趙玉紅 劉 曦

（遼寧社會(huì)科學(xué)院，遼寧 沈陽 110031）

食品安全公共管理制度的缺失與完善

趙玉紅 劉 曦

（遼寧社會(huì)科學(xué)院，遼寧 沈陽 110031）

食品安全是一種公共產(chǎn)品，它的提供需要政府和第三方等公共經(jīng)濟(jì)主體的介入。現(xiàn)行分段監(jiān)管體制中的銜接不當(dāng)、政府提供的信息不完善、政府監(jiān)管的手段過于依賴直接管制等造成食品安全公共管理制度的缺失。由此需要在深化食品安全監(jiān)管體制改革、建立消費(fèi)者獲取安全信息的渠道、倡導(dǎo)生產(chǎn)者和經(jīng)營者自我管制以及第三方管制等方面完善食品安全公共管理制度。

食品安全；公共管理；缺失與創(chuàng)新

近年來，食品安全問題不斷出現(xiàn)，不僅給人類的身體和健康帶來重大損害或構(gòu)成嚴(yán)重威脅，也給消費(fèi)者和食品相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成十分巨大的經(jīng)濟(jì)損失。如何解決這一問題已經(jīng)成為政府在公共管理方面的重要課題。

一、食品安全需要公共經(jīng)濟(jì)主體更多介入

按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的物品應(yīng)當(dāng)由政府提供，或者由第三方組織來提供。食品安全是一種公共產(chǎn)品。一是食品安全問題存在外部效應(yīng)，食品市場上的守法廠商對(duì)消費(fèi)者和不法廠商產(chǎn)生正的外部性，守法廠商生產(chǎn)并出售合乎標(biāo)準(zhǔn)的食品，給消費(fèi)者以信任感，消費(fèi)者去購買同類但卻是不法廠商生產(chǎn)的偽劣產(chǎn)品，結(jié)果給不法廠商帶來了收益，守法廠商對(duì)于不法廠商產(chǎn)生正外部效應(yīng)。而不法廠商對(duì)于消費(fèi)者和守法廠商則產(chǎn)生負(fù)的外部效應(yīng)，甚至可能出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。因此如果僅僅依靠市場機(jī)制，不法食品供應(yīng)人或廠商行為可以損害他方，并且可以得到守法廠商帶來的邊際收益。二是食品安全問題存在信息不對(duì)稱問題。信息不對(duì)稱引起的生產(chǎn)、經(jīng)營者的機(jī)會(huì)主義行為以及消費(fèi)者的“逆向選擇”，如果僅僅依靠市場和消費(fèi)者自身來獲取有關(guān)食品安全的信息是不可行的，這里既有能力問題也有成本問題?；谏鲜鰞牲c(diǎn)，食品安全的提供需要政府和第三方的參與。

世界上食品安全監(jiān)管主要有三種模式：一是多部門共同負(fù)責(zé)的食品安全監(jiān)管體制，以美、日為代表；二是由一個(gè)獨(dú)立部門進(jìn)行統(tǒng)一管理的食品安全監(jiān)管體制，以歐盟為代表；三是由一個(gè)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的綜合性監(jiān)管體制，以加拿大為代表。發(fā)達(dá)國家的食品安全保障體系為我們提供了可以參照的模式，但是這些不同的模式并非完美無缺，各自都存在不足，各國也都在實(shí)踐中不斷修正完善著食品安全監(jiān)管體制。相比發(fā)達(dá)國家，我國食品安全監(jiān)管的難度要大得多，也復(fù)雜很多。近年來我國在食品安全監(jiān)管體制方面進(jìn)行了不斷的探索，2003年組建了國家食品藥品監(jiān)督管理局，建立了食品安全綜合監(jiān)督體制；2004年根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，對(duì)食品安全具體監(jiān)管體制又進(jìn)行了調(diào)整，確定了分段管理為主，品種監(jiān)管為輔的具體監(jiān)管體制。目前我國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制是在各級(jí)人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由各級(jí)監(jiān)督部門對(duì)食物鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行分段監(jiān)管。在中央一級(jí)，衛(wèi)生部門承擔(dān)綜合監(jiān)督的職能，生產(chǎn)環(huán)節(jié)由質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)，流通領(lǐng)域由工商部門負(fù)責(zé)，餐飲服務(wù)行業(yè)由食品藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)，食用農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)。在地方一級(jí)，由地方政府依照食品安全法及有關(guān)規(guī)定確定各監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)。

