□ 李玉靜

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

行政倫理價值向度的校正

□ 李玉靜

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

行政倫理的內(nèi)在價值向度對于公共行政的實施以及行政文明的發(fā)展和行政體制的改革都具有重要的導(dǎo)向、規(guī)范、激勵乃至終極眷注的作用，已成為行政倫理建設(shè)中一個帶有根本性的重要課題。以往關(guān)于行政倫理價值向度的觀點，或者局限于公共行政的工具價值，或者偏重于某一單一的價值原則，使得公共行政或者失去理性價值，或者局限于片面價值。因此，只有構(gòu)建多維的行政倫理價值體系，才能保證公共行政的科學(xué)合理。

行政倫理；價值向度；價值體系；公共行政

行政倫理作為行政文明的價值內(nèi)核和價值基準，在行政文明建設(shè)中具有極為重要的地位和作用。而行政倫理的內(nèi)在價值向度對于公共行政的實施以及行政文明的發(fā)展和行政體制的改革又具有重要的導(dǎo)向、規(guī)范、激勵乃至終極眷注的作用，因而成為行政倫理建設(shè)中一個帶有根本性的重要課題。改革開放30多年來，我國公共行政領(lǐng)域改革與建設(shè)的經(jīng)驗和教訓(xùn)告訴我們，如果對公共行政組織、公共制度與政策、公共行政過程與公共行政人即公務(wù)員的倫理約束和道德價值判斷重視不夠，客觀上就是對公共行政領(lǐng)域悖行政倫理和非道德現(xiàn)象的放任。我國公共行政領(lǐng)域中權(quán)力的濫用乃至腐敗，大多緣自于行政倫理和行政道德的缺失，特別是行政倫理內(nèi)在價值向度的缺位和錯位。國內(nèi)外公共行政實踐表明，公共行政組織、公共制度與政策及公共行政過程，如果沒有正確的、科學(xué)的行政倫理價值體系，公共行政人不具備應(yīng)有的行政價值觀念及其與之相適應(yīng)的道德素質(zhì)，公共行政就沒有正確的價值導(dǎo)向，公共行政權(quán)力的運行就沒有基本的倫理規(guī)范和價值約束，就無法建立起現(xiàn)代科學(xué)的行政體制。

一、行政倫理價值向度研究概述

西方傳統(tǒng)公共行政理論認為：“公共行政就是公法的明晰而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動”；［1］“政治與政策或國家意志的表達相關(guān)， 行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)”，［2］（p10）行政是執(zhí)行國家意志的功能；［3］（p12－13）“文官的榮譽所在，使它對于上司的命令，就像完全符合他本人的信念那樣，能夠忠實地加以執(zhí)行”，［4］（p76）是無任何個人的人格、信念、價值判斷可言的，必須恪守古典美德的＂螺絲釘精神＂，即卡爾·波普爾稱謂的＂齒輪精神＂，在國家機器上恪盡角色所賦予的職責(zé)，而國家機器運轉(zhuǎn)的目的卻不是“螺絲釘”和“齒輪”們所能過問的。西方傳統(tǒng)公共行政理論奉行價值中立原則，重視“技術(shù)的合理性”和“工具的合理性”，完全忽視了“目的的合理性”。按照這種理解，公共行政的價值取向只能是一種工具價值。

新公共行政理論則認為，公共行政必須以公共利益、個人價值和平等自由等社會性價值為價值目標(biāo)。弗雷德里克森明確提出：行政管理者不是中性的。應(yīng)責(zé)成他們承擔(dān)起責(zé)任，把出色的管理和社會公平作為社會準則、需要完成的事情或者基本原理。也就是說，行政人不僅要運用其專業(yè)知識和技能卓越的執(zhí)行，還必須根據(jù)其經(jīng)驗?zāi)芰σ约吧鐣赖聹蕜t，制定符合人民利益需求且有助于促進社會公正的政策。按照這種理解，公共行政的價值取向就不僅僅是工具價值，更重要的是還應(yīng)有理性價值。

20世紀下半葉以來，西方倫理學(xué)界還提出了關(guān)于責(zé)任倫理的觀點，相繼出版了許多關(guān)于責(zé)任倫理的論著，其中都以不同的方式涉及到行政倫理的價值向度問題，表明對行政倫理價值向度認識的不斷深化。但從發(fā)展過程和理論來看，核心價值不斷變換，價值標(biāo)準比較單一，總是有所偏重，缺乏整體性和系統(tǒng)性的把握。

