楊克瑞

建設(shè)世界一流大學首先要建設(shè)現(xiàn)代大學制度，一種建立在現(xiàn)代治理理論基礎(chǔ)之上的大學制度，而非僅僅是現(xiàn)代的時間概念。它需要運用現(xiàn)代大學治理理論，以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學為理論指導，將傳統(tǒng)高校的利益合謀體制改造為監(jiān)督與激勵相一致的權(quán)力監(jiān)督模式。在當前黨委領(lǐng)導的校長負責制體制下，大學更需賦予學術(shù)委員會以充足的監(jiān)督權(quán)力，從而構(gòu)建中國的現(xiàn)代大學制度。

中國改革開放以來，教育領(lǐng)域的改革成效相對于經(jīng)濟體制改革成效而言不夠鮮明，中國高等教育的國際競爭力依然沒有得到根本性的改觀。當人們還在熱議中國建設(shè)世界一流大學的時間窗口時，有人則以“畫餅充饑”這樣刻薄的話語來諷刺挖苦。的確，若不能有效地構(gòu)筑現(xiàn)代大學制度，中國的高等教育與世界一流必然是無緣的。

教育產(chǎn)權(quán)失靈下的利益合謀

中國大陸高校以政府公立為基本模式，在此背景下，政府為高校出資人，也就是其產(chǎn)權(quán)所有人，上級政府所任命的高校管理者，實質(zhì)就是政府派出人員。借用現(xiàn)代經(jīng)濟學的理論分析，政府的任命制也屬于一種組織上的契約關(guān)系，高校管理者與政府事實上構(gòu)成了一種委托——代理關(guān)系。

在政府與高校管理者的委托代理關(guān)系中，政府基于信任而任命了高校管理者，但具體的責權(quán)利關(guān)系不清晰。具體的考核評價流于形式化，所謂德、能、勤、績等國家公務(wù)員的考核標準過于原則而降低了其可操作性。這樣的委托—代理關(guān)系顯然是不完善的，教育產(chǎn)權(quán)不明晰自然就面臨著失靈的危險，產(chǎn)權(quán)的激勵機制難以發(fā)揮。

產(chǎn)權(quán)為什么會失靈呢？根據(jù)新制度經(jīng)濟學的解釋，產(chǎn)權(quán)不存在或者產(chǎn)權(quán)的作用受到限制時，其自然會出現(xiàn)資源配置低效甚至無效的現(xiàn)象。[1]產(chǎn)權(quán)失靈的原因，主要存在以下兩類情況：一是產(chǎn)權(quán)范圍不明確，如大草原、大淺灘，由于產(chǎn)權(quán)不存在而每個人都會盡可能多放牧、多捕魚，從而出現(xiàn)過度放牧與涸澤而漁的現(xiàn)象，形成所謂“公共牧場的悲劇”；二是有限制的產(chǎn)權(quán)，如一些壟斷部門組織，由于權(quán)力壟斷而限制了產(chǎn)權(quán)在資源調(diào)節(jié)方面發(fā)揮作用。顯然，教育作為國家的公共服務(wù)事業(yè)，同樣也是最容易出現(xiàn)這種“公共的悲劇”。教育產(chǎn)權(quán)失靈而導致的教育資源配置低下、效能不高的問題，無疑是制約中國現(xiàn)代大學制度建設(shè)的內(nèi)在障礙。

產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，不僅會導致產(chǎn)權(quán)失靈，而且更為嚴重的是容易滋生利益合謀問題，這進一步腐蝕了公共教育資源。眾所周知，缺乏監(jiān)督的權(quán)力就是滋生腐敗的溫床。上級組織部門與其所任命的學校管理者之間若缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制，上下級之間非但沒有形成有效的權(quán)力制約，反而會形成歷史上的官官相護現(xiàn)象，形成一種可怕的權(quán)力共謀，甚至滋生出權(quán)力腐敗的鏈條，相互包庇、相互縱容，進而形成官場上的權(quán)力通吃、一榮俱榮的不良局面。對于世界一流大學的期盼，反映了國人自信、自強的民族精神以及自尊、自愛的奮斗意志。然而，在某種程度上我們可以說，沒有世界一流的現(xiàn)代大學制度，就不可能有現(xiàn)代化的世界一流大學。

現(xiàn)代大學制度的本質(zhì)特征

當前，人們對于現(xiàn)代大學制度的認識，還有著很大的不同。遺憾的是，多數(shù)人往往停留于字面意思的解讀，所謂的“現(xiàn)代大學制度”的改革，無非就是時間概念下的“當前大學改革”問題，諸如教學制度、科研制度、學生招生及管理制度等。這種將“現(xiàn)代”定位于“當下”的時間概念，顯然是一種望文生義，反而模糊了對現(xiàn)代大學制度本質(zhì)的特征分析。

