武廣震 楊 鷹

（1.中國(guó)刑事警察學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110035；2.中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽(yáng) 110004）

遼寧省外國(guó)人非法入境、非法居留、非法就業(yè)問(wèn)題及防控對(duì)策※

武廣震1楊 鷹2

（1.中國(guó)刑事警察學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110035；2.中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽(yáng) 110004）

近年來(lái)，遼寧省的外國(guó)人非法入境、非法居留、非法就業(yè)問(wèn)題（簡(jiǎn)稱“三非”問(wèn)題）日益凸顯。從我省“三非”問(wèn)題的總體情況看，非法居留是“三非”的主要形式，非法入境的人員主要來(lái)自周邊國(guó)家，非法就業(yè)集中于沈陽(yáng)、大連兩個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市。外國(guó)人“三非”問(wèn)題給我省經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的危害愈益明顯，但是近年的防控工作仍然存在著對(duì)外國(guó)人管理機(jī)制不完善、部門(mén)間信息流動(dòng)不暢、涉外民警素質(zhì)不適應(yīng)辦案要求等問(wèn)題。為有效應(yīng)對(duì)我省的外國(guó)人“三非”違法問(wèn)題，我省公安機(jī)關(guān)應(yīng)與臨近省份密切配合，進(jìn)一步加強(qiáng)邊境管理，建立情報(bào)信息共享平臺(tái)，完善外國(guó)人社區(qū)化管理模式，并通過(guò)加強(qiáng)基層民警培訓(xùn)，提高民警的涉外執(zhí)法能力。

非法入境；非法居留；非法就業(yè)；防控對(duì)策

隨著改革開(kāi)放的日益深入和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的不斷發(fā)展，我省的對(duì)外吸引力顯著增強(qiáng)。特別是國(guó)家提出振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略以及遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶和沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)先后上升為國(guó)家戰(zhàn)略之后，以經(jīng)商、學(xué)習(xí)、旅游、訪問(wèn)等各種事由來(lái)遼的外國(guó)人數(shù)量呈現(xiàn)出迅猛增長(zhǎng)之勢(shì)。毫無(wú)疑問(wèn)，絕大部分外國(guó)人來(lái)遼后從事正當(dāng)合法的業(yè)務(wù)活動(dòng)，并對(duì)我省的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。但是，也有相當(dāng)一部分外國(guó)人是非法入境、非法居留、非法就業(yè)的“三非”人員。這些外國(guó)人不僅違反了我國(guó)的出入境管理法規(guī)，擾亂了正常的出入境管理秩序，而且引發(fā)了一些犯罪問(wèn)題，對(duì)我省的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)和潛在危害，已經(jīng)成為我省公安機(jī)關(guān)必須著力加以解決的問(wèn)題。

一、近年來(lái)遼寧省外國(guó)人“三非”案件的基本特點(diǎn)

（一）非法居留所占比例較大

一是從人數(shù)上看，非法居留是“三非”的主要形式。沈陽(yáng)作為遼寧省的省會(huì)和中心城市，其查處的“三非”案件具有較強(qiáng)的代表性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007至2009年沈陽(yáng)出入境管理部門(mén)查處的“非法居留”外國(guó)人占“三非”總?cè)藬?shù)的90%，且年均增長(zhǎng)20%左右。二是從國(guó)籍看，非法居留的外國(guó)人的國(guó)籍涉及數(shù)十個(gè)國(guó)家，其中韓國(guó)人、日本人居多，非洲、中亞、東南亞國(guó)家人員的比例今年也在不斷上升。由于韓國(guó)人、日本人的體貌特征與我國(guó)相近，其隱蔽性較強(qiáng)，給公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)、查處造成一定困難，以致長(zhǎng)期非法居留的情況日益突出。三是非法居留者從事其他違法犯罪活動(dòng)。在對(duì)非法居留的調(diào)查分析中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)外國(guó)人因?qū)炞C規(guī)定不重視或疏忽大意造成簽證逾期，并無(wú)主觀故意，但也有少數(shù)外國(guó)人的非法居留與從事其他違法犯罪活動(dòng)有直接聯(lián)系。近年，沈陽(yáng)公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并查處了外國(guó)人沖闖領(lǐng)館、組織偷渡以及販毒、拐賣(mài)婦女等案件，其中較大比例為非法居留者所為。

