孔祥參 劉 芳

（1.中共沈陽市委黨校，遼寧 沈陽 110036；2.中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

化解社會糾紛規(guī)律探析※

孔祥參1劉 芳2

（1.中共沈陽市委黨校，遼寧 沈陽 110036；2.中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

當(dāng)前我國正處于社會糾紛的多發(fā)期、凸顯期，糾紛的有效化解關(guān)系到社會的和諧。而社會糾紛的解決有其固有規(guī)律，對此，應(yīng)遵循把握時機(jī)，力爭把糾紛解決在萌芽狀態(tài)；注重調(diào)解，貫徹調(diào)解先于訴訟之原則；規(guī)范信訪，貫徹司法優(yōu)位之原則；對癥下藥，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制等糾紛解決規(guī)律。

社會糾紛；調(diào)解；多元化糾紛解決機(jī)制

糾紛（dispute）或稱爭議、爭端、沖突，是特定的主體基于利益沖突而產(chǎn)生的一種雙邊或者多邊對抗行為。當(dāng)前，伴隨著社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整和利益格局的發(fā)展變化，我國正處于社會糾紛的多發(fā)期、凸顯期，糾紛的類型也日趨多元化，涉及到土地征收、城市建設(shè)拆遷、環(huán)境保護(hù)、企業(yè)重組改制和破產(chǎn)等方方面面。與之相應(yīng)的，社會糾紛的解決方式在不斷適應(yīng)糾紛新情況的過程中也逐步發(fā)展演進(jìn)，如出現(xiàn)了訴訟外糾紛解決機(jī)制的擴(kuò)張趨勢等。任何一種糾紛都具有獨(dú)特的個性，而每一種糾紛解決方式都是利弊共存的，有其固有的適用范圍。糾紛的解決也有其自身的規(guī)律，只有遵循糾紛解決的固有規(guī)律，針對糾紛的不同特性，對癥下藥，合理利用各種糾紛解決方式，才能有效化解社會糾紛，妥善處理社會矛盾。

一、把握時機(jī)，把糾紛解決在萌芽狀態(tài)

糾紛的產(chǎn)生和發(fā)展有其自身的規(guī)律，一般而言，糾紛的發(fā)生要經(jīng)歷單項(xiàng)的不滿、具體的對抗行為等階段，糾紛得不到良好的解決，當(dāng)事人正當(dāng)?shù)睦嬖V求得不到保護(hù)、情緒得不到釋放，還容易引發(fā)沖突的升級甚至上升為嚴(yán)重的社會群體性事件。［1］

糾紛的單項(xiàng)不滿階段即主體把某種情況的出現(xiàn)視為不正義，這是糾紛發(fā)生的前奏，在這一階段當(dāng)事人一方面可能通過成本分析等理性判斷選擇忍受或者回避等進(jìn)行自我疏導(dǎo)、自我處理，使糾紛保持在潛在狀態(tài)或歸于化解；另一方面也可能向?qū)Ψ奖砻鲉栴}或予以譴責(zé)使糾紛公開化。一般而言，促使糾紛當(dāng)事人進(jìn)行自我疏導(dǎo)、自我處理的社會和個體的綜合因素主要可以概括為積極和消極兩個方面：就積極方面而言，社會的寬容、他人的幫助和勸解以及個體的修養(yǎng)和理性都有助于不滿的化解或個體對糾紛作出正確的應(yīng)對；而對社會正義的不信任、解決糾紛的成本過高、糾紛雙方實(shí)力的懸殊等也可能從消極方面打消當(dāng)事人采取具體糾紛行為的念頭。

