李璐

（天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，天津300387）

社會(huì)轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)組織管理改革的路徑選擇

李璐

（天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，天津300387）

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)城市社區(qū)管理體制采用“議行合一”的模式，議事權(quán)、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)都集中于作為居民自治組織的社區(qū)居委會(huì)。居委會(huì)的應(yīng)然功能——居民自治嚴(yán)重弱化、退化，經(jīng)常性地處于“行政性”與“自治性”的功能沖突與角色錯(cuò)位狀態(tài)。要化解基層社區(qū)組織管理面臨的難題，就要對(duì)原有社區(qū)組織進(jìn)行功能性調(diào)整，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，使社區(qū)組織在結(jié)構(gòu)和功能上進(jìn)行調(diào)整、明確和歸位，并通過(guò)結(jié)構(gòu)性要素的培育實(shí)現(xiàn)社區(qū)組織管理模式的創(chuàng)新。

結(jié)構(gòu)優(yōu)化；城市；社區(qū)組織；體系變革

一、引言

從“街居制”到“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)型構(gòu)成了我國(guó)社會(huì)管理體制轉(zhuǎn)型的宏觀歷史背景。社會(huì)管理體制轉(zhuǎn)型及由此帶來(lái)的“社區(qū)”涵義的日?；蜕钊牖?，導(dǎo)致我國(guó)社區(qū)組織管理體制發(fā)生了相應(yīng)的變化。突出表現(xiàn)為社區(qū)各組織的角色、職責(zé)和功能隨著不同的時(shí)代需求實(shí)現(xiàn)著不同的轉(zhuǎn)換和調(diào)適。這既是“社區(qū)制”逐漸形成并發(fā)揮社會(huì)整合作用的結(jié)果，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制改革在社會(huì)基層得以深化留下的時(shí)代印記。

社區(qū)建設(shè)是社會(huì)建設(shè)在現(xiàn)實(shí)工作層面上的具體體現(xiàn)。要促進(jìn)社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)社會(huì)的凝聚力和整合力，就要把社區(qū)建設(shè)成為各種社會(huì)群體和諧相處的社會(huì)生活共同體，這需要改變舊有的組織管理方式，推進(jìn)城市基層管理體制創(chuàng)新。在這個(gè)意義上，社區(qū)組織建設(shè)是推進(jìn)社區(qū)建設(shè)和基層社會(huì)管理體制改革的核心和基礎(chǔ)。目前社區(qū)組織管理面臨的最突出的問(wèn)題之一就在于居委會(huì)的應(yīng)然角色、本位角色即自治組織的職能?chē)?yán)重地弱化與退化，卻過(guò)多地承擔(dān)了政府的行政職能、市場(chǎng)組織的職能和社會(huì)事業(yè)單位的專(zhuān)業(yè)職能，變成了一個(gè)依附于街道辦事處的、功能混淆重疊的全能主義組織。[1]要化解基層社區(qū)組織面臨的困難和問(wèn)題，就要對(duì)社區(qū)組織尤其是社區(qū)自治組織進(jìn)行功能性的調(diào)整。所謂功能性的調(diào)整就是要想方設(shè)法優(yōu)化社區(qū)組織的結(jié)構(gòu)，并結(jié)合社區(qū)實(shí)際對(duì)舊有組織體系進(jìn)行一定程度的改造、完善和創(chuàng)新，創(chuàng)建新的社區(qū)組織運(yùn)作模式，使社區(qū)組織的功能由失調(diào)走向協(xié)調(diào)，使得社區(qū)各組織間的活動(dòng)和作用由相互配合不上甚至相互抵消，走向相互配合、相互促進(jìn)。調(diào)整的重要內(nèi)容，就是根據(jù)體制創(chuàng)新的要求，重新構(gòu)造社區(qū)組織體系，尤其是變革原有的社區(qū)自治組織體系，推動(dòng)政府自身轉(zhuǎn)變職能，重新構(gòu)造政府與社區(qū)居民自治組織之間的關(guān)系，將居民自治組織從傳統(tǒng)的行政依附地位中解放出來(lái)，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治。

二、結(jié)構(gòu)優(yōu)化：實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)自治功能的回歸

