文/李培林

創(chuàng)新社會管理是我國改革的新任務(wù)

文/李培林

當(dāng)前，我國正處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式、社會價(jià)值理念等都已經(jīng)和正在發(fā)生深刻變化，原有的權(quán)力高度集中、政府統(tǒng)管一切的社會管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)新的現(xiàn)實(shí)要求。這也是大量社會矛盾易發(fā)多發(fā)的一個(gè)重要原因。因此，如何形成具有中國特色的社會管理理論，創(chuàng)新社會管理體制，構(gòu)建與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會管理新格局，實(shí)現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定，既是當(dāng)前理論界關(guān)注的重要前沿課題，也是人們關(guān)心的重大現(xiàn)實(shí)問題。

社會管理通常是指以政府為主導(dǎo)的包括其他社會組織和公眾在內(nèi)的社會管理主體在法律、法規(guī)、政策的框架內(nèi)，通過各種方式對社會領(lǐng)域的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域都發(fā)生了深刻變化，原有的權(quán)力高度集中、政府統(tǒng)管一切的社會管理方式也發(fā)生了很大變化。然而，現(xiàn)有的社會管理體制仍難以適應(yīng)快速而深刻的社會變遷的需要。這就要求我們深入研究社會管理規(guī)律，更新社會管理觀念，整合社會管理資源，創(chuàng)新社會管理體制機(jī)制，構(gòu)建社會管理新格局。

改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會的深刻變化要求創(chuàng)新社會管理體制

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會形勢的一個(gè)突出特點(diǎn)，就是經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展、政治保持總體穩(wěn)定、社會問題多發(fā)凸顯。社會問題多發(fā)凸顯有諸多因素的影響，其中一個(gè)重要因素就是現(xiàn)有的社會管理體制難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會快速而深刻的變化。這就迫切要求創(chuàng)新社會管理體制。

社會結(jié)構(gòu)的深刻變化要求創(chuàng)新社會管理體制。隨著改革開放的日益深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國社會經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益格局和分配方式日趨多樣化，現(xiàn)有的社會管理體制面臨一些重大變化的挑戰(zhàn)。一是階層結(jié)構(gòu)的變化。原有的利益分化較小的、由工人階級、農(nóng)民階級、干部和知識分子組成的簡單階層結(jié)構(gòu)，已經(jīng)轉(zhuǎn)化成利益分化較大的、由許多不同利益群體組成的復(fù)雜階層結(jié)構(gòu)。如何在新的形勢下整合和協(xié)調(diào)好各階層的利益，形成既充滿活力又和諧相處的秩序，成為社會管理的重要任務(wù)。二是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的變化。先后有2億多農(nóng)民離開耕作的土地和生活的村莊，轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖碌诙⒌谌a(chǎn)業(yè)的工人，而新生代農(nóng)民工更加渴望過上不同于父輩的生活。如何使轉(zhuǎn)變了職業(yè)的農(nóng)民能夠更好地融入城市的新生活，成為社會管理的重大挑戰(zhàn)。三是收入分配結(jié)構(gòu)的變化。衡量收入分配均等化程度的基尼系數(shù)逐步攀升，城鄉(xiāng)、區(qū)域和社會成員之間的收入差距不斷擴(kuò)大，一些分配不公現(xiàn)象引起群眾不滿。如何調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)、扭轉(zhuǎn)收入差距擴(kuò)大趨勢、建立公平合理的收入分配秩序，成為維護(hù)社會和諧穩(wěn)定需要解決的深層問題。四是人口結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)的變化。我國幾千年來家庭代際的金字塔結(jié)構(gòu)，在城市里隨著獨(dú)生子女家庭的增多，開始出現(xiàn)倒金字塔家庭結(jié)構(gòu)，社會流動的加強(qiáng)和代際關(guān)系的轉(zhuǎn)變使城鄉(xiāng)家庭小型化、居住人少化趨勢明顯，很多過去可以由家庭和代際幫助解決的問題如養(yǎng)老、單親撫養(yǎng)、疾病照顧等逐漸成為社會問題。這些都是我國社會管理面臨的新任務(wù)。