二、食品安全公共管理制度的缺失

在發(fā)達(dá)國家，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高和社會(huì)信用體系健全，加上法律完善，處罰嚴(yán)厲，發(fā)達(dá)國家人為造假制劣的現(xiàn)象較少，食品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模較大，操作規(guī)范，食品安全監(jiān)管的任務(wù)主要是控制微生物污染和食品工程新技術(shù)所帶來的食品安全問題。而在我國，由于市場經(jīng)濟(jì)體制建立時(shí)間不長，全社會(huì)的法律觀念和誠信意識(shí)不強(qiáng)，造成各種食品安全問題的人為因素較多。因此我國的食品安全監(jiān)管要借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，也要針對(duì)本國的國情。我國目前實(shí)行的是由各級(jí)監(jiān)管部門對(duì)食物鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行分段監(jiān)管的管理制度。主要是按照食品生產(chǎn)加工、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)，各相關(guān)部門進(jìn)行分工監(jiān)管。從法律法規(guī)設(shè)計(jì)上看，法規(guī)、規(guī)章、文件覆蓋了食品安全監(jiān)管體系方方面面，規(guī)定十分詳細(xì)周全，無所不有。那么為什么這么完善的體系沒有很好發(fā)揮應(yīng)有的作用？從目前的管理制度看，在某些方面還有缺失，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.分段監(jiān)管體制不完善

目前食品安全監(jiān)管改革并未就多頭、分段的管理體制作出實(shí)質(zhì)改變，而只是選擇在既有框架內(nèi)“微調(diào)”。分段監(jiān)管雖明確了各部門的職責(zé)，但每一段并不是一個(gè)獨(dú)立的環(huán)節(jié)，也無法僅由一個(gè)部門來承擔(dān)。有些食品安全問題，在生產(chǎn)加工、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)中都有可能出現(xiàn)，并不明顯屬于哪個(gè)環(huán)節(jié)，因分段監(jiān)管導(dǎo)致的監(jiān)管盲區(qū)仍然存在。從體制上看，即有兼顧責(zé)任，又有兼顧收費(fèi)利益之嫌，如此分散監(jiān)管，難免出現(xiàn)政出多門，相互扯皮，有責(zé)任相互推諉，有利益相互爭搶，再加上監(jiān)管部門之間信息不通，既浪費(fèi)國家投入大量的檢驗(yàn)設(shè)備和資金，同時(shí)，各個(gè)環(huán)節(jié)重復(fù)收費(fèi)，又增加了食品生產(chǎn)成本，也制約了食品行業(yè)發(fā)展。如何在“分”為主的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)“統(tǒng)”的力量是完善食品安全監(jiān)管體制的一個(gè)重要內(nèi)容。

2.有關(guān)食品安全信息不完善

食品安全信息不權(quán)威影響管理效果。政府通過行政手段促進(jìn)食品安全信息的傳遞可以影響消費(fèi)者以及生產(chǎn)者的行為，以達(dá)到最大限度地改善市場環(huán)境、提高市場效率的政策目標(biāo)。如質(zhì)量認(rèn)證是世界各國為保障消費(fèi)者健康而建立的一種食品安全管理制度。認(rèn)證是將不能觀測的質(zhì)量信息通過一個(gè)擔(dān)保系統(tǒng)傳遞給消費(fèi)者，認(rèn)證標(biāo)志有助于消費(fèi)者將優(yōu)質(zhì)安全食品與劣質(zhì)食品加以區(qū)別，但認(rèn)證機(jī)制有效運(yùn)行的關(guān)鍵是取得消費(fèi)者對(duì)認(rèn)證標(biāo)志的認(rèn)可與信任。假若認(rèn)證管理不規(guī)范、不統(tǒng)一，就可能影響信號(hào)質(zhì)量，降低消費(fèi)者對(duì)認(rèn)證信息的利用效果。我國目前多部門各自為政的食品質(zhì)量認(rèn)證體制以及有機(jī)食品、綠色食品、無公害食品、放心食品等存在互相交叉重疊的多種認(rèn)證標(biāo)志，不僅造成消費(fèi)者混淆，也給生產(chǎn)者帶來混亂，以至于在標(biāo)準(zhǔn)上無所適從，從而讓政府監(jiān)管的效果大打折扣。