當(dāng)當(dāng)事人無法進(jìn)行正常的疏導(dǎo)時，就可能出現(xiàn)當(dāng)事人之間的一個交涉和對抗情況。在對抗起始階段，糾紛當(dāng)事人一般不會立刻采用嚴(yán)重的沖突手段，社會糾紛尚處于輕微階段。在這一階段，糾紛的解決難度相對較小，很多情況下，糾紛當(dāng)事人能夠依靠雙方自身的力量將其解決，即所謂的自力救濟(jì)，這種糾紛解決方式的成本最低；在雙方當(dāng)事人無法自行解決的情況下，中立第三方在此階段介入解決糾紛一般能較為容易的定紛止?fàn)帲_(dá)到較好的社會效果。在這一階段糾紛得不到解決或解決不當(dāng)，當(dāng)事人的利益訴求得不到滿足、情緒得不到平復(fù)時，往往會導(dǎo)致當(dāng)事人采用更為激烈的對抗手段，從而使糾紛升級，出現(xiàn)集體上訪、群體性訴訟、抗?fàn)幮跃奂腿后w性事件等嚴(yán)重的社會糾紛，所謂“小矛盾不及早解決勢必會引發(fā)大糾紛，小隱患不盡快排除難免會引發(fā)大事件”就是這一道理。

“立足抓早、抓小、抓苗頭”解決糾紛、化解矛盾，是國家一貫的政策，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出“……綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法，把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)?！?/p>

糾紛的解決有其自身的規(guī)律，在糾紛解決的過程中，要把握時機(jī)，把糾紛解決在萌芽狀態(tài)，及時有效化解矛盾。在這一階段解決糾紛其難度小、成本低，可以及時有效的恢復(fù)因糾紛而受到損害的當(dāng)事人之間的社會關(guān)系。而要把握時機(jī)，把糾紛解決在萌芽狀態(tài)，就應(yīng)當(dāng)建立、健全糾紛的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，這是及時解決糾紛的先決條件。為此，2010年中央綜治辦下發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好矛盾糾紛大排查大調(diào)解工作的意見》明確指出“要堅(jiān)持預(yù)防為主、源頭治理，預(yù)警在前、調(diào)解優(yōu)先，立足抓早、抓小、抓苗頭；堅(jiān)持黨政主導(dǎo)、部門協(xié)作配合，整合資源和力量；……深入開展矛盾糾紛大排查大調(diào)解工作，努力使糾紛早解決、矛盾不上交”，并且要求認(rèn)真抓好源頭預(yù)防和排查預(yù)警工作，建立健全糾紛的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，做到早發(fā)現(xiàn)、早解決。

二、注重調(diào)解，貫徹調(diào)解先于訴訟之原則

調(diào)解作為一種糾紛解決方式，是在第三者的主持之下，以國家法律、法規(guī)和政策或者行業(yè)慣例、民間規(guī)范等為依據(jù)，通過各種方式予以說服教育、疏導(dǎo)化解矛盾的一種糾紛解決方式。我國主要存在三種不同的調(diào)解制度，即人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解，三者最顯著的區(qū)別在于調(diào)解主持人的不同，就人民調(diào)解制度而言，其是在民間人民調(diào)解委員會的主持之下進(jìn)行的；而司法調(diào)解的調(diào)解主持人為國家司法機(jī)關(guān)即人民法院，其發(fā)生在訴訟當(dāng)中；行政調(diào)解的主持人為法律、法規(guī)所確立的國家行政機(jī)關(guān)。

注重調(diào)解，貫徹調(diào)解先于訴訟的原則是說同一糾紛，在依性質(zhì)既可以通過訴訟解決亦可以通過調(diào)解解決的情況下，就糾紛當(dāng)事人而言，應(yīng)優(yōu)先考慮調(diào)解而不是首先考慮付諸訴訟，而國家亦對此予以政策引導(dǎo)以促使糾紛當(dāng)事人觀念轉(zhuǎn)變。

我們主張要注重調(diào)解，貫徹調(diào)解先于訴訟的原則，主要原因在于：

首先，調(diào)解具有深厚的傳統(tǒng)文化根基和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。調(diào)解這一糾紛解決方式根植于我國“和為貴”的歷史文化傳統(tǒng)，具備深厚的群眾基礎(chǔ)，最早可以追溯到西周時期。據(jù)《周禮·地官》記載，當(dāng)時調(diào)解的主持者官名為 “調(diào)人”，“調(diào)人掌司萬民之難而諧和之”，調(diào)解成為西周民間乃至官府解決糾紛的主要方式之一。在之后的秦漢、唐宋、元明清時期，調(diào)解的作用日益受到重視，并逐步上升為國家層面的法律規(guī)范。調(diào)解在新中國建立初期不斷發(fā)展完善，成為我國糾紛解決體系的重要組成部分，為防止和化解社會糾紛發(fā)揮了重要作用，曾經(jīng)被西方國家譽(yù)為“東方之花”。［2］