社會組織方式的深刻變化要求創(chuàng)新社會管理體制。隨著經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革，社會組織方式發(fā)生巨大變化。這個(gè)變化可以概括為從“單位人”到“社會人”的變化。一方面，隨著“住房自有化、就業(yè)市場化、社會保障社會化、后勤服務(wù)市場化”等改革的推進(jìn)，作為傳統(tǒng)管理體制基礎(chǔ)的“單位組織”把社會問題解決在基層的能力弱化，有些單位組織則徹底解體；另一方面，就業(yè)方式的多樣化使社會流動加快，改革開放后大量新產(chǎn)生的就業(yè)組織大都采取了“非單位”的管理體制。在城市就業(yè)總?cè)丝谥?，“單位人”由過去占95%以上下降到現(xiàn)在占25%左右。在政府和分散的“社會人”之間，原有的單位管理網(wǎng)絡(luò)在弱化，而新的社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)還不夠完善，導(dǎo)致出現(xiàn)社會整合的缺失。在這種情況下，政府往往要直接面對分散的個(gè)人，加大了治理的成本，自上而下社會事務(wù)的落實(shí)和自下而上社會問題的解決受到阻礙。同時(shí)，基層的一些社會糾紛和社會矛盾無法解決在基層，導(dǎo)致上訪案件增多；在一些地方，有些社會問題由于多年積累，形成民怨，很容易因意外事件造成群體性事件。因此，加強(qiáng)和改善社會管理，需要進(jìn)行新的探索，走出一條與社會主義民主政治和市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會管理的新路。

社會行為規(guī)范和價(jià)值理念的變化要求創(chuàng)新社會管理體制。市場取向的改革促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，顯著地改善了民生，也帶來社會行為規(guī)范和價(jià)值理念的變化。對個(gè)人利益的追求獲得了正當(dāng)性和合理性，但約束、監(jiān)督追求個(gè)人利益的行為規(guī)范系統(tǒng)還不完善；社會生活和生產(chǎn)行為的復(fù)雜性大大提高，但適應(yīng)這種復(fù)雜性的社會管理技術(shù)還沒有得到相應(yīng)提高；市場經(jīng)濟(jì)條件下人們的價(jià)值理念發(fā)生深刻變化，但與這種變化相適應(yīng)的社會道德和誠信體系建設(shè)明顯滯后；等等。因此，在創(chuàng)新社會管理體制的過程中，不僅要重視硬件建設(shè)，而且要注重軟件建設(shè)。要大力推進(jìn)社會主義核心價(jià)值體系建設(shè)，更新社會管理的理念，完善與新型社會管理體制相適應(yīng)的道德秩序、誠信體系和行為規(guī)范。

改革和創(chuàng)新社會管理體制的目標(biāo)和路徑

現(xiàn)代社會管理是一個(gè)以政府干預(yù)和協(xié)調(diào)為主導(dǎo)、以基層社區(qū)自治為基礎(chǔ)、以非營利社會組織為中介、動員公眾廣泛參與的互動過程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國社會管理的基本體制是政府承擔(dān)著幾乎全部社會職能，以單位為基礎(chǔ)對社會實(shí)行總體控制，社會運(yùn)行成為政府運(yùn)行的組成部分。這是一種行政吸納社會或社會運(yùn)行行政化的管理體制。隨著改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，社會組織體系發(fā)生深刻變化，傳統(tǒng)的行政化單位體制逐步弱化，國家在相當(dāng)程度上失去了依托單位承擔(dān)社會職能的組織基礎(chǔ)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)在改革中剝離單位原來承擔(dān)的社會職能，實(shí)現(xiàn)社會職能社會化（以及某種程度的市場化）。但是，社會管理體制改革明顯滯后，在一段時(shí)間里仍然習(xí)慣于以行政化手段進(jìn)行社會管理。這樣，一方面國家在改革經(jīng)濟(jì)管理體制時(shí)努力把組織社會生活的職能轉(zhuǎn)移給社會，而另一方面社會卻因?yàn)閭鹘y(tǒng)社會管理體制的延續(xù)而不能有效地自我發(fā)展和組織起來，難以承接這種職能轉(zhuǎn)移。要解決好這一矛盾，就必須在社會建設(shè)過程中構(gòu)建現(xiàn)代社會管理體制。從宏觀上說，這需要解決好以下三個(gè)方面的問題。