（二）非法入境人員主要來(lái)自周邊國(guó)家

遼寧省是我國(guó)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)省份，也是我國(guó)的沿海、邊境省份。就東北亞區(qū)域而言，遼寧正處于該區(qū)域的中心地帶。遼寧近年來(lái)日益增大的經(jīng)濟(jì)影響力和獨(dú)特的地緣特點(diǎn)使其成為我國(guó)東北地區(qū)非法入境者重要集中地之一。從非法入境人員的國(guó)籍情況看，主要來(lái)自周邊國(guó)家，并且青年女性占有相當(dāng)比例。有些非法入境人員把遼寧作為去往其他發(fā)達(dá)國(guó)家的中轉(zhuǎn)站，為達(dá)到去往目標(biāo)國(guó)家的目的，甚至采取沖闖相關(guān)國(guó)家駐華外交、領(lǐng)事機(jī)構(gòu)的極端方式。

（三）非法就業(yè)主要集中在沈陽(yáng)、大連兩地

根據(jù)我國(guó)法律，未取得國(guó)家勞動(dòng)部門(mén)的批準(zhǔn)，外國(guó)人不得在華就業(yè)，其目的是規(guī)范外國(guó)人的就業(yè)行為，保護(hù)國(guó)內(nèi)的就業(yè)市場(chǎng)。從我省外國(guó)人非法就業(yè)的地域分布情況看，沈陽(yáng)市和大連市是我省經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的兩個(gè)城市，也是外國(guó)人非法就業(yè)最為集中的地區(qū)。非法就業(yè)主要有以下幾種類(lèi)型：一是在市區(qū)餐飲、娛樂(lè)場(chǎng)所內(nèi)從事非法演出活動(dòng)；二是外國(guó)人持旅游、訪問(wèn)簽證來(lái)遼后，在未辦理就業(yè)許可的情況下，在中外企業(yè)工作；三是部分中小學(xué)校、語(yǔ)言培訓(xùn)機(jī)構(gòu)非法聘用外教從事外語(yǔ)教學(xué)工作。由于外國(guó)人非法就業(yè)缺乏必要的法律保護(hù)，一旦發(fā)生外籍人員與中方雇主之間的勞資糾紛，容易形成不安定因素，給外管工作帶來(lái)新的難點(diǎn)問(wèn)題。

二、防控“三非”工作中存在的主要問(wèn)題

（一）防控、管理機(jī)制尚需完善

我省在邊境管理方面仍然存在著一些問(wèn)題，突出表現(xiàn)為對(duì)重點(diǎn)人員關(guān)注不夠、非法入境路線把關(guān)不嚴(yán)，從而為外國(guó)人特別是周邊國(guó)家的人員非法入境提供了條件。在打防方面，尚未形成長(zhǎng)效機(jī)制。需要指出的是，盡管我省公安機(jī)關(guān)與全國(guó)其他省份公安機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)針對(duì)“三非”問(wèn)題實(shí)施的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)取得了一定的成效，但從實(shí)質(zhì)上看這也是一種短期行為，其積極影響不具有持久性。此外，目前對(duì)外國(guó)人的日常管理工作主要是由派出所承擔(dān)的，由于很多基層民警不熟悉相關(guān)涉外管理法規(guī)、缺乏外語(yǔ)交流能力，在很大程度上導(dǎo)致外國(guó)人管理出現(xiàn)真空地帶。

（二）情報(bào)缺失，職能部門(mén)間信息流通不暢

從近年對(duì)“三非”違法案件的防控情況看，較為突出的問(wèn)題是情報(bào)信息工作尚待加強(qiáng)，部門(mén)間缺乏協(xié)作配合，沒(méi)有形成有力的防控體系。公安機(jī)關(guān)各警種之間各自為戰(zhàn)的傾向較為明顯，刑偵、治安、出入境等部門(mén)往往只關(guān)注自身的職能領(lǐng)域，長(zhǎng)效合作機(jī)制沒(méi)有實(shí)質(zhì)性建立起來(lái)，往往案件發(fā)生后才溝通聯(lián)絡(luò)，部門(mén)間的信息資源沒(méi)有充分共享。由于日常工作中收集國(guó)際流竄作案高危人群和發(fā)案動(dòng)態(tài)等信息的主動(dòng)性缺乏，因而積累的可供研判信息資源不夠，難以形成有價(jià)值的情報(bào)體系，嚴(yán)重制約了“情報(bào)導(dǎo)偵”效能的發(fā)揮。此外，公安機(jī)關(guān)與其他涉及外國(guó)人管控工作的部門(mén)如民政、僑辦、教育、衛(wèi)生等協(xié)調(diào)配合不夠，各部門(mén)擁有的信息資源流通不暢，互相支持、齊抓共管的工作局面尚未形成。