其次，調(diào)解在糾紛解決中具有獨(dú)特的優(yōu)勢。調(diào)解作為一種糾紛解決制度，其是在第三人的主持之下，采用說服教育、疏導(dǎo)化解的方式，使雙方當(dāng)事人能夠權(quán)衡利弊、互諒互讓進(jìn)而達(dá)成一致，這就有利于真正做到“案結(jié)事了”，恢復(fù)因糾紛而受到損害的當(dāng)事人之間的社會關(guān)系。糾紛，尤其是發(fā)生在熟人之間的糾紛，如婚姻糾紛、勞動爭議、損害賠償、“三養(yǎng)”即撫養(yǎng)、扶養(yǎng)、贍養(yǎng)糾紛等，調(diào)解可以把糾紛當(dāng)事人之間的整體社會關(guān)系納入考慮的視野，從而更有可能謀求一種合理的更能為糾紛當(dāng)事人接受的糾紛解決方案，以恢復(fù)糾紛當(dāng)事人之間的社會關(guān)系。

再次，更多采用調(diào)解的方式是國家政策的導(dǎo)向所在。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會治安綜合治理的意見》明確指出“……要深入開展社會主義法制宣傳教育，提高人民群眾遵紀(jì)守法的自覺性和依法維權(quán)的意識，宣傳調(diào)解工作的作用和效果，引導(dǎo)群眾自覺把調(diào)解作為解決矛盾糾紛的首要選擇，積極推動排查調(diào)處工作體系建設(shè)……”，最高人民法院、司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢下人民調(diào)解工作的意見》、最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》相繼出臺，至2010年《人民調(diào)解法》頒布實(shí)施。這一系列規(guī)范性文件，都體現(xiàn)出國家對調(diào)解這一糾紛解決方式的日漸重視和相應(yīng)的政策導(dǎo)向。

同時，一個不容回避的事實(shí)是，在依法治國方略提出前后相當(dāng)長的時間內(nèi)，我國重訴訟、輕調(diào)解，導(dǎo)致對訴訟的過度依賴，出現(xiàn)了的“一口吐沫找兩級法院”、“一堆垃圾打兩年官司”等大量的浪費(fèi)司法資源的情況，導(dǎo)致訴訟爆炸，以致法院超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，。在糾紛的解決過程中，我們應(yīng)當(dāng)重視調(diào)解的運(yùn)用，更正一旦有糾紛就首先考慮付諸司法的觀念，對于大量可以通過調(diào)解解決的糾紛，應(yīng)當(dāng)貫徹“調(diào)解先于訴訟“的理念。

三、規(guī)范信訪，貫徹司法優(yōu)位之原則

信訪發(fā)端于上世紀(jì)50年代，是一種典型的具有中國特色的制度設(shè)計。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，信訪權(quán)在實(shí)質(zhì)上是一種憲法性權(quán)利，其規(guī)范的稱謂應(yīng)當(dāng)是批評權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)、申訴權(quán)，來信來訪只是對上述憲法性權(quán)利的行使形式。就作為糾紛解決方式來的信訪來看，我們應(yīng)當(dāng)對其予以規(guī)范，在解決糾紛時貫徹司法優(yōu)位的基本原則。