社區(qū)居委會(huì)是居民自治組織，它是保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事務(wù)，推進(jìn)社區(qū)民主自治建設(shè)的組織載體和保證。在社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，城市社區(qū)組織建設(shè)正在經(jīng)歷著由傳統(tǒng)的以行政為主導(dǎo)的居民委員會(huì)向以社區(qū)居民自治為主導(dǎo)的新的社區(qū)組織的轉(zhuǎn)變。這不僅有利于社區(qū)本身的發(fā)展，在更大的意義上說(shuō)，也體現(xiàn)著整個(gè)社會(huì)治理模式的調(diào)整。因此，對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革和創(chuàng)新、推進(jìn)城市社區(qū)自治組織實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，具有十分深遠(yuǎn)的意義。民政部《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》指出：“長(zhǎng)期以來(lái)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，城市居民委員會(huì)不同程度地存在行政化管理的現(xiàn)象，居民參與社區(qū)建設(shè)的程度還不太高。”“發(fā)揮社區(qū)居民自治組織的作用，保證社區(qū)居民依法治理自己的事情，是解決上述問(wèn)題的有效辦法。”可見(jiàn)，社區(qū)建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展的方向就在于讓社區(qū)的主體組織——社區(qū)居委會(huì)功能復(fù)位，這個(gè)過(guò)程既是行政權(quán)力退出社區(qū)自治事務(wù)領(lǐng)域的過(guò)程，也是社區(qū)自治的成長(zhǎng)過(guò)程。

首先，居委會(huì)的建設(shè)與發(fā)展取決于政府的放權(quán)和居民自治意識(shí)和能力的提高。由于我國(guó)城市政府組織的體系是“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”，區(qū)政府與街道辦事處承擔(dān)著基層政權(quán)的管理職能，與基層群眾及基層群眾的自治組織聯(lián)系最為直接和密切，其與居民委員會(huì)的關(guān)系直接影響和決定著自治組織自治內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。因此，在社區(qū)組織互動(dòng)關(guān)系中，政府的職能轉(zhuǎn)變，尤其是基層政府職能的轉(zhuǎn)變是非常關(guān)鍵的。推進(jìn)社區(qū)民主自治，一方面要進(jìn)一步明確政府在社區(qū)建設(shè)中的角色和職能，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，變“替民做主”為“讓民做主”。政府在社區(qū)建設(shè)中兼具組織規(guī)劃者、裁判者與執(zhí)法者的行政管理者角色，發(fā)揮著組織、指導(dǎo)、幫助、支持、調(diào)控的主導(dǎo)性作用。在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，要實(shí)現(xiàn)從管理向服務(wù)、從突出權(quán)力主體向突出義務(wù)主體轉(zhuǎn)變，要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)工作重心下移。按照“政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)”的原則和“小政府、大社會(huì)、大服務(wù)”的要求，實(shí)行“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，不需要政府干預(yù)的事，則減；不需要政府掌的“權(quán)”，則放給社會(huì)；不需要政府管理的事務(wù)，則轉(zhuǎn)給社會(huì)民間組織。另一方面要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)居民自治的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和服務(wù)。要把“指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)”作為街道的重要職能和任務(wù)，幫助社區(qū)解決好社區(qū)居民自治組織建設(shè)中的各種問(wèn)題。社區(qū)居委會(huì)既要堅(jiān)持社區(qū)居民的自治性質(zhì)，又要接受指導(dǎo)，積極貫徹執(zhí)行上級(jí)的方針政策。同時(shí)要進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革，使政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能落實(shí)到社區(qū)，建立政府管理功能與社區(qū)自治功能互補(bǔ)、行政資源與社會(huì)資源整合、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)的政府和社會(huì)共同參與的治理結(jié)構(gòu)。