食品溯源信息缺失影響對(duì)食品安全的有效監(jiān)控。食品溯源信息通過向消費(fèi)者提供生產(chǎn)商和加工商的全面信息，從而使消費(fèi)者了解食品的真實(shí)情況；強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈上企業(yè)的責(zé)任，有安全隱患的企業(yè)將被迫退出市場，而生產(chǎn)質(zhì)量好的企業(yè)則可以建立信譽(yù)。政府監(jiān)管部門可通過這一體系搜集有關(guān)信息。目前我國食品安全存在的主要問題之一，就是市場信用缺失，推行食品溯源制度可以明確責(zé)任主體。而國內(nèi)目前建立可溯源系統(tǒng)的企業(yè)很少，一是有用信息太少，消費(fèi)者的使用率不高；二是建立可溯源系統(tǒng)成本太高。

3.監(jiān)管手段有偏差

中國目前的食品安全管理制度太注重危機(jī)的處理，而忽視了食品安全事件的預(yù)防工作，應(yīng)更多地在源頭上解決問題；監(jiān)管方式和手段落后，還未能充分利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段開展日常監(jiān)管執(zhí)法，把檢測誤認(rèn)為是監(jiān)管，把罰款當(dāng)做是一種管制，把直接監(jiān)督單個(gè)生產(chǎn)者、經(jīng)營者行為作為目標(biāo)，實(shí)際上這樣既不可能也不經(jīng)濟(jì)。監(jiān)管手段應(yīng)該是社會(huì)管制，更多的是通過對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)一種手段從源頭上抑制生產(chǎn)者、經(jīng)營者容易滋生的投機(jī)行為，這樣的監(jiān)管才更為有效。

政府監(jiān)管的手段過于依賴直接管制。目前政府食品安全管理手段單一，過于依賴行政手段，而在增強(qiáng)生產(chǎn)者或流通者自我管制和第三方管制方面重視不夠，從而制約管制結(jié)果正效應(yīng)的最大化。比如食品安全問題與我國企業(yè)的信用體系不健全有很大關(guān)系，這就要求政府建立比較完善的市場信用制度以及具有約束力的行業(yè)規(guī)范。為減少失信行為，必須建立嚴(yán)格的失信懲戒機(jī)制，使市場交易的參與者加大失信成本，最終放棄失信的決策。現(xiàn)在政府對(duì)行業(yè)內(nèi)失信企業(yè)的懲戒缺乏手段，或者懲罰力度較小，起不到警示作用，沒有為守信經(jīng)營的企業(yè)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。政府在間接管制方面要做的事還很多。

三、食品安全公共管理制度創(chuàng)新的構(gòu)想

1.進(jìn)一步深化食品安全監(jiān)管體制改革

可以考慮“分步走”的方式進(jìn)行改革。第一階段整合監(jiān)管資源，歸并監(jiān)管職能，減少監(jiān)管環(huán)節(jié)、延長監(jiān)管鏈條，建立和完善綜合性食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在食品的生產(chǎn)加工、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)逐步實(shí)現(xiàn)以一個(gè)部門為主的“綜合性、專業(yè)化、成體系”的監(jiān)管模式；強(qiáng)化食品安全委員會(huì)的決策核心作用，統(tǒng)籌監(jiān)管，防止各部門因自身利益及專業(yè)偏見而導(dǎo)致政策混亂，為處理部門之間的權(quán)限糾紛提供一個(gè)各方都共同認(rèn)同和接受的規(guī)則體系。第二階段建立獨(dú)立的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，逐步完善食品生產(chǎn)加工、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、商務(wù)等部門的食品安全監(jiān)管的職能劃出來，組建一個(gè)新型的食品安全監(jiān)督管理局，實(shí)現(xiàn)食品監(jiān)管行政機(jī)構(gòu)與職能統(tǒng)一監(jiān)管的新型模式。

2.建立消費(fèi)者獲取安全信息的渠道

應(yīng)逐步規(guī)范食品質(zhì)量安全認(rèn)證市場，確保認(rèn)證標(biāo)志的可信賴性，使質(zhì)量認(rèn)證真正成為為消費(fèi)者提供安全信息的有效工具。認(rèn)證應(yīng)該由在某一專業(yè)領(lǐng)域中享有聲譽(yù)的組織，憑借其專業(yè)知識(shí)和信用，為企業(yè)的產(chǎn)品提供質(zhì)量認(rèn)證，政府應(yīng)成為“認(rèn)證者的認(rèn)證者而不是產(chǎn)品的認(rèn)證者”。在政府直接管制放松、加強(qiáng)利用第三方資源的大背景下，通過支持專業(yè)組織進(jìn)行第三方管制和認(rèn)證，來完善對(duì)食品的管制。