（三）民警偵辦涉外案件經(jīng)驗(yàn)不足，存在畏難情緒

我省外國(guó)人“三非”案件在近些年呈現(xiàn)出增長(zhǎng)之勢(shì)，然而我省的公安機(jī)關(guān)在涉外民警配備、工作經(jīng)驗(yàn)積累方面仍沒(méi)有做好充分的準(zhǔn)備。處置外國(guó)人違法犯罪案件的程序較為復(fù)雜，對(duì)辦案質(zhì)量要求也較高，因而相應(yīng)地要求辦案民警也需具備更為全面的素質(zhì)，包括涉外法律法規(guī)的應(yīng)用能力，優(yōu)秀的外語(yǔ)水平等。但是實(shí)際情況是，一線公安民警大多沒(méi)有充分、全面掌握相關(guān)涉外法規(guī)，缺乏處置外國(guó)人違法犯罪案件的經(jīng)驗(yàn)，不了解偵辦此類(lèi)案件的特殊原則和程序，外語(yǔ)應(yīng)用能力欠缺。這些因素導(dǎo)致一些民警在處理違法犯罪的外國(guó)人問(wèn)題上往往存在“避免麻煩，不要惹事”的心態(tài)，對(duì)外國(guó)人的處罰靈活性大于法律的原則性，處罰大多偏輕，客觀上導(dǎo)致部分外國(guó)人無(wú)視中國(guó)法律的狀況。

三、防控“三非”外國(guó)人違法犯罪的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)邊境管理，解決“三非”源頭問(wèn)題

解決“三非”問(wèn)題首先要把好入口關(guān)，即防止外國(guó)人非法進(jìn)入我省。為把偷渡者堵截在國(guó)門(mén)之外，我省公安機(jī)關(guān)應(yīng)與吉林等臨近省份的公安機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)行動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)邊境地區(qū)和海上的管理控制，掌握非法入境者偷渡的路線、方式。在陸地邊境，應(yīng)抽調(diào)警力進(jìn)一步充實(shí)重點(diǎn)邊境地段的控制力量，加強(qiáng)對(duì)邊境地區(qū)的巡邏、控制，嚴(yán)密防范鄰國(guó)公民非法進(jìn)入我國(guó)境內(nèi)。在沿海地區(qū)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)漁船民的管理和宣傳教育，防止?jié)O船被用于運(yùn)送偷渡人員，同時(shí)加大對(duì)重點(diǎn)海域的巡邏巡查密度，加強(qiáng)對(duì)可疑船只的檢查和堵截。邊防、出入境和刑偵部門(mén)在打防偷渡工作中要加強(qiáng)溝通協(xié)作，及時(shí)互通情況，整合人力和情報(bào)資源，有效地打擊持用偽假證件、逃避邊防檢查、偷登出入境交通工具、利用集裝箱等多種形式的偷渡活動(dòng)。

（二）建立情報(bào)信息共享平臺(tái)，加強(qiáng)情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

首先，整合公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的情報(bào)信息資源，公安邊防、出入境、治安、刑偵部門(mén)之間形成長(zhǎng)效合作機(jī)制，互通入境外國(guó)人特別是高危作案人群的情報(bào)信息，實(shí)現(xiàn)資源共享，整體聯(lián)動(dòng)。其次，疏通相關(guān)職能部門(mén)間的合作渠道，實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)與勞動(dòng)保障、教育、工商、民政、衛(wèi)生、文化等部門(mén)的密切協(xié)作，在涉外信息共享、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)交換、個(gè)案辦理、重大決策等方面聯(lián)合執(zhí)法。第三，建立境外來(lái)華重點(diǎn)人員信息系統(tǒng)，有效整合并共享在華有違法犯罪記錄的境外人員及高危重點(diǎn)國(guó)家來(lái)華人員信息，建立信息檔案系統(tǒng)。第四，完善情報(bào)信息管理體制，由上至下實(shí)現(xiàn)信息統(tǒng)計(jì)功能的拓展，建立信息分析研判制度，變分散收集為集群分析，實(shí)現(xiàn)情報(bào)信息的效能最大化。

