陸文

（山東商務(wù)職業(yè)學(xué)院，山東 煙臺 264670）

新中國農(nóng)村土地制度的改革歷程

陸文

（山東商務(wù)職業(yè)學(xué)院，山東 煙臺 264670）

農(nóng)村土地制度改革是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，也是保證國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要問題。本文主要從六十多年來我國土地經(jīng)營權(quán)的演變歷程對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的變遷過程進(jìn)行闡述。

農(nóng)村；土地制度改革；歷程

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占了全國人口的絕對多數(shù)，農(nóng)民問題一直是我國發(fā)展中重點(diǎn)要解決的問題，而農(nóng)民問題最為突出的就是土地問題。建立新中國以來，我國農(nóng)村的土地制度改革經(jīng)歷了一個艱難的歷程，應(yīng)該說它的改革見證了整個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的變遷。

一、新中國初期將封建地主的土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民的個體土地所有制

土地改革是中國共產(chǎn)黨在民主革命時期執(zhí)行的重要方針。新中國建立后，毛澤東主席于1950年6月30日頒布了 《中華人民共和國土地改革法》。《土地改革法》規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路?！蓖恋馗母飶?950年秋季開始，1952年基本結(jié)束。1953年春，除了臺灣、西藏、新疆等少數(shù)民族地區(qū)外，全國各省基本上完成了土地改革任務(wù)。全國約有3億無地和少地的農(nóng)民及其家屬分得了約7億畝原來屬于地主的耕地和大批生產(chǎn)資料，免除了大約每年3000萬噸糧食的地租負(fù)擔(dān)，消滅了土地剝削制度，農(nóng)民翻了身，得到了土地，成為土地的主人，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，農(nóng)村生產(chǎn)力得到解放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速恢復(fù)發(fā)展。到1952年，全國的糧食產(chǎn)量、棉花產(chǎn)量都超過中國歷史上的最高記錄。同時林業(yè)、畜牧業(yè)和水產(chǎn)業(yè)也迅速發(fā)展起來，僅三年時間，基本上解決了農(nóng)民的吃飯問題。通過土地改革，新生的人民政權(quán)因此得到廣大農(nóng)民，尤其是貧下中農(nóng)的高度信任，黨和國家很好地兌現(xiàn)了對他們的承諾。同時由于這次的土改實(shí)行的是保護(hù)富農(nóng)的經(jīng)濟(jì)政策，所以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會是又好又平穩(wěn)的實(shí)現(xiàn)了過渡，為新中國初期國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展和國家工業(yè)化開辟了道路。