國內(nèi)關(guān)于行政倫理價值向度的研究主要是近幾年開始的。一些學(xué)者從中國公共行政的現(xiàn)實以及行政文明的發(fā)展和行政體制改革的需要出發(fā)，廣泛地借鑒了西方行政倫理學(xué)的觀點，先后提出了效率、廉政勤政、行政人格、公正與秩序、公眾利益最大化、社會正義與公平、服務(wù)精神、公意取向、誠信以及具有中國革命傳統(tǒng)特點的大公無私、為人民服務(wù)、公仆精神等作為行政倫理的價值取向。表明我們對行政倫理的價值取向已經(jīng)有了一定的研究和思考。但從總體上看，這些認識還比較分散、零亂，不系統(tǒng)、不深入，多半停留在表層，尚缺乏學(xué)理分析和理論基礎(chǔ)的構(gòu)建。

二、公共行政對行政倫理價值向度研究的訴求

從理論上說，公共行政的一般倫理原則與核心價值就是追求公平與正義，使公眾利益最大化。政府作為公共生活中主導(dǎo)性的實體組織形式，其存在與活動的目的是使人們的共同利益能夠得以充分實現(xiàn)和有效保護，任何時候都要擔(dān)負起維護和提供社會正義的重要使命，因而公平、正義等原則便成為政府組織、制度的價值支撐和倫理維度。因此，行政倫理建設(shè)必須充分體現(xiàn)維護社會公正這一根本價值取向。從實踐上看，目前我國行政文明建設(shè)以及行政體制改革實踐只關(guān)注政府機構(gòu)規(guī)模的調(diào)整與權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，對公共行政失范的校正只注重 “政治路徑”、“法律路徑”、“市場路徑”，在一定程度上忽略了行政組織與公務(wù)員的內(nèi)在價值追求和自律等道德建設(shè)，即忽略了“倫理路徑”。國內(nèi)外公共行政發(fā)展與改革的實踐表明，沒有公共行政的理性判斷和價值追求，不注意提高公務(wù)員的道德素質(zhì)，公共行政權(quán)力的運行就沒有正確的價值導(dǎo)向，就無法建立起現(xiàn)代科學(xué)的行政體制。深化行政管理體制和機構(gòu)改革，最重要的是轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)建服務(wù)型責(zé)任政府。而創(chuàng)建服務(wù)型責(zé)任政府的最基本要求就是價值取向的科學(xué)定位、理性抉擇和價值體系的系統(tǒng)構(gòu)建。

公共行政的理性訴求不僅在于行政人員的價值取向，也包括行政組織的價值取向、公共政策的價值取向以及行政過程的價值取向。任何行政機構(gòu)的人員構(gòu)成、組織形式、內(nèi)在結(jié)構(gòu)等的形成，任何公共政策的制定依據(jù)和維護方向，任何行政管理運行機制和制度措施，都要以一定社會階級、階層的利益為基礎(chǔ)、依據(jù)和價值標(biāo)準。社會是一個復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，在長期的歷史發(fā)展過程中，依不同的社會生活條件等因素，形成了不同的職業(yè)群體、區(qū)域群體、民族群體和民俗群體。不同的社會群體有不同的利益要求，因此，從另一意義上說，這些不同的社會群體也就是不同的利益群體。這就為公共行政帶來了兩個方面的問題：一方面，行政組織的構(gòu)成、公共政策的制定、公共行政的實施，如果不能有效地維護在國家經(jīng)濟與社會發(fā)展中作用較大的利益群體，就會造成社會不公。如同人們常說的大鍋飯現(xiàn)象：“干與不干一個樣，干多干少一個樣”，國家的進步與發(fā)展就會受到損害，就會造成以犧牲社會發(fā)展為代價追求社會公平并最終導(dǎo)致國家落后的結(jié)果。另一方面，在國家經(jīng)濟與社會發(fā)展中作用較大的群體往往不是社會中的大多數(shù)，公共行政如果過于注意維護社會發(fā)展中作用與貢獻較大的群體，又可能造成另一性質(zhì)的社會不公，使有利的發(fā)展條件和發(fā)展機遇缺少的群體相對利益受到損害，產(chǎn)生不滿或消極情緒，導(dǎo)致社會主體（至少是社會重要群體）的積極性受到傷害。它的直接后果不僅是這一群體的地位和作用受到影響，而且必然阻礙國家經(jīng)濟與社會發(fā)展的步伐，還可能導(dǎo)致社會不穩(wěn)定甚至社會矛盾激化以至于發(fā)生社會動亂和沖突這樣的嚴重后果。因此，公共行政維護社會公正的原則在具體的行政實踐過程中又需要有一定的限制或補充。而任何單一的價值原則都不可能對各種公平訴求予以兼顧。