（三）夯實(shí)基礎(chǔ)工作，完善外國(guó)人社區(qū)化管理模式

防控“三非”問(wèn)題的關(guān)鍵在于基礎(chǔ)工作是否扎實(shí)，是否管理到位。為此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化源頭管理，從發(fā)現(xiàn)和掌握境外人員動(dòng)態(tài)情況入手，有針對(duì)性地制定管理方法和措施。一是要加強(qiáng)對(duì)境外人員的基礎(chǔ)摸底工作，將境外人員切實(shí)納入實(shí)有人口管理。社區(qū)民警要做到“四知”，即知姓名、知國(guó)籍、知來(lái)華事由、知居留期限，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)掌握其落腳點(diǎn)和基本情況；二是要與各類(lèi)房屋中介機(jī)構(gòu)和小區(qū)物業(yè)部門(mén)建立定期通報(bào)制度，掌握境外人員在社會(huì)面居住和購(gòu)買(mǎi)房屋的情況；三是要與大專(zhuān)院校和涉外用工單位建立定期聯(lián)系、互通情況等制度，掌握轄區(qū)境外留學(xué)生和就業(yè)人員的來(lái)源、在外居住情況；四是要建立涉外安全管理聯(lián)絡(luò)員制度，在三資企業(yè)、涉外賓館、居委會(huì)中建立聯(lián)絡(luò)員、戶口協(xié)管員和住宿登記員制度，并明確其職責(zé)分工。五要加強(qiáng)對(duì)賓（旅）館境外人員落腳點(diǎn)管理，定期對(duì)賓館入住登記信息開(kāi)展檢查，掌握動(dòng)態(tài)。廣東省在外國(guó)人社區(qū)化管理方面進(jìn)行的探索具有較強(qiáng)的啟示意義，其集中體現(xiàn)是“治安聯(lián)防化”和“管理信息化”。具體而言，“治安聯(lián)防化”就是發(fā)動(dòng)和依靠社區(qū)資源力量，在各方面的支持下組建治安聯(lián)防隊(duì)伍，構(gòu)筑以社區(qū)民警為主，以社區(qū)居委為基礎(chǔ)，以物業(yè)公司管理力量為輔助的管理防范網(wǎng)絡(luò)；“管理信息化”就是將境外人員納入社區(qū)實(shí)有人口范疇管理，在社區(qū)居委、物業(yè)公司的協(xié)助下，做到對(duì)境外人員一戶一檔進(jìn)行建檔造冊(cè)，及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地記載和更新資料，并輸入“社區(qū)警務(wù)基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)”，所有境外人員和各個(gè)國(guó)家人員在社區(qū)內(nèi)的分布情況和資料信息均能實(shí)時(shí)查詢更新，一目了然。

（四）加強(qiáng)基層民警培訓(xùn)，提高民警的涉外執(zhí)法能力

為改變公安基層民警處置涉外案件經(jīng)驗(yàn)不足，外語(yǔ)基礎(chǔ)薄弱的局面，當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)對(duì)公安基層民警的教育培訓(xùn)工作。從公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)和公安院校中選調(diào)處置涉外案件經(jīng)驗(yàn)豐富的人員組成教官隊(duì)伍，定期對(duì)基層民警進(jìn)行有針對(duì)性的外國(guó)人管理和涉外案件處置培訓(xùn)。教育培訓(xùn)的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)涵蓋處置“三非”案件相關(guān)法律法規(guī)的適用，特殊處置原則和處置程序，以及工作中形成的行之有效的處置方法等。此外，應(yīng)選調(diào)外語(yǔ)能力強(qiáng)的人員充實(shí)到公安基層，并面向基層組織專(zhuān)門(mén)的涉外警務(wù)英語(yǔ)培訓(xùn)，逐步建立起基層公安機(jī)關(guān)外語(yǔ)人才隊(duì)伍。通過(guò)以上措施，提高基層民警處置“三非”案件的能力，著力打造一支政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，適應(yīng)當(dāng)前公安涉外警務(wù)工作要求的涉外民警隊(duì)伍。

責(zé)任編輯 宋桂祝

D668

A

1672－2426（2011）07－0036－02

武廣震（1978－），男，中國(guó)刑事警察學(xué)院公安情報(bào)學(xué)系涉外警務(wù)教研室主任，副教授。

楊 鷹（1978－），女，中共遼寧省委黨校政治學(xué)教研室講師。

※本文系遼寧省社科基金項(xiàng)目“遼寧省外國(guó)人非法入境、非法居留、非法就業(yè)問(wèn)題研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：L09DFX037）的階段性研究成果。