其次，需要進(jìn)一步加強(qiáng)黨委政府對(duì)社區(qū)的組織領(lǐng)導(dǎo)。按照《城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，建設(shè)以社區(qū)黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心、社區(qū)居民代表會(huì)議決策、社區(qū)委員會(huì)議事、社區(qū)工作者辦事的新型城市社區(qū)居民自治組織，通過(guò)四個(gè)社區(qū)主體組織的互相配合、促進(jìn)與制約，形成科學(xué)、完善的社區(qū)工作組織體系。要把加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)與完善居民自治有機(jī)融合起來(lái)。社區(qū)黨組織要通過(guò)發(fā)揮好政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)，切實(shí)增強(qiáng)對(duì)居民自治的領(lǐng)導(dǎo)功能。要將黨組織的工作制度、加強(qiáng)自身建設(shè)的各項(xiàng)制度與居民民主自治制度有效銜接起來(lái)，使黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、黨員的先鋒模范作用與居民自治制度的功能和優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。同時(shí)必須全面落實(shí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的要求，完善社區(qū)民主自治制度，夯實(shí)和諧社區(qū)建設(shè)的制度基礎(chǔ)。一是要進(jìn)一步完善社區(qū)居民自治的規(guī)章制度，健全社區(qū)居民共同遵守的自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督規(guī)范，使社區(qū)建設(shè)的組織、實(shí)施有法可依，有章可循，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)逐步走上法制化、規(guī)范化、制度化的軌道，以保證社區(qū)建設(shè)工作深入持久地開(kāi)展下去。二是要完善社區(qū)居民自治組織，健全居民小組，通過(guò)居民小組，把居民家庭和社區(qū)自治組織密切聯(lián)系起來(lái)。還要努力培育社區(qū)居民自治組織，引導(dǎo)居民參與管理社區(qū)事務(wù)，在總結(jié)完善“社區(qū)論壇”、“社區(qū)對(duì)話(huà)”、“門(mén)棟自治”的基礎(chǔ)上，積極探索建立民情懇談會(huì)、民事協(xié)調(diào)會(huì)、民意聽(tīng)證會(huì)、民主評(píng)議會(huì)等“四會(huì)”制度，處理好社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)管理機(jī)構(gòu)、業(yè)主委員會(huì)等橫向關(guān)系，充分發(fā)揮社區(qū)居民的知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使社區(qū)文明程度在“四會(huì)”制度實(shí)踐中得到加強(qiáng)和提高。要進(jìn)一步加強(qiáng)居委會(huì)的規(guī)范化建設(shè)，推進(jìn)居委會(huì)直選。此外，需要認(rèn)真落實(shí)社區(qū)準(zhǔn)入制，積極開(kāi)展社區(qū)服務(wù)，提高社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)可和參與度，營(yíng)造出“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”的濃厚氛圍。

再次，要理順社區(qū)關(guān)系，包括部門(mén)與社區(qū)、部門(mén)與部門(mén)以及社區(qū)內(nèi)部的關(guān)系。一是要把社區(qū)居委會(huì)的自治管理與街道辦事處的行政管理、物業(yè)公司的專(zhuān)業(yè)管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成責(zé)權(quán)利明確、配合協(xié)調(diào)、互相制約、管理到位的新型社區(qū)管理體制。二是要盡快理順社區(qū)職能，對(duì)社區(qū)職能進(jìn)行重新界定?？梢愿鶕?jù)《城市居民委員會(huì)組織法》和省、市有關(guān)的法律、法規(guī)以及規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，對(duì)社區(qū)各項(xiàng)工作職責(zé)進(jìn)行分類(lèi)梳理和劃分，明確各政府部門(mén)與社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)工作職能。在基層，要強(qiáng)調(diào)改變工作方式，將工作中心下沉到社區(qū)，部門(mén)能辦的事，就不要讓社區(qū)居委會(huì)去辦，不要給居委會(huì)增加額外工作；部門(mén)和單位需要社區(qū)協(xié)助完成的其職責(zé)以外的工作，可根據(jù)難易程度、時(shí)間長(zhǎng)短、工作量大小，從財(cái)政撥付的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和行政性收費(fèi)中撥付相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)，要“事費(fèi)一致，費(fèi)隨事走”。

三、體系變革：積極探索社區(qū)組織管理新模式

傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下構(gòu)筑的，已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和新的城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的需要。因此，改革傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制，創(chuàng)新社區(qū)組織管理新模式，是社區(qū)工作開(kāi)展的重中之重。目前，各地社區(qū)正結(jié)合自身特點(diǎn)，不斷積極探索，大膽創(chuàng)新，尋找適合自己的社區(qū)組織管理體制，已形成了諸多特色突出、有一定推廣價(jià)值的社區(qū)管理模式，如：“上海模式”、“沈陽(yáng)模式”“江漢模式”、“青島模式”、“鹽田模式”等。這些探索對(duì)于社區(qū)組織自治性功能的回歸、社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的改革和完善、社區(qū)建設(shè)乃至社會(huì)建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)、城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，都具有非常深遠(yuǎn)的歷史意義與實(shí)踐價(jià)值。對(duì)于這樣的探索和創(chuàng)新，政府應(yīng)革新觀念，予以支持和鼓勵(lì)，以進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)管理體制改革的深化。