科學(xué)認(rèn)識現(xiàn)代社會管理體制建設(shè)的主要目標(biāo)。黨的十六屆四中全會第一次提出建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。一般而言，現(xiàn)代社會管理既是政府向社會提供公共服務(wù)并依法對有關(guān)社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程，也是社會自我服務(wù)并且依據(jù)法律和道德進(jìn)行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程。這兩個(gè)過程相輔相成、缺一不可，更不能相互替代。因此，現(xiàn)代社會管理體制建設(shè)就包含著兩個(gè)基本目標(biāo)，即一方面要不斷提高政府的社會管理能力和成效；另一方面要加快社會的自我發(fā)育，增強(qiáng)社會自我管理的能力，擴(kuò)大社會自我管理的范圍。鑒于目前我國社會的發(fā)育和發(fā)展明顯滯后的現(xiàn)實(shí)狀況，第二個(gè)目標(biāo)的確立和實(shí)現(xiàn)顯得尤為重要。然而，我國社會領(lǐng)域的發(fā)展必然與西方國家有很大的不同，參與社會治理的不僅僅是相對于國家和政府的民間社會組織。推動社會領(lǐng)域的發(fā)展，應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)自治組織、工青婦等人民團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會的作用，廣泛動員各種社會力量參與社會管理和服務(wù)。

改革完善政府社會管理體制。現(xiàn)代政府社會管理的主要事務(wù)，是公民個(gè)人、家庭、基層自治社區(qū)和非營利社會組織所不能辦理的公共社會事務(wù)，這些社會事務(wù)涉及社會整體的公共利益，必須依靠國家權(quán)力和政府權(quán)威予以辦理?，F(xiàn)代政府社會管理的主要內(nèi)容包括保障公民權(quán)利、協(xié)調(diào)社會利益、回應(yīng)社會訴求、規(guī)范社區(qū)自治、監(jiān)管社會組織、提供社會安全以及應(yīng)對社會危機(jī)等?，F(xiàn)代政府社會管理的主要目的，是培育合理的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)，促成公平公正的社會利益關(guān)系，化解社會矛盾沖突，維護(hù)社會秩序和穩(wěn)定，從而構(gòu)建經(jīng)濟(jì)、社會與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會基礎(chǔ)和環(huán)境?，F(xiàn)代政府社會管理的基本方式，是社會法規(guī)和社會政策。要不斷完善規(guī)范政府行為、保障公民權(quán)益、促進(jìn)社會公正、推動社會發(fā)展的社會法規(guī)體系，制定各種滿足社會發(fā)展需要的有針對性的社會政策。這四個(gè)方面構(gòu)成現(xiàn)代政府社會管理的基本邏輯和路徑。為了構(gòu)建現(xiàn)代社會管理體制，一切與此相矛盾或背離的現(xiàn)行社會管理制度都應(yīng)被納入改革和完善之列。目前，尤其需要深化對城鄉(xiāng)管理體制、社區(qū)管理體制、社會組織管理體制、公共資源投入管理體制的改革。

大力發(fā)展社會自治和自我管理。以社區(qū)自治組織、非營利社會組織和廣大公民為主體的社會自治和自我管理，是現(xiàn)代社會管理體制的兩大組成部分之一。培育和發(fā)展社會自治和自我管理能力，不斷擴(kuò)大社會自治和自我管理的社會空間，是推動社會管理體制現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。在現(xiàn)代社會，形成政府與其他社會管理主體共同參與社會治理的體制機(jī)制，提高社會自治與自我服務(wù)能力，努力降低社會管理的行政成本和總成本，已成為社會管理體制改革發(fā)展的基本趨勢。我國社會管理體制改革和創(chuàng)新面臨的問題是，社會自我發(fā)展空間仍然較小，相對于強(qiáng)大的國家和市場而言，社會還處于弱勢地位，自治和自我管理能力不足、條件有限，甚至難以有效承接經(jīng)濟(jì)組織在改革中剝離出來的以及國家相對退出后留下的社會管理職能。因此，要大力發(fā)展和培育我國社會自治和自我管理的能力。

社會管理的資源保障

社會管理是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，需要大量資源投入。經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，我國已經(jīng)具備了一定條件來滿足社會管理資源投入的需求，現(xiàn)在的關(guān)鍵是公共資源的合理配置和社會資源的有效動員，以及大規(guī)模的人力資源培育發(fā)展。

