□ 姜起民

（山東工商學院，山東 煙臺 264005）

論中國社會轉型期行政機關法律意識的變遷

□ 姜起民

（山東工商學院，山東 煙臺 264005）

隨著中國社會轉型期政治、經(jīng)濟的大力發(fā)展，社會各主體的法律意識也發(fā)生了巨大的變遷。其中行政機關法律意識的變遷可以概括為三個主要方面：在行政理念方面的變遷表現(xiàn)為從 “行政法制”轉變?yōu)?“行政法治”；在官民地位方面的變遷表現(xiàn)為從 “民告官”到 “官告民”；在執(zhí)法方式方面的變遷表現(xiàn)為從重實體、輕程序轉變?yōu)閷嶓w與程序并重。

社會轉型期；行政機關；法律意識；變遷

法律意識是法律文化的重要組成部分，是社會主體對于法以及法律現(xiàn)象的態(tài)度、情感、意志、信仰、評價等有關法律心理要素以及法律觀念、法律思想、法律理念等法律意識形態(tài)要素的總稱。隨著中國社會轉型期政治、經(jīng)濟和文化的大力發(fā)展，社會各個主體的法律意識也發(fā)生了巨大的變遷。因為行政機關是國家法律的最主要、最重要的執(zhí)行機關，行政還具有廣泛性、持續(xù)性和主動性等特征，所以行政機關在我國社會政治生活中擁有特殊的地位。行政機關法律意識的變遷在社會法律意識變遷的過程中起著舉足輕重的作用；其對于保障公民、法人和其他組織的合法權益，實現(xiàn)憲法關于依法治國的宏偉目標起著決定性的作用。行政機關法律意識水平的高低直接影響著其他社會主體法律意識水平的高低，其他社會主體法律意識的水平也在行政參與的過程中制約或推動著行政機關法律意識的發(fā)展水平。社會各個主體的法律意識相互促進與融合，共同演繹著中國社會轉型期法律意識變遷的交響曲。中國社會轉型期行政機關法律意識最為重要的變遷可以概括為三個主要方面：在行政理念方面的變遷表現(xiàn)為從“行政法制”轉變?yōu)椤靶姓ㄖ巍?；在官民地位方面的變遷表現(xiàn)為從“民告官”到“官告民”；在執(zhí)法方式方面的變遷表現(xiàn)為從重實體、輕程序轉變?yōu)閷嶓w與程序并重。行政機關法律意識的變遷與提高必然對保障我國法律的執(zhí)行與遵守產(chǎn)生積極的影響，對建設社會主義法治國家具有重大的現(xiàn)實意義。

一、行政理念：從“行政法制”到“行政法治”的變遷

法制與法治的含義具有重大的區(qū)別，特別是在法的理念方面更是截然不同。法治的含義最早見于古希臘學者亞里士多德的著述，其在《政治學》一書中這樣說道：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律?！保?］（p199）法治最基本的價值取向是保護公民的權利，主張法律至上和法律面前人人平等。為了保護公民權利和法律至上，法治必須有自己特定的制度原則、體制形態(tài)，如憲法權威、司法獨立等。法治的現(xiàn)實基礎是市場經(jīng)濟和民主政治。而法制的本義是指法律制度，只要有法律制度就會有法制存在。因而歷史上的奴隸制國家和封建制國家都可能有自己的法制，但我們絕不可以說那些國家存在著法治。因為法制缺乏法治所具有的價值取向、體制形態(tài)和經(jīng)濟、政治基礎。因此，法制與法治理念的根本不同之處主要在于，法制在根本上仍然是政治權力的工具。雖然法治與法制都具有自身的工具性，但區(qū)別在于法治是民治的工具而不是治民的工具，而法制則恰恰相反。［2］（p280－281）

中國社會轉型期行政機關的行政理念經(jīng)歷了由“行政法制”向“行政法治”的轉變。行政權是國家權力中最為活躍、涉及社會范圍最廣、對社會的影響力最大的權力，行政法最為本質的功能在于控制行政權，依法行政理念的逐步確立，正是控制行政權的必然結果。社會轉型期依法行政理念經(jīng)過了由低級到高級、由形式行政法制到實質行政法治的發(fā)展過程。這個過程與整個國家現(xiàn)代化建設過程基本是同步進行的，具有鮮明的階段性和時代性特征。