正確把握行政倫理的價值向度，其客觀要求就是要加強行政責(zé)任倫理建設(shè)。行政倫理學(xué)視野中的行政人應(yīng)該是對公共行政基本原則的清醒自覺者，應(yīng)該是具有自由裁量權(quán)的責(zé)任行政者，應(yīng)該是具有道德能動性的義務(wù)承擔(dān)者，應(yīng)該是受其自身信念與倫理約束的意志選擇自由和道德判斷自主的行動者，應(yīng)該是以公共利益為最高準繩的價值負荷者。因此，制度主義行政倫理學(xué)的規(guī)則中心論是不可取的，行政人應(yīng)該具有道德主體性；官僚主義行政倫理學(xué)的權(quán)威主義是不絕對的，行政人對制度應(yīng)當(dāng)是合理服從；功利主義倫理學(xué)對行政“實踐”內(nèi)在利益的忽視是不正確的，行政人的切身體驗和內(nèi)在感受應(yīng)該受到應(yīng)有的關(guān)注和重視；“控制論”對行政過程自主性的否定是不可行的，行政人的倫理責(zé)任、職業(yè)良心及其道德建設(shè)的意義是極為重要的。價值認知的客觀、科學(xué)和價值標(biāo)準的全面、正確，道德判斷的清醒、自覺和意志選擇的自由、自主，是行政人作為倫理主體所必須具備的基本前提條件，也是他作為人的一項基本能力和基本權(quán)利。此外，對行政責(zé)任倫理產(chǎn)生的客觀必然性，對行政責(zé)任倫理的含義及其進一步的發(fā)展、完善，對行政理念與行政能力相互關(guān)系的正確判斷，對行政道德主體及其責(zé)任的確定，對主觀責(zé)任和客觀責(zé)任的區(qū)分等等，也都應(yīng)有客觀、科學(xué)、明晰的界定和把握。而這些問題的解決，既是行政倫理價值取向的客觀要求，又是行政責(zé)任倫理建設(shè)的必然結(jié)果。

三、行政倫理的價值向度應(yīng)該是一個系統(tǒng)的體系

從國內(nèi)外行政倫理建設(shè)中對行政倫理價值取向的探討看，每一觀點和看法都不是憑空產(chǎn)生、孤立存在的，都有其提出的理由或產(chǎn)生的根源，都有其存在的合理性?？偨Y(jié)國內(nèi)外行政倫理建設(shè)的實踐經(jīng)驗也可以看出，行政倫理任何價值原則的產(chǎn)生也都不是孤立的，也都有其客觀必然性，也都在行政倫理實踐中發(fā)揮過重要的作用。因此，批判地繼承和發(fā)展以往行政倫理的價值因素和價值原則，深入挖掘并豐富、充實以往行政倫理價值因素和價值原則的內(nèi)涵，是行政倫理價值理念建設(shè)的重要內(nèi)容和重要工作。但從社會發(fā)展的角度看，從社會整體和全局看，以往關(guān)于行政倫理價值取向的觀點和原則又都有其片面性、局部性、表面性、單一性，難以成為全社會共同認可的、統(tǒng)一的價值標(biāo)準，難以成為調(diào)節(jié)、規(guī)范一切行政事務(wù)的普遍準則。因此，筆者認為，行政倫理的價值取向不應(yīng)該是單向的、單一的、局部的、表面的，即不應(yīng)該僅僅調(diào)節(jié)、規(guī)范、約束公共行政的某個方面、某個問題、某一過程，而應(yīng)該是公共行政的全局、所有事務(wù)、全過程。因此，用于調(diào)節(jié)、規(guī)范和約束公共行政的全局、所有事務(wù)和全過程的價值訴求，也就不能是單一的價值原則，而應(yīng)該是一個體系。它應(yīng)該是工具價值與理性價值的統(tǒng)一，內(nèi)在價值與外在價值的統(tǒng)一，自我價值與社會價值的統(tǒng)一，局部價值與整體價值的統(tǒng)一，當(dāng)前價值與長遠價值的統(tǒng)一。如果不是這種辯證的統(tǒng)一和多方面、多因素的統(tǒng)一，如果不是這樣一個價值體系，就可能出現(xiàn)顧此失彼、掛一漏萬、局部公正整體偏私或此事公正彼事偏私的結(jié)果。

