□董毅

（復(fù)旦大學(xué)，上海 20433）

政權(quán)“內(nèi)卷化”與國家建設(shè)的悖論
——從“文化權(quán)力網(wǎng)絡(luò)”的理論邏輯出發(fā)

□董毅

（復(fù)旦大學(xué)，上海 20433）

所謂 “政權(quán)擴張的內(nèi)卷化”，是指一種社會或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后便停滯不前，無法轉(zhuǎn)化為更高形態(tài)的現(xiàn)象。對發(fā)展中國家而言，政權(quán)內(nèi)卷化往往是現(xiàn)代化過程中的 “陷阱”。本文認(rèn)為，從 “文化權(quán)力網(wǎng)絡(luò)”的邏輯出發(fā)，關(guān)鍵在于給予民眾民主權(quán)利，通過民主，至少是部分的民主自治來解決地方政權(quán)經(jīng)紀(jì)化的問題。但對于絕大部分后發(fā)現(xiàn)代化國家來說，在完成國家民主化轉(zhuǎn)型的過程中，在經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定之間往往要作出艱難的權(quán)衡，如何邁出這一步，不僅對學(xué)者是一種考驗，同樣也考驗著執(zhí)政者。

文化權(quán)力網(wǎng)絡(luò)；政權(quán)內(nèi)卷化；地方自治

歷史實踐表明，“內(nèi)卷化”是發(fā)展中國家現(xiàn)代化進(jìn)程中普遍面臨的問題，是發(fā)展中國家在政權(quán)建設(shè)中極易產(chǎn)生的現(xiàn)象。在陷入“內(nèi)卷化”后，由于利益驅(qū)動，一方面，任何積極的施政措施都會因遭遇消極因素而瓦解；另一方面，腐敗現(xiàn)象不斷滋生。由于國家權(quán)力擴張單純依賴國家機器，隨著權(quán)力廣泛而深入地介入社會生活，政權(quán)機器消耗的資源與人力的數(shù)量越來越龐大，最終導(dǎo)致國家財政無力承擔(dān)政權(quán)擴張所需的資源，政權(quán)轉(zhuǎn)而“經(jīng)紀(jì)化”，只能依靠非法汲取資源而生。這不僅會導(dǎo)致社會矛盾進(jìn)一步激化，而且激化的社會矛盾又進(jìn)一步加劇了體制的“經(jīng)紀(jì)化”。這樣，國家建設(shè)就陷入了 “為強化控制而擴張——擴張導(dǎo)致資源消耗加劇——消耗加劇激化社會矛盾——再次為強化擴張而控制”的怪圈，直到政權(quán)陷入瓦解。

對這一現(xiàn)象的經(jīng)典解釋來自印度裔美國學(xué)者杜贊奇，他在《文化、權(quán)力與國家：1900－1942年的華北農(nóng)村》一書中描述了晚清以來中國現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)過程中的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。他認(rèn)為，晚清在現(xiàn)代化進(jìn)程中國家權(quán)力并不是一味地加強，相反在很多層面還被削弱了，晚清政權(quán)的瓦解并不如我們以往所認(rèn)為的是盲目拒絕現(xiàn)代化的結(jié)果，而是政權(quán)擴張引發(fā)的“經(jīng)紀(jì)化”與“內(nèi)卷化”帶來的惡果。這一結(jié)論來自對傳統(tǒng)地方社會“文化權(quán)力網(wǎng)絡(luò)”的分析。

一、“文化權(quán)力網(wǎng)絡(luò)”的內(nèi)涵

人天生是社會的動物，社會組織是人類社會的基本組成因子，社會組織是國家總體調(diào)控系統(tǒng)中的一個重要環(huán)節(jié)，它規(guī)范、協(xié)調(diào)人們的行為，從而有效地滿足人們的多種需要。

社會學(xué)關(guān)于社會組織與控制理論認(rèn)為：“特定的社會組織和個人通過占有和分配各種短缺的政治、經(jīng)濟、文化、社會的資源、利益和機會，造成一種依賴的社會環(huán)境，迫使社會成員不得不以服從作為代價換取短缺的資源、機會和利益，進(jìn)而達(dá)到約束人們社會行為，實現(xiàn)整合目的的社會過程?！保?］（p214）