民政部在總結(jié)全國(guó)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在《全國(guó)社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》中指出，要“按照社區(qū)自治、議行分設(shè)的原則，以社區(qū)居委會(huì)或社區(qū)委員會(huì)作為主體組織，探索社區(qū)內(nèi)議事層和執(zhí)行層分開(kāi)的社區(qū)建設(shè)組織形式?！盵2]政社分離是我國(guó)當(dāng)前社區(qū)建設(shè)與管理中亟待解決的一個(gè)重要問(wèn)題。我國(guó)絕大部分的社區(qū)都承擔(dān)了多項(xiàng)政府部門(mén)的行政職能，使得社區(qū)管理人員窮于應(yīng)付這些行政任務(wù)，難以全身心地投入到社區(qū)的管理建設(shè)中來(lái)。給社區(qū)管理人員“減負(fù)”成了我國(guó)社區(qū)管理工作人員的共同心聲。要想讓社區(qū)管理工作者能夠全身心地投入到社區(qū)建設(shè)管理工作中去，政府的行政職能劃分顯得極其重要和迫切。通過(guò)政社分離工作，建立一種新的制度平臺(tái)，可以使社區(qū)管理人員擺脫行政領(lǐng)導(dǎo)的束縛，從而實(shí)現(xiàn)從政府的“腿”向社區(qū)居民的“頭”的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)社區(qū)自治良性發(fā)展和資源共享目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，社區(qū)組織管理模式的創(chuàng)新就需要在培育結(jié)構(gòu)性要素的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)一種體系變革。這些結(jié)構(gòu)性要素的培育主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.促進(jìn)社區(qū)民間組織的發(fā)展。在整個(gè)社會(huì)管理體制中，國(guó)家在社會(huì)管理中起主導(dǎo)作用，民間組織和居民個(gè)人只起補(bǔ)充的、輔助的作用。在國(guó)外，政府與民間組織的關(guān)系被解釋為“伙伴合作”（partnership），即指在公共服務(wù)和社會(huì)管理領(lǐng)域，由政府與民間組織合作共同提供服務(wù)、進(jìn)行管理?！盎锇楹献鳌辈环从硟深?lèi)組織地位的高低，只是反映其共同合作于發(fā)展公共服務(wù)和社會(huì)管理。在我國(guó)的社區(qū)發(fā)展中，同樣要重視民間組織的培育和發(fā)展。加快培育社區(qū)民間組織，能夠協(xié)助政府承擔(dān)事務(wù)性工作、提供公益性服務(wù)、調(diào)解民間糾紛、發(fā)展慈善事業(yè)等等。國(guó)內(nèi)曾經(jīng)有研究者提出了社團(tuán)自治化程度指標(biāo)：法律框架、章程制訂、人事權(quán)歸屬、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、日常決策權(quán)歸屬、運(yùn)行方式、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督制度、自治組織的主觀傾向等。[3]目前社區(qū)民間組織的角色定位、法律地位、運(yùn)行機(jī)制、管理制度方面都存在很多問(wèn)題，急需政府和社區(qū)采取有效措施予以改進(jìn)。