二、“三大改造”將農(nóng)民土地個體所有制變成集體所有制

在解放后的第一次土地改革中，中國農(nóng)民雖然分到了土地，但生產(chǎn)工具和資金都嚴(yán)重缺乏，而且由于個體農(nóng)業(yè)的極端分散性，決定它不能興辦較大規(guī)模的農(nóng)用水利建設(shè)，遇到自然災(zāi)害，連簡單的再生產(chǎn)也難以維持。鑒于這種情況，黨中央作出開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議。1953年開始，國家對農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會主義改造，引導(dǎo)農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)合作社，走社會主義道路，實(shí)行集體所有制。憑著對中國共產(chǎn)黨的信任，對新中國的熱愛，農(nóng)民將擁有所有權(quán)的土地紛紛拿出來入社，全國出現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作化高潮。從1951年12月開始，黨中央作出了一系列的決議，確立了中國農(nóng)業(yè)社會主義改造的路線、方針和政策，其主要目的是要確立社會主義性質(zhì)的土地制度，將農(nóng)民個人直接所有的土地，從土地?zé)o償入股、統(tǒng)一經(jīng)營，發(fā)展到農(nóng)村土地集體所有，確立社會主義經(jīng)濟(jì)關(guān)系。到1956年底，農(nóng)業(yè)社會主義改造在經(jīng)歷了互助組、初級社、高級社三階段后基本完成，全國入社農(nóng)戶占總農(nóng)戶數(shù)的96.3%，其中加入以土地和主要生產(chǎn)資料歸集體所有的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的農(nóng)戶占總農(nóng)戶的87.8%。自此，中國建立起了社會主義性質(zhì)的土地制度。但事實(shí)證明：僅有熱情是不能解決實(shí)際問題的。此后三年的饑餓使人們更清醒地認(rèn)識到：解決當(dāng)時中國六億多人口的吃飯問題是一個艱巨的問題。最基本的原因在于當(dāng)時中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生產(chǎn)力水平落后，因而必須在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)上下更大工夫，才能有一個根本的改變。隨后黨中央把農(nóng)業(yè)發(fā)展放在更加重要的地位，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)，積極改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。從上世紀(jì)的60年代初到70年代末，用了近二十年的時間，完成了對全國大江大河的治理，在全國開展了“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨運(yùn)動”，大力發(fā)展支農(nóng)工業(yè)、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，通過一系列的支農(nóng)措施，使中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況發(fā)生了前所未有的改變，這為我國改革開放后農(nóng)業(yè)和農(nóng)村快速發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。這個時期是農(nóng)業(yè)發(fā)展最快、最好的一個時期。但由于受“左傾”思想的影響，改造進(jìn)程過急過猛，80%以上的農(nóng)民在短短的一年半的時間內(nèi)加入初級社并隨即轉(zhuǎn)入了高級社，這顯然超越了農(nóng)民當(dāng)時的覺悟水平，也違背了自愿的原則。同時在管理體制上過于強(qiáng)調(diào)農(nóng)民集中生產(chǎn)，從而忽視了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和手工業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，忽略了家庭經(jīng)營的重要作用，同時又不允許農(nóng)民從事商業(yè)、服務(wù)業(yè)的經(jīng)營活動，這就大大損害了農(nóng)民的利益，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，這些都對我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了極為嚴(yán)重的負(fù)面影響。其后的1966－1976年的十年間，農(nóng)業(yè)勞動力投入、財(cái)政農(nóng)業(yè)支出每年都在增加，而農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均增長卻在下降。從人民生活水平看，1976年全國農(nóng)村每個社員從集體分得的收入只有63.3元，農(nóng)村人均口糧比1957年減少4斤；1977年全國有 1.4億人平均口糧在300斤以下，處于半饑餓狀態(tài)，農(nóng)民實(shí)際生活水平徘徊不前。當(dāng)然，長期以來，農(nóng)業(yè)稅負(fù)相對過重，農(nóng)民交了公糧還要交余糧，國家給予農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼太少等，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。文革結(jié)束以后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸走上正軌，農(nóng)民的思想日漸活躍，農(nóng)村自發(fā)的各種改革形式不斷涌現(xiàn)，改革的中心主要是改變當(dāng)時集體經(jīng)濟(jì)模式下的效率和積極性低下等問題。

三、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地改革拉開了中國改革開放的序幕

三十多年前安徽鳳陽小崗村的18名農(nóng)民應(yīng)該說是豁出了性命，從大集體生產(chǎn)中脫離出來大包干，分田到戶。這18名農(nóng)民的“生死契約”掀起了全國農(nóng)村的土地改革浪潮。1978年12月，黨的十一屆三中全會在北京順利召開，從此拉開了中國改革開放的序幕。關(guān)于土地改革，中央肯定了小崗村的做法。鄧小平同志提出并主張實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)行土地公有，由農(nóng)戶家庭來經(jīng)營。全國廣大農(nóng)村積極響應(yīng)，開始由點(diǎn)到面全面推廣。到1983年底，全國95%以上的農(nóng)戶都實(shí)行了包干到戶，全國實(shí)施家庭承包經(jīng)營的土地面積占耕地總面積的97%左右，極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，糧食產(chǎn)量迅速攀升。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的 “集體統(tǒng)一所有、農(nóng)民家庭分散經(jīng)營”實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，這是中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重大創(chuàng)新。這次制度變遷在保留土地集體所有的前提下，實(shí)行了土地使用權(quán)與所有權(quán)的分離，確立了農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體地位。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有效地解決了人民公社制度下對勞動的監(jiān)督成本過高和勞動激勵缺乏的問題，充分調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，解決了廣大人民群眾的溫飽問題，它在我國社會生活的許多方面產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)的影響，其巨大作用已經(jīng)被無數(shù)事實(shí)予以證明。1982－1984年實(shí)現(xiàn)了糧食生產(chǎn)連續(xù)三年增長，從1978年到1984年的六年間，我國農(nóng)民的人均收入大幅增長，大部分地區(qū)解決了吃不飽的問題。但是也應(yīng)該看到，它并不是一次完整、徹底的產(chǎn)權(quán)改革，有人稱之為“半截子土地產(chǎn)權(quán)”改革，因?yàn)樗鼉H僅是改革了人民公社制度下的經(jīng)營和分配制度，并沒有廢除造成人民公社的所有制基礎(chǔ)——土地集體所有制。自1985年之后，在當(dāng)時的形勢下，我國的各項(xiàng)改革措施難以深入推進(jìn)，國內(nèi)糧價(jià)持續(xù)低迷達(dá)7年之久，糧食變成了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)了“谷賤傷農(nóng)”的現(xiàn)象，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民種糧的積極性，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的情況日益突出。1997年開始，全國農(nóng)民收入增長出現(xiàn)了連續(xù)4年下滑的趨勢。實(shí)際上如果扣除統(tǒng)計(jì)上的水分和地區(qū)的平均，有些地區(qū)的農(nóng)民的收入是負(fù)增長。這十五年，是農(nóng)村改革的停滯階段，出現(xiàn)了我們所說的“三農(nóng)綜合癥”，農(nóng)村的土地成了農(nóng)民致富的負(fù)擔(dān)，土地撂荒現(xiàn)象普遍。李昌平的《我向總理說實(shí)話》一書道出了當(dāng)時“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的現(xiàn)狀。