杜贊奇認(rèn)為，在中國傳統(tǒng)基層社會里，對鄉(xiāng)村行使組織與控制權(quán)力，對資源進(jìn)行權(quán)威分配的組織有兩種：一種是制度化的、具備合法性的權(quán)力組織，即由皇權(quán)專制政治體系所賦予的合法統(tǒng)治權(quán)力。在鄉(xiāng)村社會里的臣民尤其是農(nóng)民看來，專制皇權(quán)具有理所當(dāng)然的合法性，專制國家憑借著這種意識“合法性”，通過層層集權(quán)的政權(quán)控制系統(tǒng)，形成對整個國家的掌握與支配。但這種具備充分合法性的權(quán)力組織自秦以來只設(shè)置到縣一級，且控制方式不夠精細(xì)，除涉及國家資源汲取與政權(quán)維護(hù)所需的財政、稅收、維護(hù)治安等職能外，很難真正深入農(nóng)村基層的每個角落，行使控制與管理職能。另外一種則是非制度化的、并不存在于制度層面的控制權(quán)力。即那些在鄉(xiāng)村中處于優(yōu)勢地位的成員如鄉(xiāng)紳、族長等地方精英，他們憑借著自己在基層掌握的優(yōu)勢資源如地位、家庭與財產(chǎn)等，獲得了基層成員的認(rèn)同，對地方形成控制。這種控制權(quán)力在很大程度上是魅力型的，是一種傳統(tǒng)型權(quán)威。這兩種權(quán)力相互結(jié)合，彼此合作，構(gòu)成了專制皇權(quán)控制地方社會的基本權(quán)力架構(gòu)。所謂的“文化權(quán)力網(wǎng)絡(luò)”，實際上是一個不斷相互交錯影響的等級體制，它將種種正式、非正式的關(guān)系如農(nóng)田、市場、水利設(shè)施、權(quán)力庇護(hù)人和被庇護(hù)人、親屬好友等都囊括其中。這一網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了權(quán)力控制和運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村精英們在網(wǎng)絡(luò)中獲得了權(quán)威、名聲與榮耀。顯然，這一概念因為無所不包顯得有些模糊，這與作者研究過程中的側(cè)重有關(guān)，也為我們的理解設(shè)置了一定的障礙。

二、“政權(quán)的經(jīng)紀(jì)體制”與“政權(quán)擴張內(nèi)卷化”——現(xiàn)代化的“陷阱”

在一個國家走向現(xiàn)代化的進(jìn)程中，政權(quán)建設(shè)是重要的方面。按照杜贊奇的解釋，所謂“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”，就是在新的經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，按照現(xiàn)代政治原則，建立起新的國家制度和權(quán)力組織體系，有效地行使現(xiàn)代國家的各項基本職能如稅收、公共事業(yè)管理等。成功的現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)應(yīng)該包含兩個方面：一是國家權(quán)力對社會各個領(lǐng)域的控制逐漸加強，二是在民族國家內(nèi)，公民權(quán)利和義務(wù)的逐步擴大。

杜贊奇將近代歐洲國家的實踐與晚清國家政權(quán)建設(shè)相比較，認(rèn)為二者存在著鮮明的差異。他認(rèn)為，由于晚清當(dāng)權(quán)者對“國家權(quán)力”與“現(xiàn)代化”的片面理解，導(dǎo)致當(dāng)時的國家政權(quán)建設(shè)走入歧途。具體表現(xiàn)為，當(dāng)國家政權(quán)的控制職能迅速增長的時候，人民的經(jīng)濟與政治權(quán)利不但沒有得到相應(yīng)的保障，反而不斷被壓制。政治權(quán)力與相關(guān)制度的構(gòu)建過程，實際上異化為打著“國家建設(shè)”的旗號，對民眾實施剝削與壓榨的過程。

