輪回，令人擔(dān)憂。深圳的扁平化區(qū)劃體制改革主要借鑒香港和新加坡等地的經(jīng)驗(yàn)，香港和新加坡實(shí)行的是選區(qū)制，選區(qū)不須擔(dān)當(dāng)或只擔(dān)當(dāng)有限的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)方面的職責(zé)。如果深圳不能逐步減少或卸下新區(qū)的這些擔(dān)子，不能將其主要的職能轉(zhuǎn)到社會(huì)管理和提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)上來，扁平化的區(qū)劃管理體制或只是一個(gè)美好的設(shè)想，甚至可能陷入機(jī)構(gòu)更加臃腫的迷局。因此，推進(jìn)扁平化區(qū)劃體制改革，必須切實(shí)加快政府職能的轉(zhuǎn)變，并科學(xué)界定各管理層級的職能。

其次，重新厘清新區(qū)與社區(qū)工作站的管理幅度與適度規(guī)模問題。深圳扁平化的區(qū)劃管理體制改革，除市一級外，其余兩級管理中的新區(qū)與社區(qū)工作站的數(shù)量和規(guī)模如何設(shè)定，也是必須解決的重大問題。當(dāng)然，管理幅度與管理規(guī)模也是必須建立在管理職能的確定之上。目前，光明和坪山新區(qū)的面積相對較廣，是福田區(qū)的兩倍，人口密度較小，但人口的總量并不?。▍⒁姳?）。怎樣設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行新區(qū)的劃分，也是區(qū)劃體制改革必須解決的重要問題。畢竟，要將現(xiàn)有的六個(gè)區(qū)重新劃分成若干新區(qū)，將原區(qū)政府虛化成為市的派出機(jī)構(gòu)，就意味著區(qū)級管理單位的增多和區(qū)級行政管理權(quán)力的萎縮，如果處理不當(dāng)，必定會(huì)遭到反對，所面臨的阻力也將更大。而且還會(huì)涉及到如何合理地將原區(qū)政府的各項(xiàng)職能重新進(jìn)行安排和調(diào)整，如何合理分流和安置原有人員等諸多問題。相對而言，重新劃分街道，整合社區(qū)工作站的工作容易些，畢竟街道不是一級正式的政府，社區(qū)工作站也已有多年的運(yùn)作。

最后，加大綜合配套改革，鞏固前期改革成果，以保障扁平化區(qū)劃體制改革的深入開展。深圳的綜合配套行政管理體制改革包括機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整、政府職能轉(zhuǎn)變和行政區(qū)劃管理體制變革等多項(xiàng)重大內(nèi)容。目前，改革雖然在穩(wěn)步推進(jìn)，但仍有不少問題有待解決。政府機(jī)構(gòu)“大部門”制雖然已實(shí)現(xiàn)，但還有許多人員調(diào)整方面的問題，甚至產(chǎn)生了深圳市科工貿(mào)信委主要領(lǐng)導(dǎo)“一正二十副”的現(xiàn)象。所以，深圳能不能真正為機(jī)構(gòu)“消腫”，還有待觀察和檢驗(yàn)。政府職能轉(zhuǎn)變也還存在銜接不順，事權(quán)不明等多種問題，需要慢慢磨合與適應(yīng)。正確對待改革的遺留問題，是繼續(xù)推進(jìn)改革的重要基礎(chǔ)，也將有助于扁平化區(qū)劃體制改革的進(jìn)程。

四、結(jié)語

行政體制的扁平化改革是當(dāng)前中國行政體制改革的戰(zhàn)略選擇，這一改革主要是由中國政治動(dòng)員方式、體制轉(zhuǎn)軌、服務(wù)行政以及信息技術(shù)等社會(huì)變化引發(fā)的。調(diào)整規(guī)模、減少層級、增強(qiáng)活力，是中國地方行政區(qū)劃體制以及相伴生的政府管理體制進(jìn)一步改革的長期戰(zhàn)略任務(wù)和目標(biāo)。①汪宇明：《中國省直管縣市與地方行政區(qū)劃層級體制的改革研究》，《人文地理》2004年第6期。扁平化的行政體制也是政府打造和諧社會(huì)，落實(shí)服務(wù)行政的理念，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的根本需要。②操世元、姚莉：《論中國行政體制的扁平化改革》，《湖州師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第4期。深圳的扁平化區(qū)劃體制改革還需要一個(gè)較長的試點(diǎn)與磨合、推進(jìn)與重建、實(shí)踐與檢驗(yàn)的過程。然而，深圳此次的行政體制改革引人注目，與深圳地位相似的大都市政府尤其關(guān)心。因此，及時(shí)總結(jié)深圳經(jīng)驗(yàn)不僅對深圳繼續(xù)推進(jìn)改革具有重要意義，對我國其它大都市乃至全國的行政區(qū)劃管理體制改革，都將產(chǎn)生一定的借鑒意義。深圳區(qū)劃改革的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，對我國大都市的扁平化區(qū)劃體制改革具有重要的示范作用。