從改革開放之初到1989年我國《行政訴訟法》頒行之前，為依法行政理念的初步發(fā)展階段。首先，針對當時的官僚主義現(xiàn)象嚴重和行政效率低下的問題，國務院根據(jù)中共中央的建議開始精簡機構，改變機構臃腫、人浮于事、效率低下的狀況，同時運用行政立法明確規(guī)定國務院和地方各級人民政府及其各部門以及各個行政機構內(nèi)部各組織和工作人員的職權與職責，從行政組織法方面為依法行政奠定了基礎。1984年，社會主義經(jīng)濟包括計劃商品經(jīng)濟理念的形成和城市經(jīng)濟體制改革的開展，對行政機關依法行政提出了更高的要求。1987年黨的十三大報告明確提出了行政管理法制化的思想，并要求行政行為有法可依。同年召開的第一次全國政府法制工作會議正式提出了“政府法制”的概念。1988年的中央政府工作報告指出，我國以憲法為基礎的社會主義法律體系初步形成，國家的政治生活、經(jīng)濟活動和政府工作正逐步納入法制軌道，無法可依的局面已經(jīng)有了很大的改觀。［3］（p81－82）

從1989年我國《行政訴訟法》的頒布到1999年國務院發(fā)布《關于全面推行依法行政的決定》之前，為依法行政理念的確立階段。這一時期，社會主義市場經(jīng)濟體制逐步確立，并要求行政理念由管制行政理念向服務行政理念轉變，對政府的行政行為提出了更高的要求。1989年頒布的《行政訴訟法》是新中國第一部“民告官”的法律，是推動行政機關依法行政的重要法律，其賦予了行政相對人對行政機關的監(jiān)督權，使得民眾有機會與行政機關平等地站在法庭上。1990年國務院發(fā)布的《行政復議條例》規(guī)范了行政復議行為，進一步為行政相對人監(jiān)督行政機關提供了廣闊的渠道。1994年頒布的《國家賠償法》對行政機關依法行政提出了更高的要求。在事后監(jiān)督法律不斷完善的同時，對行政機關行政行為事中、事前規(guī)范的法律也不斷完善，如1996年制定的《行政處罰法》對行政處罰的設定、實施及處罰程序都做了詳細的規(guī)定，2000年頒布的《立法法》則從源頭上保證了“良法之治”。隨著依法治國，建設社會主義法治國家寫入憲法，政府的“法制觀”也轉變?yōu)椤胺ㄖ斡^”，依法行政理念也由“行政法制”走向了“行政法治”，“法制政府”也轉變?yōu)椤胺ㄖ握薄?004年3月溫家寶總理在十屆全國人大二次會議上所作的政府工作報告中，第一次明確提出了建設“法治政府”的目標。之后，依法行政理念在政府工作中進入了全面貫徹實施階段。2004年3月22日，國務院在《關于全面推進依法行政的決定》的基礎上，發(fā)布了 《全面推進依法行政實施綱要》，對依法行政進行了全面部署。2008年國務院發(fā)布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》，標志著依法行政從中央到地方的全面展開。

二、官民地位：從“民告官”到“官告民”的變遷

所謂的“民告官”案件實際上就是行政訴訟的另外一種通俗的表達方式。行政訴訟是指公民、法人或其他組織在認為其合法權益被行政主體侵害的情況下，依法請求人民法院保護其合法權益的訴訟行為。1982年，五屆全國人大常委會第22次會議通過的 《民事訴訟法（試行）》首次規(guī)定了人民法院可以按照民事訴訟程序審理法律規(guī)定的行政案件，1989年，七屆全國人大二次會議通過了 《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》），并于1990年10月1日起施行，至此，“民告官”制度在我國開始正式實施?！缎姓V訟法》的實施對于樹立平等的官民關系提出了巨大挑戰(zhàn)。在行政領域，官民在現(xiàn)實中的地位不平等性主要來源于如下兩方面的阻力：

第一，行政法律關系的性質導致的不平等理念。與民事法律關系相比，行政法律關系具有特殊性。在行政法律關系中，一方是處于管理地位的國家行政機關，另一方是處于被管理地位的公民、法人或其他組織。為了追求行政效率，行政機關在行政法律關系中享有一系列的特權。行政行為具有公定力，相對人不經(jīng)法定程序一般不能直接對抗行政權，因此，行政機關及其工作人員在行政法律關系中處于優(yōu)越的地位，這一地位極容易導致行政機關高高在上，把自己置于高于行政相對人的地位。而行政相對人面對強大的國家組織，如果沒有行政訴訟這一有力的途徑則很難與國家行政機關抗衡。正因為如此，行政法曾經(jīng)一度被認為是一種不平等的法，且不平等觀念在傳統(tǒng)行政法中也占有重要地位。