我們應(yīng)當(dāng)對信訪制度的運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范，新的《信訪條例》已經(jīng)于 2005年頒布實(shí)施，其中第二十一條第三項(xiàng)明確規(guī)定“信訪事項(xiàng)涉及下級行政機(jī)關(guān)或者其工作人員的，按照‘屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)的原則，直接轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)，并抄送下一級人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)”，也就是說作為一種糾紛解決的機(jī)制，信訪其實(shí)并不是負(fù)責(zé)解決糾紛的具體機(jī)關(guān)，而是將有關(guān)信訪事項(xiàng)移交相應(yīng)機(jī)關(guān)處理的中轉(zhuǎn)站。但是，信訪制度在實(shí)際的運(yùn)行中突破了這一定位，出現(xiàn)了一系列問題。由于信訪不受事實(shí)、證據(jù)、期限、步驟、方式等確定性要求的限制，在個別時間和個別案件中可以做到“一步到位”甚至“突破法律底線”解決問題，有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)處于維穩(wěn)的需要進(jìn)行個別批示，特事特辦、法外解決有關(guān)問題，這就更加誤導(dǎo)了信訪人，加劇了信訪潮。越級上訪、鬧訪、纏訪等現(xiàn)象嚴(yán)重，有的地方為了維護(hù)一時穩(wěn)定而采取截訪、甚至限制上訪人人身自由的措施，從而進(jìn)一步激化矛盾。“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”幾乎成為上訪人的信條，領(lǐng)導(dǎo)批示、個案個別處理的方案，損害了社會的整體正義，對國家法治的權(quán)威和穩(wěn)定亦產(chǎn)生了不良影響。［3］在社會糾紛的解決上，應(yīng)當(dāng)回歸信訪的法律定位，嚴(yán)格按照《信訪條例》的規(guī)定，限制信訪的范圍，把信訪還原為一個下情上達(dá)的信息傳遞機(jī)構(gòu)。

在糾紛的解決過程中，貫徹訴訟優(yōu)位的原則，至少應(yīng)當(dāng)包括兩個方面的含義：一方面，訴訟先于信訪，對于未經(jīng)法院依法審理的案件，信訪不應(yīng)予以受理，這一點(diǎn)也符合信訪制度設(shè)計的基本原則，《信訪條例》第十四條明確規(guī)定“對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出”；另外一方面，訴訟具有最高的權(quán)威性，司法終局裁決原則是現(xiàn)代法治的最基本原則，在法治社會，應(yīng)當(dāng)將民眾的訴求以及各類爭議的解決引導(dǎo)到法治軌道上，使糾紛解決的權(quán)威向法治轉(zhuǎn)移，進(jìn)而使法院成為糾紛解決的最終場域。在糾紛的解決中，要規(guī)范信訪制度的運(yùn)行，貫徹訴訟優(yōu)位的原則，引導(dǎo)糾紛主體樹立訴訟的權(quán)威，而不是有糾紛首先想到信訪，使信訪歸位于群眾陳情聯(lián)系政府的制度本源，排除權(quán)力的干預(yù)，形成糾紛解決的法治根基。

四、對癥下藥，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制

對于不同類型的糾紛，應(yīng)當(dāng)采用不同的糾紛解決方式予以應(yīng)對，對癥下藥，才能有效化解糾紛。人類歷史上，糾紛解決方式歷來就不是一元的，而是多元的。所謂多元化糾紛解決機(jī)制是指社會中各種糾紛解決方式，訴訟的與非訴訟的、正式的與非正式的、國家公力救濟(jì)與民間社會救濟(jì)、合法私力救濟(jì)等協(xié)調(diào)互動、共同構(gòu)筑的系統(tǒng)。

首先，對癥下藥，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，是解決社會糾紛的現(xiàn)實(shí)需要。糾紛的發(fā)生根植于一定的社會條件和社會原因，我國目前正處于社會的轉(zhuǎn)型期，社會轉(zhuǎn)型所帶來的矛盾更加突出，糾紛的類型也日趨復(fù)雜化，即除了傳統(tǒng)的社會糾紛類型之外，還有由利益分配不合理或利益格局的調(diào)整引發(fā)的新型糾紛。［4］糾紛主體的利益需求是多元的，對于糾紛主體的不同利益需求，應(yīng)當(dāng)盡力予以滿足，無論是公平，還是效率和利益本身都是多元的，不能采取單一的思路，而應(yīng)當(dāng)使多種相互沖突的利益達(dá)到相對的公平與協(xié)調(diào)；糾紛主體價值觀的多元也是我們應(yīng)當(dāng)避免采取同一糾紛解決方式解決不同類型糾紛的主要原因之一，社會應(yīng)當(dāng)尊重價值觀的多元化。所以構(gòu)建多元化糾紛解決方式，對于不同類型的糾紛采用不同的糾紛解決機(jī)制是妥善解決社會糾紛的現(xiàn)實(shí)需要。

