□ 閆 英，賈 翱

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

對促進吉林省法治政府建設的幾點建議

□ 閆 英，賈 翱

（吉林省委黨校，吉林 長春130012）

近年來，吉林省的法制建設有了很大進展，無論是行政執(zhí)法方面還是農村和城市社區(qū)的法制建設方面都有不同程度的提升。為進一步加強法治政府建設，還應做好包括制定吉林省法治政府指標體系，提高規(guī)范性文件質量，提高政府依法行政水平等方面的工作。

依法行政；法治政府；法制建設

2004年，國務院確立了建設法治政府的目標，明確了今后十年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施，是建設法治政府的綱領性文件。近幾年來，在吉林省委、省政府的重視和推動下，全省各級行政機關做了大量的工作，工作人員的依法行政能力和水平有了明顯提升，法制建設有了很大進展，無論是行政執(zhí)法方面還是農村和城市社區(qū)的法制建設方面都在不斷的完善和成熟，但還存在著不容樂觀的問題。為進一步推動吉林省法治政府建設，應該重點做好以下幾個方面的工作。

一、制定吉林省法治政府指標體系

當前，各省紛紛出臺適合本省實際情況的法治政府指標體系，以解決法制建設缺乏明確目標的問題。法治政府指標體系在中國現階段應該承擔起重要的作用。[1］（p37）為此，吉林省政府也應該在這方面及早規(guī)劃，盡快出臺。2004年國務院發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》），明確要求經過十年的不懈努力，基本實現建設法治政府的目標，并規(guī)定了全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施?！毒V要》發(fā)布后，各級政府在法治政府建設方面作了大量嘗試和努力，取得了重大進展，但與形勢發(fā)展的要求還有不小差距，特別是一些基層政府和部門，因為長期受計劃經濟體制下思維模式、管理方式的影響，不依法行政的情況還比較突出。通過制定吉林省法治政府指標體系可以有效地推動全省法治政府建設。為深入貫徹《綱要》精神，吉林省政府將2009年作為全省推進依法行政、建設法治政府制度建設年。一般來說，法治政府指標體系主要是根據國家和省委、省政府的要求來選擇和設計基本框架和具體指標，因此，吉林省法治政府指標體系應該根據全省推進依法行政的規(guī)劃進行量化，全面體現和反映規(guī)劃的要求。它不僅能夠測評法治政府建設情況，而且能夠促進各項規(guī)劃在實踐中得到更好的貫徹和落實。

在客觀指標的具體設計上，體現四個方面的特點：一是具有全面性，能夠涵蓋法治政府建設工作的各個方面；二是具有操作性，應該做什么、不應該做什么均應明確具體；三是具有剛性，指標任務的約束力強；四是具有開放性，能夠隨著法治政府建設的推進包容新的內容。據此，可以將吉林省法治政府指標體系中的客觀指標分為三個層次，一級指標體現《綱要》及全省的有關實施意見中規(guī)定的幾個大的方面的內容，具體可以歸納為12項，包括政府立法工作法治化，機構、職責和編制法治化，行政決策法治化，公共財政管理與政府投資法治化，行政審批法治化，行政處罰法治化，行政服務法治化，政府信息公開法治化，行政救濟法治化；行政監(jiān)督法治化，行政責任法治化，提高行政機關工作人員依法行政的觀念和能力法治化。二級指標體現大的方面內容下的基本制度和措施。三級指標對應明確已經推行或應當建立完善的基本制度和措施的具體要求。各級指標完成的情況可以客觀地反映各部門推進依法行政的努力程度、實際舉措和具體成效。

法治政府建設涉及面廣，關聯因素多，時間要求緊，如何使全省的法治政府指標體系又好又快地建立并實施，筆者認為應把握好以下幾點：⑴堅持政府主導原則。法治政府指標體系的建立與實施涉及政府工作的方方面面，工作性質和難度決定了只能走自上而下的政府推進型道路，而無法也難以期待走自下而上的自發(fā)演進型道路。為此，建議做好三項工作：一是建立組織領導體系。設立法治政府指標體系建設領導小組或由已建立的全省依法行政工作領導小組負責指標體系建立工作的組織領導和重大事務的研究解決。領導小組辦公室設在市政府法制工作部門，負責指標體系建立的日常督導協調工作。二是積極爭取國務院和省政府法制辦的工作指導，簽訂相關合作協議，推動指標體系的建立。三是法治政府指標體系建立后，省政府印發(fā)相關配套文件，明確全面實施指標體系、加快建設法治政府的主要任務、工作要求和責任單位。⑵注重調查研究。建立法治政府指標體系難度大、問題多，必須進行深入的調查研究，詳細分析和論證其可行性，提出構建法治政府指標體系的基本思路。⑶倡導公眾參與。法治政府指標體系作為法治政府建設水平的官方評價標準，本質上在于對政府依法行政工作的評價和監(jiān)督，其設計必須科學、合理且符合政府工作實際，因而一般需要由政府法制工作部門牽頭并組織專家進行論證。⑷落實督查考評。法治政府指標體系一旦形成即具有多種用途，可以根據不同的目的加以運用。