首先，要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)民間組織在社區(qū)建設(shè)中的地位和作用的認(rèn)識(shí)，為社區(qū)民間組織“正名”，提高社區(qū)民間組織的認(rèn)知度。重點(diǎn)應(yīng)做好對(duì)社區(qū)民間組織的宣傳工作，使政府和廣大社區(qū)居民明確社區(qū)民間組織的職能和作用，了解其對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)居民自治、增強(qiáng)社區(qū)凝聚力、服務(wù)居民群眾的重要意義。其次，要加強(qiáng)社區(qū)民間組織的指導(dǎo)建設(shè)。要重視和加強(qiáng)社區(qū)民間組織的制度建設(shè)，使社區(qū)民間組織在注冊(cè)登記、領(lǐng)導(dǎo)體制、組織體制、投入機(jī)制等方面都制度化。要制定激勵(lì)制度以使社區(qū)民間組織放手發(fā)揮凝聚社區(qū)各方面力量、開(kāi)展廣泛深入的社區(qū)服務(wù)的作用，同時(shí)又要在發(fā)揚(yáng)社區(qū)民主的基礎(chǔ)上，制定出切實(shí)可行又各具特色的管理制度，以規(guī)范和約束社區(qū)民間組織的行為。還應(yīng)進(jìn)行配套的制度建設(shè)工作，如探索建立委托授權(quán)機(jī)制，對(duì)照行政許可法，明確政府事務(wù)移交的內(nèi)容、程序和方式。建立合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使基層民間組織與社區(qū)其他組織平等溝通、協(xié)商合作，推進(jìn)社區(qū)治理多元化。建立對(duì)基層民間組織的評(píng)估監(jiān)管體系，明確誰(shuí)來(lái)監(jiān)管，解決監(jiān)管的主體問(wèn)題；明確監(jiān)管什么，建立民間組織的評(píng)估指標(biāo)；明確怎么監(jiān)管，完善監(jiān)管的方式和監(jiān)管渠道。使社區(qū)民間組織進(jìn)入有規(guī)可循、有制度可依、各方重視、實(shí)質(zhì)性壯大發(fā)展、發(fā)揮作用的階段。[4]再次，要加大對(duì)社區(qū)民間組織的支持力度。對(duì)社區(qū)民間組織，政府應(yīng)在政策上、經(jīng)濟(jì)上給予必要的支持，賦予其為居民服務(wù)和協(xié)助進(jìn)行社區(qū)管理的責(zé)任。針對(duì)民間組織準(zhǔn)入門(mén)檻偏高的問(wèn)題，應(yīng)在堅(jiān)持業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重管理體制的前提下，根據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行靈活處理，可對(duì)非公募基金會(huì)、非社會(huì)意識(shí)形態(tài)和非政治敏感性的民辦非企業(yè)單位等慈善類(lèi)、公益類(lèi)的社會(huì)組織，減少審批關(guān)卡。具體措施是：將業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，變事前審查制為事后監(jiān)督制，取消其對(duì)慈善類(lèi)、公益類(lèi)社會(huì)組織成立、變更、注銷(xiāo)的前置性審批，強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和事后監(jiān)督功能，加快慈善類(lèi)、公益類(lèi)社會(huì)組織的培育發(fā)展步伐。此外，在促進(jìn)民間組織發(fā)展壯大、發(fā)揮作用的過(guò)程中，政府要發(fā)揮“助推器”的作用，不僅要幫助其取得廣大社區(qū)居民的認(rèn)同，還要做出合理規(guī)劃，為其提供發(fā)展平臺(tái)，提供資源支持和政策支持。具體說(shuō)來(lái)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，把可以不再由政府部門(mén)直接承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)性和事務(wù)性工作委托給社會(huì)組織承擔(dān)?？赏ㄟ^(guò)立法或出臺(tái)文件，明確規(guī)定政府部門(mén)職能轉(zhuǎn)變的范圍、事項(xiàng)、時(shí)限和要求，推動(dòng)有關(guān)部門(mén)將行規(guī)行約制定、執(zhí)業(yè)資格和資質(zhì)認(rèn)定等前置審查、公信證明、行業(yè)核準(zhǔn)、行業(yè)評(píng)比等行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性職能，法律服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、社區(qū)事務(wù)等社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù)性職能，業(yè)務(wù)咨詢(xún)、統(tǒng)計(jì)分析、資產(chǎn)項(xiàng)目評(píng)估等技術(shù)服務(wù)性職能委托給社會(huì)組織承擔(dān)；并規(guī)定承擔(dān)政府職能的社會(huì)組織必須達(dá)到一定的等級(jí)。同時(shí)，建立健全政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的機(jī)制。政府部門(mén)授權(quán)或委托社會(huì)組織承擔(dān)管理服務(wù)事項(xiàng)的，由政府各部門(mén)提出年度購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的事項(xiàng)及要求，納入部門(mén)預(yù)算，由同級(jí)財(cái)政支付。[5]最后，要加強(qiáng)立法來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)社區(qū)民間組織的發(fā)展，建立民間組織健康發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，通過(guò)制定相關(guān)政策、法規(guī)，使民間組織逐步走上制度化、規(guī)范化的軌道。目前社區(qū)民間組織種類(lèi)繁多，所屬部門(mén)不一，職能定位不清，法律地位不明確，與政府的關(guān)系也不順暢，居民對(duì)社區(qū)民間組織的了解十分有限。因此應(yīng)通過(guò)立法的形式、對(duì)政府職能部門(mén)、街道辦事處、居委會(huì)和社區(qū)民間組織的職能、地位及相互關(guān)系做出明確規(guī)定，對(duì)民間組織的性質(zhì)、組建原則、準(zhǔn)入制度進(jìn)行規(guī)范，明確其監(jiān)管和調(diào)控權(quán)限。重要的是要保證社區(qū)民間組織的獨(dú)立發(fā)展，形成政府與社區(qū)民間組織的良性互動(dòng)關(guān)系。還應(yīng)對(duì)民間組織實(shí)行分類(lèi)管理，努力使社區(qū)民間組織的培育走向制度化。同時(shí)，將政府向民間組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式予以推廣，使社區(qū)民間組織在社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)中真正發(fā)揮出重要載體的作用。