對這一現(xiàn)象的基本解釋在于大規(guī)模的政權(quán) “經(jīng)紀(jì)化”，即在國家建設(shè)過程中，政府機構(gòu)中開始出現(xiàn)進(jìn)而大規(guī)模繁衍出眾多的非正式組織、機構(gòu)與人員。國家政權(quán)依靠他們行使對基層社會的統(tǒng)治與管理職能，這一群體承擔(dān)了大量本該由正式政權(quán)執(zhí)行的工作，但卻無法從正式的行政機構(gòu)與國家財政中獲取維系生存所需的經(jīng)費與資源。為了維系這一體系，國家政權(quán)不得不向經(jīng)紀(jì)體制“讓渡”出部分資源“汲取”職能，默許他們額外“征收”、“攤派”、“罰款”，以此轉(zhuǎn)移政權(quán)擴張帶來的行政成本。

如前文所述，在傳統(tǒng)中國社會中，國家政權(quán)往往沒有能力真正控制基層社會，這一方面是由地方血緣宗法社會的天生“封閉性”造成的；另一方面則是在生產(chǎn)力落后的情況下，對地方實行充分的控制，但又面臨著種種操作層面的障礙，包括資源不足、技術(shù)手段落后所致。在多重因素的影響下，地方得以在專制政治體系下保留一定的自制性。在地方，國家政權(quán)往往只設(shè)置到縣一級，縣以下由地方社會的鄉(xiāng)紳等精英進(jìn)行管理，他們一方面在地方實行統(tǒng)治，另一方面也行使部分管理職能，與國家政權(quán)合作，完成國家政權(quán)賦予的種種使命，對地方進(jìn)行某種“保護(hù)”。然而，隨著清末新政的推行，為了解決政權(quán)進(jìn)一步擴張帶來的資源消耗問題，國家需要從地方榨取更多的財富，傳統(tǒng)的“保護(hù)型經(jīng)濟人”被排除，取而代之的是在國家看來“執(zhí)行力”更高的“掠奪型經(jīng)紀(jì)人”，即吏、役、胥階層。從國家政權(quán)的角度看來，他們較之“保護(hù)型經(jīng)濟人”更多地具備某些近“科層體制”行為者的特性：如對國家忠誠度更高，榨取財富更不遺余力等，他們的存在似乎更有助于國家政權(quán)的“向下”控制。

其提供的一份由揚州市公安局邗江分局出具的行政處罰決定書顯示，2017年7月8日22時許，王燕茹將借黃宇的轎車歸還，黃宇稱車內(nèi)有香煙味與王燕茹發(fā)生口角。王燕茹稱黃宇抓住其頭發(fā)撞擊頭部，采用腳踢等方式毆打。經(jīng)鑒定，王燕茹構(gòu)成輕微傷，黃宇實施故意傷害行為。

筆者認(rèn)為，“經(jīng)紀(jì)體制”的存在，在很多國家的現(xiàn)代化進(jìn)程中都不可避免地出現(xiàn)過，因此，不能一概斥之為“惡”。當(dāng)傳統(tǒng)官僚體制向現(xiàn)代科層制體制過度，由于資源緊張、人員素質(zhì)等因素，這種“經(jīng)紀(jì)體制”基本上是一個不可避免的過度階段，但這種過度顯然不具備持久性，若持續(xù)時間過長，則有可能反過來成為國家發(fā)展的障礙，因為它往往與貪污腐敗緊密聯(lián)系在一起。由于國家暫時無法提供其足夠生存的物質(zhì)資源，往往會通過“讓渡”出部分權(quán)力，使之從民間榨取一定公共資源為己所用，這種做法從短期看雖然能避免國家財政收入的緊張，降低國家政權(quán)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的成本，但從長期看，會引發(fā)一定程度的貪污腐敗行為，并且由于傳統(tǒng)政治體制本身的“庇護(hù)——被庇護(hù)”特征，這種腐敗會進(jìn)一步蔓延，使得整個政治體制都陷入腐敗的網(wǎng)絡(luò)，形成追逐“腐敗紅利”的、龐大的既得利益集團。為了維護(hù)既得利益，他們不可能積極推動政權(quán)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，而是努力使其長期維持在“經(jīng)紀(jì)體制”階段，從而使國家建設(shè)陷入“內(nèi)卷化”的陷阱，最終導(dǎo)致現(xiàn)代化進(jìn)程的停滯不前。