如何在中國行政實踐中構(gòu)建正確的倫理價值向度體系？筆者認為，首先，要有對社會的公平正義的信念追求。創(chuàng)建美好的社會，公平正義是永恒的主題。社會要想實現(xiàn)公平正義，就要協(xié)調(diào)好社會中各種利益的關(guān)系并形成良好的社會利益格局。行政主體就要自覺維護行政倫理原則，樹立公平正義形象。讓社會成員之間受到公平的對待，各項事務(wù)得到公道的處理。行政人員要加強自身修養(yǎng)，積極發(fā)揮自身在社會公平調(diào)節(jié)中的作用。平衡各方面的利益關(guān)系，營造出和諧的社會氛圍。其次，加強行政體制、制度的道德化建設(shè)，建立政府和公眾的信任關(guān)系。它包括政府的誠信程度、政府的服務(wù)程度、政府的依法行政程度、政府的民主化程度建設(shè)等。政府對于公眾利益進行積極的維護，引導(dǎo)其樹立誠實信用的品質(zhì)，而公眾也會對政府產(chǎn)生信任，從而支持政府并對其保持忠誠。社會主體強化行政倫理意識，加強行政道德修養(yǎng)，從而建立良好的行政倫理格局，建立誠信政府。再次，加強行政人員的道德化建設(shè)。道德價值的正向引導(dǎo)，行政倫理評價起重要作用。然而，在進行行政倫理建設(shè)和評價時，重行政，輕倫理，政績、效率往往成為評價標(biāo)準，價值理性被棄之一旁，致使重視經(jīng)濟增長，輕視行政品德與公共價值的情況不斷出現(xiàn)。當(dāng)行政倫理評價標(biāo)準的價值理性被輕視、工具理性凸顯時，公共利益的維護也就成了一個難題，社會的公平、公正也無從談起。行政人員人性中“利”的一面被激發(fā)，“善”的一面被抑制，阻擋了道德價值的介入。所以，用合理的公共信念引導(dǎo)行政人員的道德行為，道德化建設(shè)就顯得非常重要。執(zhí)政為民，取信于民，這是一種公共信念，它可以引導(dǎo)行政人員加強道德自律?？傊?，只有構(gòu)建多維的行政倫理價值體系，才能保證公共行政的科學(xué)合理。

［1］（美）威爾遜.行政學(xué)研究［J］.國外政治學(xué)，1988，（01）：45.

［2］［3］（美）古德諾.政治與行政［M］.華夏出版社，1987.

［4］（德）馬克斯·韋伯.學(xué)術(shù)與政治［M］.三聯(lián)書店，2005.

（責(zé)任編輯：高 靜）

The Correction of Value Orientation of Administrative Ethics

Li Yujing

Administration for the ethical dimension of the intrinsic value of the implementation of public administration and administrative development of civilization and the reform of administrative system have important guidance，norms，incentives and even the ultimate role of Juan Zhu，ethics has become an administrative building with a fundamental important issue.The previous value orientation on administrative ethics point of view，or limited to the instrumental value of public administration，or the emphasis on the value of a single principle，making the value of public administration or irrational，or limited to one－sided values.Therefore，only the administrative building multi－dimensional ethical value system，in order to ensure scientific and rational public administration.

administrative ethics；value orientation；value system；public administration

D63－31

A

1007－8207（2011）12－0007－03

2011－09－10

李玉靜 （1965—），女，吉林長嶺人，中共吉林省委黨校 （吉林省行政學(xué)院）法學(xué)教研部副教授，研究方向為民商法學(xué)、行政法學(xué)。