逐步建立食品安全標(biāo)志與追溯制度。從源頭上監(jiān)管，即明確責(zé)任主體的一個(gè)有效制度是食品溯源制度。食品溯源就是指在食品產(chǎn)銷的各個(gè)環(huán)節(jié)（包括種養(yǎng)殖、生產(chǎn)、流通以及銷售等）中，食品及其相關(guān)信息能夠被順向追蹤（生產(chǎn)源頭→消費(fèi)終端）和逆向回溯（消費(fèi)終端→生產(chǎn)源頭），使食品的整個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)始終處于有效地監(jiān)控之中。推行食品溯源制度，應(yīng)按照從生產(chǎn)到銷售的每一個(gè)環(huán)節(jié)都可相互追查的原則，建立食品生產(chǎn)、經(jīng)營記錄制度。從食品生產(chǎn)源頭開始，對(duì)食品生產(chǎn)加工銷售過程進(jìn)行詳細(xì)記錄存檔，食品要加貼標(biāo)簽、標(biāo)志，記錄和標(biāo)簽、標(biāo)志可以溯源，推行“產(chǎn)地和銷地”、“市場與基地”、“屠宰場與養(yǎng)殖場”的對(duì)接與互認(rèn)。通過食品標(biāo)識(shí)、責(zé)任可追溯系統(tǒng)與相應(yīng)的處罰制度，可促使生產(chǎn)者負(fù)有全程的質(zhì)量安全責(zé)任，并激勵(lì)企業(yè)持續(xù)地改進(jìn)食品質(zhì)量安全，同時(shí)消費(fèi)者獲得相關(guān)質(zhì)量信息的知情權(quán)。

建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品安全信息組織管理系統(tǒng)。目前食品安全的各個(gè)監(jiān)管部門在承擔(dān)食品質(zhì)量安全管理的同時(shí)，都從不同方面搜集了大量信息。但還存在著信息不夠全面系統(tǒng)，已有資源分散、缺乏共享機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，安全信息透明度不高，由此，應(yīng)有效地整合各種信息資源，發(fā)揮政府提供有效的食品安全信息的作用。

3.倡導(dǎo)企業(yè)自我管制和第三方管制

激勵(lì)企業(yè)自我管制，既降低了政府監(jiān)管成本，也是成熟市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，這就要求政府在完善社會(huì)信用體系方面做更多工作。第三方作為公共經(jīng)濟(jì)主體之一，主要包括志愿團(tuán)體、社會(huì)組織或民間協(xié)會(huì)等。第三方在向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面有自己獨(dú)特的優(yōu)勢，比如貼近基層、靈活、效率、專業(yè)等。在食品安全方面，可以考慮確立社會(huì)中介組織的法律地位，賦予其部分公共管理職能，為消費(fèi)者提供信息服務(wù)，對(duì)生產(chǎn)銷售者進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。政府監(jiān)管體系的設(shè)計(jì)要指導(dǎo)和幫助社會(huì)力量監(jiān)督食品經(jīng)營者和生產(chǎn)者。建立多向信息途徑，提高市場經(jīng)濟(jì)信息的透明度，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，同時(shí)能對(duì)消費(fèi)者和生產(chǎn)者、銷售者之間的沖突起到一定的緩沖作用。

［1］黃恒學(xué).公共經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2002.

［2］呂亞榮.食品安全管制中的政府責(zé)任及策略［J］.改革，2006，⑹.

［3］周潔紅，錢峰燕，馬成武.食品安全管理問題研究與進(jìn)展［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2004，⑷.

［4］商務(wù)部.2005年我國流通領(lǐng)域食品安全狀況的調(diào)查報(bào)告.

責(zé)任編輯 侯 琦

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A

1672－2426（2011）07－0056－02

趙玉紅（1970－），女，遼寧社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所公共經(jīng)濟(jì)室主任、研究員，研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)學(xué)。

劉 曦（1973－），女，遼寧社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)學(xué)。