其次，各種糾紛解決方式都不是“有百利無一害的”，每一種糾紛解決方式都有其固有的適用范圍。在我國目前主要存在著訴訟、行政復(fù)議、信訪、調(diào)解等多種糾紛解決方式，任何一種糾紛解決方式都不是在解決所有糾紛上都具有適用性，都不是放之四海而皆準(zhǔn)的真理。就訴訟而言，訴訟是一種遵循“證據(jù)裁判”、“形式理性”的糾紛解決機(jī)制，作為公力救濟(jì)代替私力救濟(jì)的結(jié)果，它是人類對于糾紛解決方式的革命性創(chuàng)造。但這并不意味著訴訟適用于全部的糾紛，其也不是在解決所有糾紛上都能得到最佳的結(jié)果，就當(dāng)事人未注意留存證據(jù)的糾紛，適用這一方式無法獲得司法保護(hù)；當(dāng)事人關(guān)系越近，往往越不適合用對抗性的訴訟方式，［5］同時訴訟還存在成本高等問題。就信訪而言，它是一種在社會糾紛解決制度之外設(shè)立的具有典型中國特色的制度，其對于糾紛的解決往往不具備規(guī)范性和專業(yè)性。而行政復(fù)議是在本質(zhì)上是一種行政機(jī)關(guān)的自我糾錯程序，其受案范圍、處理程序等方面均有諸多限制。

再次，對于單一糾紛解決方式過度的依賴都會導(dǎo)致一系列問題，不僅不能使糾紛得到恰當(dāng)解決，而且會導(dǎo)致負(fù)責(zé)解決糾紛的機(jī)構(gòu)壓力增大、不堪重負(fù)，同時還會導(dǎo)致其他糾紛解決機(jī)制的閑置造成資源浪費(fèi)，并進(jìn)一步制約其他糾紛解決機(jī)制的發(fā)展。如在依法治國方略提出的前后幾年里，司法機(jī)關(guān)始終以極大的熱情迅速向基層社會滲透，甚至出現(xiàn)了“鄉(xiāng)鄉(xiāng)建法庭”的口號和高潮，有糾紛找法院成為民眾共識，使大量的本應(yīng)通過民間調(diào)解等其他方式解決的糾紛涌向法院，導(dǎo)致法院最終陷于訴訟的汪洋大海。相伴而生的是糾紛解決成本的增加和司法資源的浪費(fèi)，同時由于大量并不適合由法院處理的糾紛涌向法院，還導(dǎo)致了涉訴信訪等問題。

糾紛的復(fù)雜性、多元性以及各種糾紛解決機(jī)制的固有適用范圍，要求我們必須構(gòu)建多元化的糾紛解決機(jī)制，使各種糾紛解決機(jī)制能夠相互配合互動、各司其責(zé)。在糾紛出現(xiàn)時，我們應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析，對癥下藥，在多元的糾紛解決機(jī)制中尋求最有效、最經(jīng)濟(jì)的解決方式，以妥善化解社會糾紛。

［1］范愉.糾紛解決的理論與實(shí)踐［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2007：76，79.

［2］司法部基層工作指導(dǎo)司.人民調(diào)解法學(xué)習(xí)讀本［G］.北京：法律出版社，2010：1.

［3］馬懷德.“信訪不信法”的現(xiàn)象值得高度警惕［J］.學(xué)習(xí)時報，2010－1－25.

［4］吳英姿.“大調(diào)解”的功能及限度：糾紛解決的制度供給與社會自治 ［J］.中外法學(xué)，2008，（2）.

［5］沈恒斌.多元化糾紛解決機(jī)制原理與實(shí)務(wù)［J］.廈門大學(xué)出版社，2005：439.

責(zé)任編輯 宋桂祝

D920.1

A

1672－2426（2011）07－0033－03

孔祥參（1983－），男，山東泗水人，中共沈陽市委黨校講師。

劉 芳（1972－），女，遼寧沈陽人，中共遼寧省委黨校法學(xué)教研部副主任、副教授。

※本文系遼寧省社科聯(lián)2010年一般課題“暢通遼寧公眾利益訴求渠道的對策研究”（課題編號2010lslktfx－57）的階段性成果。