2.加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)。社區(qū)工作是一項(xiàng)融組織、管理、服務(wù)、協(xié)調(diào)于一身的社會(huì)工作，對(duì)社區(qū)工作者的素質(zhì)要求較高。社區(qū)工作者是社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵因素，所以應(yīng)大力加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。社區(qū)工作者應(yīng)經(jīng)公開(kāi)招聘、擇優(yōu)錄取、民主推薦、依法選舉產(chǎn)生，并對(duì)他們進(jìn)行必要的培訓(xùn)。同時(shí)應(yīng)逐步在社區(qū)建設(shè)中引入社會(huì)工作制度，變粗放管理為精細(xì)管理，變經(jīng)驗(yàn)管理為專(zhuān)業(yè)管理，變傳統(tǒng)管理為現(xiàn)代管理，以提高社區(qū)管理效能。一是通過(guò)向社會(huì)公開(kāi)招聘、民主選舉、競(jìng)爭(zhēng)上崗、集中培訓(xùn)、學(xué)習(xí)考察等辦法，逐步推行社區(qū)工作者持證上崗制度，把一些具有開(kāi)拓創(chuàng)新意識(shí)、年富力強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)過(guò)硬的人才充實(shí)到社區(qū)居委會(huì)中來(lái)，讓他們?cè)谏鐓^(qū)建設(shè)中承擔(dān)骨干作用。并建立社區(qū)工作者崗位補(bǔ)貼和養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度，切實(shí)穩(wěn)定社區(qū)工作者隊(duì)伍。大力引進(jìn)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才，為社區(qū)工作者隊(duì)伍補(bǔ)充新鮮血液。二是建立社區(qū)工作人員定期在崗教育培訓(xùn)制度，為社區(qū)工作者不斷“充電”。要對(duì)居委會(huì)干部、社區(qū)工作者實(shí)行層級(jí)培訓(xùn)，定期邀請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者給他們講授社區(qū)建設(shè)的相關(guān)知識(shí)，組織他們到先進(jìn)地區(qū)考察學(xué)習(xí)，不斷提高社區(qū)工作者的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，不斷提高他們運(yùn)用理論指導(dǎo)實(shí)踐、解決實(shí)際問(wèn)題的能力，不斷提高他們協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾的能力，不斷提高他們?yōu)榫用褶k好事、辦實(shí)事的能力，使他們?cè)谏鐓^(qū)工作中發(fā)揮出更大的作用。另外，還要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)各種群眾性組織、志愿者隊(duì)伍的培育力度。繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)有的社區(qū)志愿者的作用，推行志愿者注冊(cè)制度，建立志愿者服務(wù)激勵(lì)機(jī)制，支持和鼓勵(lì)工、青、婦、殘、老等群團(tuán)組織的志愿者進(jìn)入社區(qū)開(kāi)展活動(dòng)，培養(yǎng)一大批熱心于社區(qū)建設(shè)、在居民中有影響力的社區(qū)群眾性組織的帶頭人，壯大社區(qū)居民自治和社區(qū)建設(shè)隊(duì)伍，為建設(shè)和諧社區(qū)、和諧社會(huì)服務(wù)。