三、用“民主化”防止“內(nèi)卷化”——中國政權(quán)建設(shè)的兩難抉擇

怎樣避免這一現(xiàn)象的發(fā)生呢？按照杜贊奇的邏輯，民主化，至少是部分層面的民主化是解決問題的答案，因為脫離民主化的政權(quán)現(xiàn)代化，就算具備了現(xiàn)代政權(quán)的形式，也無法具備現(xiàn)代政權(quán)的內(nèi)容，即充分的、制度化的政治合法性。這樣的政權(quán)，即便具有很高的汲取能力，但由于缺乏民眾的制度化支持，注定是無法長久存在的。

民國政府試圖鏟除這一令人厭惡的經(jīng)紀(jì)體制，具體做法是試圖將基層政府職員納入到官僚體系中來，但這種做法同樣面臨晚清政府所遭遇的困境，即財政匱乏導(dǎo)致的資源不足問題以及基層官僚的自我衍生導(dǎo)致的“冗員”問題。一方面，由于民國政府從一開始就缺乏對地方資源的足夠汲取能力以及對地方機構(gòu)的足夠控制能力，因此，既無法阻止基層職員的腐化趨勢，也無法為其提供足夠的財政支持，使其找到一種可供替代的生存來源；另一方面，民國政府也需要從鄉(xiāng)村壓榨資源來維系自身的存在，因此，顯然不能如“壯士斷腕”般將基層官僚完全排斥于計劃之外。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國革命推翻了壓在基層民眾頭上的“三座大山”，土地革命廢除了苛捐雜稅與地租，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，同時，由于實現(xiàn)了徹底的農(nóng)村社會改造，舊有的地方精英被打倒，經(jīng)紀(jì)體制賴以生存的土壤被清除，國家得以順利地將政權(quán)扎根到了最基層的地方社會，將地方管理者納入了國家官僚的科層體系之中。建國后的一系列“再革命”與“運動”，更是充分顯現(xiàn)出了這一改造所帶來的巨大“能量”，國家由此具備了對這一體制的絕對自信，權(quán)力得到了進(jìn)一步的滲透與擴張，但這種無節(jié)制的擴張帶來的后果是基層機構(gòu)不可避免地臃腫與人浮于事，為后來地方“經(jīng)紀(jì)體制”的再生埋下了伏筆。

以土地聯(lián)產(chǎn)承包與村民自治為特征的改革使國家權(quán)力從基層社會有所收縮，國家試圖通過劃清地方政府的權(quán)力邊界，如采取黨政分開、“村民自治”等措施抑制基層政府機構(gòu)的過度膨脹，但這些措施收到的效果并不明顯。充分滲透到基層每一個角落的政治權(quán)力以及土地所有權(quán)的“集體所有”使得“村民自治”困難重重；由于改革帶來的利益與資源的多元化，使以鄉(xiāng)村干部為代表的地方治理群體不可避免地向 “贏利型經(jīng)紀(jì)人”發(fā)展，并且這一“贏利”體制日益膨脹，將更上一層的國家政權(quán)也“卷入”了這一進(jìn)程，使得很多地方的縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)都陷入了 “入不敷出”，“為養(yǎng)人而存在，為存在而養(yǎng)人”的怪圈，形成了所謂的“吃飯財政”。如有資料顯示，從改革開放初期的1978年至2003年的25年間，我國行政管理費用增長了87倍。有不少地方財政收入幾千萬元時是“吃飯財政”，當(dāng)財政收入達(dá)幾億元時仍然是“吃飯財政”，許多百姓期待的事還是做不成。［2］與這種體制伴隨的當(dāng)然還有基層政權(quán)不可避免的腐敗現(xiàn)象。