第一，理順政府職能是實(shí)現(xiàn)扁平化區(qū)劃管理的重要前提。明確各級政府和各級管理的職責(zé)是扁平化區(qū)劃體制改革的重要基礎(chǔ)。最新公布的“十二五”規(guī)劃，依然把加快理順政府職能擺在了行政管理體制改革突出的位置。深圳政府經(jīng)過多年的努力，在理順政府職能方面已取得長足進(jìn)步，但步伐仍需加快，并加以落實(shí)和確定，避免改革前期成果的流失，同時(shí)也是繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)改革的重要基礎(chǔ)。

第二，完善基層社會(huì)管理，培育基層社會(huì)組織，提高社區(qū)自治能力是實(shí)現(xiàn)扁平化管理的基本保障。扁平化管理減少了管理層級，為確保管理水平的持續(xù)不斷改善，不僅需要明確各級管理的職能，做到合理分工與高效協(xié)調(diào)，同時(shí)也需要提高基層社會(huì)自我管理的能力。

第三，地域結(jié)構(gòu)的同質(zhì)性越強(qiáng)，對推行扁平化管理有一定的優(yōu)勢。深圳的高度城市化是推進(jìn)管理扁平化的有利條件。深圳已完成行政區(qū)劃意義上的城市化，基層行政單元全部為城市社區(qū)（街道），全域已無鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這不僅可以使政府不再承擔(dān)大量農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村管理的工作，同時(shí)也有助于“區(qū)”將其首要任務(wù)致力于協(xié)助城市政府管理城市社會(huì)。

第四，綜合配套的行政體制改革是區(qū)劃體制改革的重要保障。區(qū)劃體制架構(gòu)只是行政管理體制的一個(gè)方面，深圳的行政管理體制改革以“綜合配套”為特征，改革目標(biāo)明確、實(shí)現(xiàn)路徑清晰，有助于扁平化的區(qū)劃體制改革的縱深發(fā)展和成功。

第五，注重改革，擁有良好的制度環(huán)境和改革傳統(tǒng)。深圳歷來重視行政管理體制的調(diào)整與改革，改革開放以來，在政府機(jī)構(gòu)改革、行政審批制度、政府部門設(shè)置等多方面的先行先試，使深圳的政府效率在國內(nèi)處于領(lǐng)先地位。大刀闊斧的改革需要足夠的決心和勇氣，深圳的城市文化和注重改革的傳統(tǒng)，是促進(jìn)深圳行政體制改革的力量之源。

總之，扁平化的區(qū)劃管理體制代表著我國行政管理體制改革的未來發(fā)展方向。行政區(qū)劃調(diào)整后不完全的再領(lǐng)域化會(huì)造成大都市區(qū)難以整合，管治能力有限。大都市區(qū)管治需要徹底理順市與新區(qū)的管理，將新區(qū)真正納入大都市區(qū)統(tǒng)一的管治體系。①羅小龍、殷潔、田冬：《不完全的再領(lǐng)域化與大都市區(qū)行政區(qū)劃重組——以南京市江寧撤縣設(shè)區(qū)為例》，《地理研究》2010年第10期?？梢姡鞘锌臻g的重組是一個(gè)漸進(jìn)過程，深圳的“一級政府、三級管理”體制改革，建立在以“率先實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)型政府”為根本目標(biāo)、以“綜合配套改革”為重要保障的基礎(chǔ)之上，改革的目標(biāo)確切、路徑清晰、全面綜合，為改革的縱深推進(jìn)提供了良好的制度和改革環(huán)境。深圳的扁平化改革實(shí)踐，為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展培育了新的內(nèi)在生長點(diǎn)，給我國大都市區(qū)行政區(qū)劃管理體制改革提供了重要的經(jīng)驗(yàn)，但也還需不斷地及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決改革進(jìn)程中的各種問題。深圳的改革將為我國其他大都市區(qū)區(qū)劃體制的改革提供重要經(jīng)驗(yàn)借鑒。

The Analysis of Flat Structure Reform of Adm inistrative Divisions for Metropolitan Area——A Case Study of Shenzhen

SHIChaoyi

The flat of regionalization is the future way of administrative system reform.The flat structure innovation of administrative divisions in Shenzhen，named “one-level government，three-level managements”，has achieving many initiative progresses.The elementary experiences as well as the factual challenges of the reform in Shenzhen provide the reference value for administrative divisions for other metropolitan areas in China.

metropolitan area，administrative divisions，flatmanagement，Shenzhen

中央高?；緲I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)基金項(xiàng)目（WE1023001）；上海市重點(diǎn)學(xué)科：社會(huì)學(xué)建設(shè)項(xiàng)目（B501）。

石超藝 (1976-)，女，湖南漣源人，博士，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院副教授，主要從事行政區(qū)劃與地名管理、環(huán)境與資源等方面的研究。

K928.2

A

1008-7672（2011）03-0070-09

肖舟）