3.完善社區(qū)組織立法工作。目前街道工作所依據(jù)的法律規(guī)范是1954年制定的《城市街道辦事處組織條例》，居委會(huì)所依據(jù)的法律規(guī)范則是1989年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》。目前，國(guó)家也只下發(fā)了一個(gè)《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，各地也都依據(jù)這一《意見(jiàn)》來(lái)開(kāi)展社區(qū)建設(shè)與發(fā)展工作，并制定了相應(yīng)的地區(qū)性的規(guī)定?！渡鐓^(qū)自治法》這一社區(qū)自治的基本法還未出臺(tái)，各專(zhuān)項(xiàng)法律如《社區(qū)服務(wù)法》、《社會(huì)保障法》、《醫(yī)療保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救濟(jì)法》也沒(méi)有出臺(tái)。隨著社會(huì)變革和轉(zhuǎn)型加速，法律、法規(guī)建設(shè)滯后與快速發(fā)展的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐不相適應(yīng)。社區(qū)建設(shè)與發(fā)展缺乏法律上的規(guī)范，無(wú)法可依、無(wú)章可循的現(xiàn)象嚴(yán)重，這在很大程度上制約了依法推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程，也影響了協(xié)調(diào)、高效的城市管理機(jī)制的形成。

要建立一套行之有效的社區(qū)建設(shè)方面的法律、法規(guī)、行政規(guī)章和有關(guān)工作制度。一是確定社區(qū)組織的法律定位，以法律形式確立各組織的法人地位，賦予其相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)；二是以法律或規(guī)章等形式，明晰各組織相互之間的職能定位和職權(quán)范圍，明確社區(qū)內(nèi)各權(quán)利主體的活動(dòng)，特別是要依法劃定其與政府行為的邊界，以防再次變?yōu)樾姓块T(mén)的“腿”；三是通過(guò)立法的途徑，制定相關(guān)法規(guī)和規(guī)章，賦予社區(qū)各類(lèi)執(zhí)行機(jī)構(gòu)以一定的權(quán)力，如《社區(qū)自治法》、《社區(qū)服務(wù)法》、《社會(huì)保障法》、《醫(yī)療保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救濟(jì)法》等；四是在國(guó)家層面的法律法規(guī)沒(méi)有出臺(tái)之前，各地應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，先行制定地方性法規(guī)，明確社區(qū)自治的法律地位、自治章程或規(guī)定的效力、產(chǎn)生程序，以及自治組織的權(quán)限、工作程序等。

[1]徐永祥.社區(qū)發(fā)展論[M].上海：華東理工大學(xué)出版社，2000：244.

[2]楊立勛.議行分設(shè)：創(chuàng)新深圳社區(qū)治理結(jié)構(gòu)[EB/OL].參見(jiàn)http：//www.szps.gov.cn/tequ/newsview.asp?id=643.

[3]康曉光.權(quán)力的轉(zhuǎn)移——轉(zhuǎn)型中中國(guó)權(quán)力格局的變遷[M].杭州：浙江人民出版社，1999：220-221.

[4]鄭杭生,楊敏.和諧社區(qū)建設(shè)的理論與實(shí)踐——以鄭州市實(shí)地調(diào)查為例的河南特色分析[M].北京：黨建讀物出版社.2008：29-30.

[5]方向文.廣東社會(huì)組織：大部門(mén)體制下管理創(chuàng)新[N].中國(guó)社會(huì)報(bào), 2008-03-21.

C912.83

A

1002-7408（2011）03-0025-03

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“結(jié)構(gòu)重組與功能調(diào)適：社會(huì)轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)組織體制創(chuàng)新研究”(10YJC840038)；天津師范大學(xué)博士基金項(xiàng)目“社會(huì)轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)組織管理創(chuàng)新跟蹤研究”（52WW1019）的階段性成果之一。

李璐（1982—），女，河南周口人，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向：理論社會(huì)學(xué)及其應(yīng)用。

[責(zé)任編輯：張亞茹]