如果按照民主化防止“內(nèi)卷化”的思路，用村民自治來約束鄉(xiāng)村干部的權(quán)力是中國解決地方政權(quán) “內(nèi)卷化”的可行途徑。很多人認(rèn)為，可以通過村民自治這種“草根民主”的形式遏止地方權(quán)力的腐敗與擴張，但在實踐中，村民自治并沒有起到預(yù)期的作用。

從微觀的地方權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，產(chǎn)生造成這一現(xiàn)象的最大阻力是鄉(xiāng)級政權(quán)。因為村民自治使得村干部的權(quán)力來源民主化，鄉(xiāng)級政權(quán)難以控制民選的村級政權(quán)，這就有可能打破鄉(xiāng)村政權(quán)之間業(yè)已形成的某種“穩(wěn)定”的“文化權(quán)力網(wǎng)絡(luò)”，進(jìn)而造成整個地方政權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)，使得地方“經(jīng)紀(jì)人”的利益受損。村民自治實施20多年來，很多地方都發(fā)生了鄉(xiāng)黨委提名候選人落選，而村民自發(fā)推選候選人當(dāng)選的案例，民選村干部同鄉(xiāng)級干部發(fā)生矛盾甚至沖突的案例也屢見不鮮。這種民主權(quán)利與地方“文化網(wǎng)絡(luò)”的不協(xié)調(diào)，有可能影響其進(jìn)一步推行民主的決心。

假如從更為宏觀的整個國家政權(quán)現(xiàn)代化的角度看，用民主化防止“內(nèi)卷化”似乎也并不如理論上設(shè)想得那么容易。杜贊奇提到，政權(quán)“經(jīng)紀(jì)化”的一個重要原因在于國家在轉(zhuǎn)型過程中總是試圖加強對地方的控制，加強控制的方法就是建立一套新式的官僚體制，但財政稅收又無力支撐完成這一轉(zhuǎn)型所需的成本，于是不得不大量增加體制外的“經(jīng)紀(jì)人”，這些“經(jīng)紀(jì)人”的腐敗與貪權(quán)導(dǎo)致了政權(quán)的“經(jīng)紀(jì)化”，進(jìn)而導(dǎo)致政權(quán)“內(nèi)卷化”。按照這一邏輯，對于后發(fā)現(xiàn)代化國家來說，迫于外界壓力進(jìn)行的政權(quán)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，必然要經(jīng)歷這樣一個過程，換言之，地方政權(quán)“經(jīng)紀(jì)化”基本上是不可避免的一個階段。但為什么在有的國家與地區(qū)，如韓國、我國臺灣地區(qū)能夠經(jīng)過一段時間擺脫“經(jīng)紀(jì)化”，進(jìn)而完成民主化與現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)，而有的地方如非洲很多國家卻持續(xù)陷入政治衰敗與社會動亂的泥淖呢？

筆者認(rèn)為，關(guān)鍵在于給予民眾民主權(quán)利，通過民主，至少是部分的民主自治來解決地方政權(quán)經(jīng)紀(jì)化的問題。但對于絕大部分后發(fā)國家來說，在完成國家的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，在經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定之間往往要作出艱難的權(quán)衡，腐敗與貪權(quán)，特別是地方政權(quán)的腐敗，往往因為其對政權(quán)危害的不顯著性，并不在執(zhí)政者首要關(guān)心的議題上。對于執(zhí)政者而言，當(dāng)他意識到現(xiàn)有政治體系的弊端并試圖加以改進(jìn)的時候，他必須將政權(quán)的穩(wěn)定性與統(tǒng)治的合法性和有效性放在第一位，如果失去了政權(quán)，改革將無法進(jìn)行。因此，他必須鞏固權(quán)力，加強對社會的控制，只有在完成這一任務(wù)之后，才能放手進(jìn)行政治層面的變革。要達(dá)這一目的，通過政權(quán)控制地方，壓制民眾的基層民主與自治訴求就成為必然的邏輯，但這是與給予民眾民主權(quán)利背道而馳的，在這一過程中，就可能發(fā)生所謂的“政權(quán)經(jīng)紀(jì)化”現(xiàn)象。