通過反思，我們會發(fā)現(xiàn)，中國社會的改革開放是以經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型拉開序幕的，其成就之一就是建立社會主義市場經(jīng)濟體制以及現(xiàn)代企業(yè)制度，現(xiàn)代企業(yè)制度也成為了中國經(jīng)濟體制改革的集大成者，從而造就了一批具有國際競爭力的現(xiàn)代化企業(yè)。

事實上，現(xiàn)代企業(yè)制度的確立也非一帆風順，這是在相繼經(jīng)歷了“利改稅”“承包制”和“股份制改造”等各種改革的探索之后而得出的現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展必由之路。國企的改革之所以要付出這樣多的代價，其歸根結(jié)底就在于一直沒有很好地解決產(chǎn)權(quán)問題，即主體缺位。2003年以來，國企改革重點就是圍繞建立歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度來進行的，中央和地方政府相繼成立“國資委”，著力解決“出資人缺位”問題，并使企業(yè)逐步形成出資人、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層各負其責、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的機制。

理清現(xiàn)代企業(yè)制度的本質(zhì)特征之后，我們反觀現(xiàn)代大學制度的建設(shè)問題，可更加清晰問題的癥結(jié)所在。事實上，所謂“現(xiàn)代大學制度”，并非是當下的時間概念，而是具有現(xiàn)代意義的制度模式，即建立在大學所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離基礎(chǔ)上的現(xiàn)代治理模式。其理論基礎(chǔ)為委托—代理理論，強調(diào)的是權(quán)力的制衡，崇尚專家管理與產(chǎn)權(quán)制衡的有效結(jié)合，因此，現(xiàn)代大學制度體現(xiàn)的是現(xiàn)代治理理論，是一種產(chǎn)權(quán)監(jiān)督與激勵的結(jié)合。

當前中國大學的權(quán)力結(jié)構(gòu)特征

中國高校以政府辦學為主，其管理模式是一種黨委領(lǐng)導下的校長負責制，同時又賦予學術(shù)委員會一定的學術(shù)權(quán)力，所以，中國公立高校形成了政治權(quán)力、行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力三方共舞的協(xié)同局面。然而，我國現(xiàn)行高校權(quán)力結(jié)構(gòu)的明顯不足也正在于此，這三種權(quán)力關(guān)系的界限不十分清晰，沒有能夠形成應(yīng)有的權(quán)力平衡與制約機制。

首先，當前中國的高校黨委會有其權(quán)力存在的合法性，它是政府投資人的代表，是內(nèi)化了的高校權(quán)力，同時也是國家政治權(quán)力的體現(xiàn)。這正如著名高等教育專家約翰·布魯貝克所言：“高等教育越卷入社會的事務(wù)中就越有必要用政治觀點來看待它。就像戰(zhàn)爭意義太重大而不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定。”[2]這就是說，高等教育對社會事務(wù)的廣泛卷入過程，也就是高等教育的政治化過程，“政治化意味著高等教育‘成為經(jīng)濟和社會政策的關(guān)鍵因素，因而意味著結(jié)構(gòu)多樣化的需要和整個中學后教育中新穎的或迄今未被重視的院校升級。高等教育作為國家一項重要的事業(yè)，其活動原則必須符合國家需要和廣泛接受的社會標準?！盵3]美國密西根大學前任校長詹姆斯·杜德斯達（James J. Duderstadt）也曾說：“公立大學運行的環(huán)境具有極強的政治性。公立大學董事會本質(zhì)上帶有政治色彩，他們常常以為自己的職責主要是向各種政治支持者負責，而不僅僅局限于大學本身的利益?！盵4]對中國高?，F(xiàn)實而言，如果說行政權(quán)力體現(xiàn)在以校長為首的行政系統(tǒng)，學術(shù)權(quán)力體現(xiàn)在各級學術(shù)評議機構(gòu)，那么政治權(quán)力則是集中體現(xiàn)于黨委會。正是高校具有政治權(quán)力這一基本特征，因此，高校發(fā)展的方向必須具有明確的政治性，并為國家建設(shè)發(fā)展服務(wù)。

其次，確立了黨委領(lǐng)導的政治合法性之后，如何來發(fā)揮校長的行政權(quán)力呢？這實際上應(yīng)當是一種權(quán)力的上下、決策與執(zhí)行的關(guān)系，所明確的是校長對黨委決策負責，實現(xiàn)決策與行政的權(quán)力制約。然而令人遺憾的是，這種分權(quán)模式在現(xiàn)實中更多地演化為平行分工的關(guān)系。這種分工式的分權(quán)決非政治學意義上的分權(quán)，一種體制的分權(quán)意在權(quán)力的平衡與制約，防止權(quán)力被獨斷專行而產(chǎn)生腐敗。分工式的分權(quán)是難以形成制約關(guān)系的，其往往導致分別專權(quán)，相互包藏。行政權(quán)之所以要與決策權(quán)相分離，其意義正在于通過行政過程來檢查、檢驗決策，防止決策弊病，避免既是運動員又是裁判員模式的利益過分集中。