四、新世紀(jì)的土地流轉(zhuǎn)，掀開了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的新篇章

早在本世紀(jì)初，處在改革開放前沿的江蘇、浙江一帶就已經(jīng)開始進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的嘗試。2008年10月12日，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），標(biāo)志著我國農(nóng)村土地改革進(jìn)入快速發(fā)展時期。這也被許多人譽(yù)為中國掀起了第三次土地制度大變革?！稕Q定》指出，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。所謂土地流轉(zhuǎn)，就是指在保持農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包制不變的基礎(chǔ)上，農(nóng)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。其實(shí)質(zhì)是除所有權(quán)外的其他產(chǎn)權(quán)主體的易位，不同產(chǎn)權(quán)主體通過產(chǎn)權(quán)調(diào)整，優(yōu)化農(nóng)用土地利用結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)農(nóng)用地的資產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用土地資源的優(yōu)化配置。土地流轉(zhuǎn)不僅增加了農(nóng)民的收入，使農(nóng)民的收入趨于穩(wěn)定，更重要的是有利于土地的規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營模式的又一次飛躍。它不僅有利于機(jī)械化耕作和新技術(shù)、新品種的引進(jìn)，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，也推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的發(fā)展，加快了農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。從近兩年各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況看，土地流轉(zhuǎn)的主要形式包括：土地置換、承包戶自主有償或無償轉(zhuǎn)包、租賃、股份合作等。

但是在當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具體實(shí)施的過程中，也出現(xiàn)了一些需要進(jìn)一步解決的問題。一是部分轉(zhuǎn)入土地存在著非糧化趨勢。由于受效益最大化的驅(qū)使，許多地方土地流轉(zhuǎn)以后都是用于種植收益較高的經(jīng)濟(jì)作物或者果樹，如果一味地任其發(fā)展下去，將對糧食安全構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響，未來的糧食安全將十分令人擔(dān)憂。二是存在著一定的非農(nóng)化現(xiàn)象。在一些大城市的郊區(qū)，隨著城市的擴(kuò)張、旅游業(yè)的快速發(fā)展，部分流轉(zhuǎn)土地主要用于建設(shè)農(nóng)家樂設(shè)施，有的還用于建造賓館、酒店、會議中心等服務(wù)性設(shè)施，實(shí)際上是變相的建設(shè)用地開發(fā)。三是在土地流轉(zhuǎn)過程中，個別地區(qū)存在著侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行為。一方面是違背了自愿原則，強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)現(xiàn)象時有發(fā)生。個別地區(qū)沒有認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，在工作中還存在“錯位、越位”的現(xiàn)象，在土地流轉(zhuǎn)問題上，采取“一刀切”的簡單化操作方式，出現(xiàn)強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。另一方面土地流轉(zhuǎn)缺乏對農(nóng)民利益的保護(hù)機(jī)制。在土地流轉(zhuǎn)前，缺乏對種植大戶和企業(yè)業(yè)主農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資格審查和市場的評估。

因此，我們在土地流轉(zhuǎn)過程中，一定要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，完善這種新的經(jīng)營模式，使它在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。同時我們還應(yīng)該看到土地流轉(zhuǎn)只是土地改革中的新生事物之一，但也不是唯一的形式，還可能有其他各種新形式出現(xiàn)，我們要善于總結(jié)，勇于接受。

土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障，而農(nóng)民則是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定的主力軍。農(nóng)村穩(wěn)則國家穩(wěn)，農(nóng)民富裕則國家富裕?；仡櫺轮袊嗄陙砦覈恋馗母锏钠D難歷程，這其中有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有深刻的教訓(xùn)。我們要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時，吸取教訓(xùn)，促進(jìn)我國的土地制度隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷完善。

責(zé)任編輯 魏亞男

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1672－2426（2011）07－0049－02

陸文（1966－），女，山東長島人，山東商務(wù)職業(yè)學(xué)院教師，主要研究方向?yàn)樗枷胝谓逃?/p>