如果試圖通過引入民主對抗“政權(quán)經(jīng)紀(jì)化”，那么采取何種民主形式才是合適的？將民主推廣到那個層次才是合適的呢？要回答這兩個問題很不容易，因為“民主”不可避免會帶來權(quán)力分散與對執(zhí)政者權(quán)力進(jìn)行制約，這同加強控制，保持統(tǒng)治與社會穩(wěn)定的目標(biāo)在一定程度上是相背離的。如何在鞏固權(quán)力，加強控制以保證改革的推進(jìn)與促進(jìn)民主的改革目標(biāo)之間保持一種的平衡？這既為改革者帶來了一個兩難的選擇，同時也對改革者的個人意志、民主素養(yǎng)以及政策執(zhí)行力提出了很高的要求。事實上，在很多后發(fā)現(xiàn)代化國家里，往往缺乏推行憲政民主的社會基礎(chǔ)：經(jīng)濟發(fā)展落后，民眾收入水平低，缺乏成熟的中產(chǎn)階級，法制不健全，缺乏公民意識等等，這些都會導(dǎo)致民間社會不能形成足夠的民主動力，對執(zhí)政者形成一種牽制與壓力，進(jìn)而保證民主化的進(jìn)展，這就使得執(zhí)政者憑借個人意志推行的民主改革往往體現(xiàn)出一種歷史的偶然性，要么受利益集團與個人得失的權(quán)衡影響，流于形式；要么干脆將之束之高閣，留待后人解決，即便強行建構(gòu)起的民主政體也是非常脆弱的。

用“民主化”對抗“內(nèi)卷化”的另一個技術(shù)層面的問題還在于，我國作為一個超大型社會，不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平、社會結(jié)構(gòu)、公民素養(yǎng)乃至地理環(huán)境差別都很大，這或多或少地會影響到基層民主的推行：執(zhí)政者很難為我國的基層民主改革設(shè)計一個整齊劃一的制度，在這方面，韓國、我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗或許可以作為參考，但客觀的地理環(huán)境與人口、文化等因素的巨大差別使得這種經(jīng)驗的參考必然具有某種局限性。

關(guān)于如何解決國家地方政權(quán)“內(nèi)卷化”的問題，當(dāng)前學(xué)者們給出了各種各樣的答案，提出了種種改革鄉(xiāng)政和縣政的設(shè)計，但解決這一問題的根本性途徑，要么因為研究的不深入，要么迫于當(dāng)前的研究語境，而被有意無意的忽略了。這一問題的背后實際上是權(quán)力合法性與有效性之間的矛盾，這一問題不解決，所有的改革設(shè)計都只能是鏡中月、水中花。因此，只有解決了這個根本問題，才能從根本上解決地方國家政權(quán)“內(nèi)卷化”問題。

［1］奚從清，沈賡方.社會學(xué)原理［M］.浙江大學(xué)出版社，2004.

［2］李晶.基層政府的財政怎么都成了“吃飯財政”？［N］.人民論壇，2005－11－02.

（責(zé)任編輯：高 靜）

“Regime within Expansion” and the Paradox of National Construction Paradox——From“Cultural Power Network”Theoretical Logic

Dong Yi

the so－called “regime within expansion” refers to the phenomenon of a society or cultural patterns cannot transform to higher forms in a certain stage when achieving a certain form，In developing countries，this phenomenon is often the “trap” on modernization process，how to solve this problem？From the “cultural power network” logic，This article thinks that the key lies in the democratic rights，by giving democratic autonomy to people to solve the problem，but for most of the developing countries，in transition process，economic development and social stability between tend to make hard weigh，how to take this step is not only test for scholars，but also fot the administrator.

cultural power network；regime within expansion；local autonomy

D63－3

A

1007－8207（2011）04－0017－04

2011－02－10

董毅 （1982—），男，湖北武漢人，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院政治學(xué)系博士生，研究方向為中外政治制度。