第二，傳統(tǒng)官民地位對平等理念的阻力。我國是有著幾千年封建專制傳統(tǒng)的國家，封建法律意識深深地根植于人們的頭腦之中。對于“民”來說，由于長期形成的官貴民賤、官尊民卑、等級名份、刑不上大夫、法不責上、官無悔判等封建殘余思想的影響，逐漸形成了他們“屈死不告官”的思維定勢，“民不告官”成了老百姓信奉的千古律條，“民告官”被認為是以下犯上、大逆不道的行為。在法律實踐中，我國雖然有著悠久的訴訟制度史，但主要以刑事訴訟為主，民事訴訟次之，行政訴訟基本沒有任何地位。歷代的法律雖然沒有明確禁止“民告官”，但法律卻沒有為“民告官”提供任何制度保障，再加上封建傳統(tǒng)思想的影響，這就使得民告官難以實施。中華人民共和國成立初期，憲法雖然也規(guī)定民可告官，但由于種種原因，直到20世紀80年代以前也沒有建立起真正規(guī)范化的“民告官”制度。對于“官”來說，由于受同樣的傳統(tǒng)思維的影響，一些官員認為告官的老百姓是“刁民”。由于受不平等觀念的嚴重影響，一些行政機關普遍存在著不愿當被告、怕當被告的思想。有些行政官員認為當被告是不光彩的，是替公家受過，民告官會讓政府沒有威信。還有的行政官員不愿意在法庭上與原告平起平坐，認為自己的位置應該比原告高。更有甚者，出現(xiàn)了不提交答辯狀，不出庭應訴，不接受傳票，不履行敗訴判決的情況?！肮俨焕砀妗?、“官不讓告”、“告官不見官”的怪現(xiàn)象屢見不鮮。［4］（p18－19）

我國憲法雖然規(guī)定了法律面前人人平等的原則，但如果沒有制度的保障，這項權利也只能是寫在紙上的權利而已。《行政訴訟法》正是以法律制度的形式對平等權設立了制度上的保障，它把平等精神轉化為具體的、可操作性的法律制度，以法律的強制手段促使官民關系平等化。行政訴訟制度強調(diào)平等的個人與政府地位，賦予個人和行政機關在法庭上平等對抗的權利，既沖擊著行政相對人厭訟、怕訟的心理，同時也沖擊著行政官員官民不平等的傳統(tǒng)觀念。當然，行政訴訟對傳統(tǒng)文化的沖擊遠不止是平等觀念的轉變，更重要的是它將對法治政府理念的形成具有全方位的促進作用。正是在這種強大的制度壓力下，行政官員的平等法律意識有了很大的提高，這一進步可以從近年來出現(xiàn)的“官告民”的案例中略見一斑。如2003年5月8日，深圳市中級人民法院正式開庭審理了一宗市政府狀告企業(yè)的民事案件。深圳市政府起訴深圳市國泰聯(lián)合廣場投資有限公司，請求法院判令對方交還聯(lián)合廣場A座33A整層1828.11平方米的房產(chǎn)，深圳市市長作為市政府的法定代表人成為該案的原告。［5］（p22）根據(jù)現(xiàn)代行政法原理，政府的行為可以劃分為行政行為和民事行為兩大類，這是兩類不同的法律關系。在民事法律關系中，政府不享有行政優(yōu)先權。但在計劃經(jīng)濟時代，政府統(tǒng)管一切社會事務，無所不能，根本沒有必要借用司法的力量來解決糾紛。因此，政府能夠通過訴訟的手段來解決民事糾紛在我國具有進步意義，它不僅體現(xiàn)了行政權對司法權的尊重，更體現(xiàn)了政府已經(jīng)擁有了官民關系平等化的現(xiàn)代法治理念。

三、執(zhí)法方式：從重實體、輕程序到實體與程序并重的變遷

中國的傳統(tǒng)文化歷來缺乏對法律程序的價值與功能的必要認識，一直存在著“重實體、輕程序”的偏見。時至今日，我國尚無統(tǒng)一的行政程序法典，也沒有類似美國的“正當法律程序”條款，個人程序性權利在憲法中難以找到明確、直接的依據(jù)。事實上，在行政法律規(guī)范體系中，實體規(guī)范與程序規(guī)范的關系，實質上是內(nèi)容與形式的關系，它們各自發(fā)揮著相互不可替代的功能。行政法律關系雙方當事人的權利（力）與義務，在實體規(guī)范與程序規(guī)范的分配上遵循著下列法則：即在行政實體法律規(guī)范對雙方當事人權利義務的分配中，行政主體的實體權利（力）多，而相對的實體義務少；行政相對人則實體義務多而相對的實體權利少。在行政程序法律規(guī)范中對雙方當事人權利義務的分配卻恰恰相反，行政主體承擔的程序性義務多，而享有的程序性權利少；行政相對人則享有盡可能多的程序權利，而較少承擔程序義務。行政法律規(guī)范就是在這樣的法則支配下精確地權衡、公允地分配著雙方當事人之間的權利、義務；在實體權利義務與程序權利義務的統(tǒng)一中最終兌現(xiàn)了法的平等。［6］對行政程序的漠視終將導致實體權利義務關系的紊亂。缺乏必要的行政程序保障機制，必然導致行政相對人實體權利的實現(xiàn)受到極大的限制。