由于我國公立高校產(chǎn)權(quán)的模糊，大學組織效率損失明顯，其至少包括以下三方面：一是所有者的虛置使得高校缺乏有效的監(jiān)督和約束，出現(xiàn)政府官僚與高校管理者“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，極易產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風險”問題，帶來公立高校代理成本的大幅上升。二是學校財產(chǎn)權(quán)利的模糊使得高校的法人地位難以落實，高校缺乏“經(jīng)營意識”，教育資源利用效率難以提升。三是高校內(nèi)部個體權(quán)責不明使得教師、管理者等主體缺乏激勵，也帶來組織內(nèi)部沖突，導致組織X效率的損耗與流失。[5]

眾所周知，上世紀末，中國高校的法人化改革明顯早于日本的國立大學法人化改革。然而，今天的日本大學法人化改革的深入程度，卻遠遠領(lǐng)先于中國，這就是他們改變了傳統(tǒng)的國立大學思維，建立了產(chǎn)權(quán)明晰的現(xiàn)代大學制度。因此，中國大學的改革也不應(yīng)再彷徨、猶豫，而應(yīng)直奔現(xiàn)代大學治理的核心價值觀努力，進一步完善大學的法人制度，從而建立起立足于現(xiàn)代治理理論基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代大學制度。

現(xiàn)代大學的權(quán)力監(jiān)督與產(chǎn)權(quán)激勵

單純決策與行政的分離，并不足以保障二者的有效運行，更應(yīng)提防運行方式的蛻變合謀。這是因為，權(quán)力結(jié)構(gòu)上雖然設(shè)計了二者的監(jiān)督制約關(guān)系，但正如現(xiàn)代博弈理論所揭示的，多次博弈后的結(jié)果就是走向二者的“合作”，權(quán)力制約蛻化為權(quán)力相“敬”，結(jié)果依然是失去制度設(shè)計的初衷。這樣，具有至高無上地位的獨立監(jiān)督權(quán)就是非常有必要的。

那么，誰來行使對公立高校的這種神圣監(jiān)督權(quán)呢？人們知道，最好的監(jiān)督還是應(yīng)當來自環(huán)境內(nèi)部的監(jiān)督，即利益相關(guān)者的監(jiān)督。這是因為“外行領(lǐng)導內(nèi)行”式的監(jiān)督只能走形式，不可能發(fā)揮真正的監(jiān)督價值。在高校內(nèi)部，除了黨委領(lǐng)導和校長行政權(quán)力格局之外，最大的一支權(quán)力力量就是高校的學術(shù)委員會。我們認為高校的學術(shù)權(quán)力正是一種天然的監(jiān)督力量，是實施監(jiān)督權(quán)的最佳載體。

對于學術(shù)委員會的認識，人們往往更多地依據(jù)字面意思做“表面文章”，將其職能限定于學術(shù)權(quán)力，這種理解是狹義的。實際上，很多學術(shù)活動本身同樣是需要借助行政活動進行的，而且高校行政工作不涉及學術(shù)事項也是不可想象的。鑒于高校工作本身的一體性，即學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的相容性，單純將學術(shù)權(quán)力局限于狹隘的學術(shù)事務(wù)自身的認識是有偏見的，這在實踐中對發(fā)展振興學術(shù)工作也是不利的。

所以，真正構(gòu)建中國高校的學術(shù)權(quán)力，就應(yīng)賦予其有力的學校事務(wù)監(jiān)督職能，這是中國高校健康發(fā)展的必然選擇。有了權(quán)力的監(jiān)督，激勵的力量油然而生，中國現(xiàn)代大學制度的建設(shè)也就指日可待了，世界一流大學目標的實現(xiàn)必然是水到渠成。

參考文獻：

[1] 盧現(xiàn)祥. 西方新制度經(jīng)濟學[M].北京：中國發(fā)展出版社, 2003:185.

[2] [美]約翰·布魯貝克. 高等教育哲學. 杭州：浙江教育出版社，1998:32.

[3] [美]約翰·范德格拉夫等. 學術(shù)權(quán)力—七國高等教育管理體制比較[M] . 第二版. 王承緒等譯. 杭州：浙江教育出版社， 2001:12.

[4] [美]詹姆斯·杜德斯達. 21世紀的大學[M]. 劉彤等譯. 北京：北京大學出版社. 2005:56.

[5] 徐警武. 我國公立高校的組織效率損失與“產(chǎn)權(quán)失靈”析論[J]. 教育發(fā)展研究, 2007.03:40.

（作者單位：沈陽師范大學 教育經(jīng)濟與管理研究所）

[責任編輯：于洋]