合理配置公共資源。國家公共資源對社會建設(shè)和社會管理的投入，是社會管理最重要的財(cái)力資源保障。一是進(jìn)一步加大社會建設(shè)和社會管理的投入。改革開放以來，國家投入社會建設(shè)和社會管理領(lǐng)域的公共資源一直呈增長趨勢，但從社會建設(shè)和社會管理的需要來看，我國公共資源的投入仍然不足。與發(fā)達(dá)國家相比，我國公共財(cái)政社會凈支出占國民總收入的比重仍然偏低。實(shí)際上，在成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，中央（聯(lián)邦）政府直接承擔(dān)著廣泛的社會服務(wù)供給職責(zé)。這也是避免出現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)差距，實(shí)現(xiàn)社會管理和公共服務(wù)均等化、合理化的重要條件。二是構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的社會事務(wù)公共資源配置體制。進(jìn)一步完善1994年以來以分稅制為基礎(chǔ)的分級財(cái)政體制，為社會政策提供資金配套，減少只給政策不給錢的做法。三是推動公共資源社會投入配置重心向下。注重充實(shí)基層財(cái)政，有效提高基層政府提供管理和服務(wù)的能力，并把基層政府的工作重心轉(zhuǎn)移到社會管理和公共服務(wù)上來。

廣泛動員社會資源。從國際經(jīng)驗(yàn)看，社會管理的社會資源投入主要有三種來源：一是各種機(jī)構(gòu)的內(nèi)部社會管理投入，如作為現(xiàn)代企業(yè)社會責(zé)任組成部分的企業(yè)社會投入；二是各種民間非營利組織的社會投入，這些組織在啟動以后也部分地通過非營利的有償服務(wù)來實(shí)現(xiàn)自我維持和發(fā)展；三是各種形式的社會捐贈，包括慈善捐助。比較起來，我國社會建設(shè)和社會管理方面的資源投入主要還是國家財(cái)政投入，社會資源投入比較有限。例如，2009年我國慈善捐助總額為509億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP總量的0.17%、財(cái)政總收入的0.75%。而同期美國社會慈善捐款總額達(dá)到3000億美元，相當(dāng)于美國當(dāng)年GDP總量的約2%、財(cái)政總收入的約10%。因此，完善有利于慈善捐助健康發(fā)展的稅收制度和慈善組織制度，推動企業(yè)的社會責(zé)任建設(shè)，廣泛動員社會資源投入社會管理，形成參與社會管理的宏大志愿者隊(duì)伍，是我國創(chuàng)新社會管理迫切需要研究的重要課題。

大力培育發(fā)展職業(yè)化、社會化、專業(yè)化社會管理人力資源。職業(yè)化社會管理人力資源，是指就業(yè)于社會管理各職業(yè)領(lǐng)域的人才隊(duì)伍，主要來自政府相關(guān)部門、公辦社會事業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體和群眾組織、基層社區(qū)自治組織以及非營利民間社會組織。目前，我國在這些機(jī)構(gòu)從業(yè)的職業(yè)化社會管理人員總量估計(jì)在4000萬人以上，他們是職業(yè)化社會管理人力資源體系的主要組成部分。社會化社會管理人力資源，則是指以各種非職業(yè)方式參與社會管理的人員，具有代表性的是各種志愿者隊(duì)伍。目前，志愿者隊(duì)伍在社會管理中發(fā)揮著日益重要的作用，但社會化的社會管理人力資源并不僅僅限于志愿者隊(duì)伍。社會利益關(guān)系的調(diào)節(jié)，社會沖突矛盾的化解，公民素質(zhì)的提升，新型社會規(guī)范的形成，現(xiàn)代公民意識的養(yǎng)成以及對社會管理工作的社會監(jiān)督，需要全體公民的廣泛參與。專業(yè)化社會管理人力資源，主要是指專業(yè)社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)，也包括職業(yè)社會管理人才隊(duì)伍的專業(yè)化。專業(yè)社會工作人才的培養(yǎng)和職業(yè)社會管理人才隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)專業(yè)化，途徑主要有兩條：一是通過常規(guī)教育體系培養(yǎng)，二是大力加強(qiáng)相關(guān)培訓(xùn)。

（作者：中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所所長、研究員、博士生導(dǎo)師，國家社會科學(xué)基金評審委員會委員，馬克思主義理論研究和建設(shè)工程社會學(xué)專家組首席專家。兼任中國社會學(xué)會會長，國家規(guī)劃專家委員會委員。）