隨著法治政府建設的進一步發(fā)展，行政程序的法制建設方面也取得了一定的成績，表現(xiàn)在具體行政行為和抽象行政行為方面也已經(jīng)做到了有法可依，統(tǒng)一行政程序法的制定條件也基本成熟。目前，由于我國還沒有制定統(tǒng)一的行政程序法，所以，有關行政程序的規(guī)定只能散見于法律、法規(guī)以及行政規(guī)章之中。在具體行政行為的程序立法方面，1996年頒布的 《行政處罰法》首次對行政處罰的簡易程序和一般程序進行了規(guī)定，而且還設定了聽證制度，第一次明確規(guī)定了違反基本程序規(guī)則的行政行為不能成立。而《行政許可法》則在行政程序的公開性和透明度上有了較大的突破。首次規(guī)定了公眾有權查閱行政機關監(jiān)督檢查記錄的權利；首次規(guī)定了電子政務以及行政文件的公示制度；同時首次規(guī)定了行政機關的聽證制度。2004年4月國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》將“程序正當”確定為依法行政、建設法治政府的基本要求之一。為了打造陽光政府，國務院于2007年4月公布了《中華人民共和國信息公開條例》，對政府信息公開的范圍和程序進行了規(guī)定?！缎姓O(jiān)察法》、《公務員法》還對內(nèi)部行政行為的程序作了相應的規(guī)定，《信訪條例》則完善了行政信訪的程序，對信訪案件的初次辦理制度、復查制度和復核制度的三級審查程序進行了規(guī)范。有些地方政府在國家統(tǒng)一的行政程序法尚未出臺之前也制定了適用于本地方的行政程序規(guī)章，如2008年4月9日湖南省政府發(fā)布了《行政程序規(guī)定》，對湖南省行政行為的程序進行了統(tǒng)一規(guī)范。還有一些地方對某些特殊的行政行為制訂了規(guī)范，如浙江省的《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》對危險物品的處理程序做出了比較詳細的規(guī)定。在抽象行政行為的程序立法方面，2000年全國人大頒布的《立法法》確立了行政法規(guī)和行政規(guī)章的立法程序，2001年國務院制定了 《行政法規(guī)制定程序條例》以及《規(guī)章制定程序條例》，確立了行政立法的主要程序，即包括立項、起草、征求意見、審查、討論決定、簽署公布、備案等在內(nèi)的規(guī)定。

行政程序法是在行政程序法律意識的指導下制定的，其本身就是我國行政程序法律意識進一步發(fā)展的產(chǎn)物，行政程序法一經(jīng)制定反過來又會成為約束行政機關的利器，其既可以促使行政機關及其工作人員的程序法律意識不斷提高，也可以使我國長期形成的“重實體、輕程序”的偏見得到改變。特別是在行政機關由于其行政程序的瑕疵而被法院判決敗訴的情況下，這種改變尤為顯著。

［1］（古希臘）亞里士多德.政治學［M］.吳壽彭譯.商務印書館，1965.

［2］程竹汝等著.政治文明：歷史維度與發(fā)展邏輯［M］.上海人民出版社，2004.

［3］何勤華.法治境界的探求［M］.上海人民出版社，2008.

［4］［5］沈傳亮主編.規(guī)制與良序：中國法治政府建設30年［M］.鄭州大學出版社，2008.

［6］朱維究.對我國行政法法典化的思考——兼論行政法實體規(guī)范與程序規(guī)范的統(tǒng)一［J］.中國行政管理，2001，（04）.

（責任編輯：牟春野）

On the Transition of Legal Consciousness of Administrative Organ During the Period of Social Transition in China

Jiang Qimin

With the political and economic development during the period of social transition in China，legal consciousness of all the social bodies have changed a lot.The transition of legal consciousness of administrative organ mainly includes three parts：Administrative ideal has changed from ‘rule by law’ to ‘rule of law’；the status of officers and the private party has changed from ‘the private party prosecute the officials’ to ‘the officials prosecute the private party’；Legal enforcement means have changed from‘just in favor of entity’ to ‘in favor of both procedures and the entity’.

the period of social transition；administrative organ；legal consciousness；transition

D630.1

A

1007－8207（2011）07－0048－03

2011－04－01

姜起民 （1966—），男，河北淶源人，山東工商學院講師，法學博士，研究方向為憲法學與行政法學。