二、改革行政立法程序，提供高質量規(guī)范性文件

⒈改進和完善立法程序。首先，要科學制定立法計劃。其次，改進法規(guī)和規(guī)章的起草方式，強化政府法制部門在立法過程中的作用。再次，考慮在部分立法領域引入集體審辦的立法方式。吉林省可借鑒沈陽市的經驗，選擇部分領域引入集體審辦制。這意味著立法項目的諸多相關部門都將有充分的建議權。尤其是對政府立法項目和與廣大人民群眾利益密切相關的政府立法項目，將采取集體審辦的方式，集思廣益。

⒉將行政立法進一步納入法制化軌道。盡快制定《吉林省立法聽證規(guī)定》和《吉林省政府規(guī)章制定程序規(guī)定》并以政府規(guī)章的形式出臺。在這兩部規(guī)定中，應對政府規(guī)章制定的所有程序進行嚴格的規(guī)定，并要求相關部門根據這一程序完成一部政府規(guī)章的出臺工作。這主要是為了保證政府規(guī)章的權威性和嚴謹性。

⒊強化對行政立法活動的監(jiān)督。行政立法應當具有正當性，包括形式正當性、程序正當性和實質正當性。為了保證法的正當性，需要對立法活動進行監(jiān)督。[2］（p50）首先，要主動接受權力機關的監(jiān)督，制定的法規(guī)和規(guī)章要在規(guī)定的時間內向同級人大常委會報送備案，接受審查。其次，要加強行政機關內部的層級監(jiān)督。2005年，吉林省出臺了《規(guī)章和規(guī)范性文件監(jiān)督辦法》，明確規(guī)定各級政府及其所屬部門制定規(guī)章和規(guī)范性文件都要向上級行政機關報送備案，接受審查。再次，要接受群眾監(jiān)督，擴大群眾立法參與范圍。公眾參與立法是加強和改進立法工作、加快依法治國進程和構建社會主義和諧社會的重要舉措。而在立法程序中完善聽證制度是擴大公民有序政治參與的重要途徑。

⒋建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理廢止制度。要建立制度，使法規(guī)和規(guī)章及規(guī)范性文件的清理常態(tài)化、制度化，以保持法制的統一。在實施過程中，公民、法人或者其他組織認為規(guī)范性文件違法或者不當，或者通過行政復議、行政訴訟等渠道發(fā)現確需糾正的規(guī)范性文件，可提出書面意見，由法制機構核實后提出保留、修改、廢止的意見，報本級機關審議決定。需要及時處理的，報請本級機關行政首長決定，此即規(guī)范性文件動態(tài)清理制度。各級政府和部門也應當對規(guī)范性文件進行定期清理，根據國家法律、法規(guī)、規(guī)章和政策調整情況以及實際情況，及時修改或者廢止與法律、法規(guī)及規(guī)章相抵觸或者不合時宜的規(guī)范性文件，提高規(guī)范性文件的實效性。

⒌建立立法評估制度，保證立法質量。在確立一項立法項目之前，要對立法項目的必要性以及出臺后可能產生的效果進行綜合比較，通過調研進行可行性論證，決定是否確立為立法項目。在政府規(guī)章出臺后，還要對其產生的效果進行后續(xù)的跟蹤評價，通過執(zhí)法檢驗政府立法質量，開展政府立法評估試點工作。

三、改革行政執(zhí)法體制，提高基層政府依法行政水平

⒈理順行政執(zhí)法體制。根據吉林省目前的實際情況，要解決現存行政執(zhí)法體系中存在的問題，使行政執(zhí)法體系真正符合法治政府建設的要求，需注意以下兩個方面的問題：第一，建立行政成本控制機制。行政成本過高問題已經成為建設法治政府急需解決的重要問題，因此，應該建立行政成本控制機制，以矯正行政成本居高不下的問題，樹立現代市場經濟效益觀。第二，應該進行行政審批制度改革，以轉變政府經濟管理職能為契機，依法科學、合理地設置審批項目，規(guī)范行政審批的設定和實施，明確行政審批的條件和程序，確立行政審批機關的行政法律責任，建立審批和收費分離制度。[3］（p203）

⒉強化行政執(zhí)法信息公開。公眾的知情權是政務公開中最為重要和直接的動力。行政機關實行行政公開，從構建和諧社會的角度看，是為了建立政府與公眾之間的溝通機制。它不僅是一種法律程序，而且是建立政府與公民互動關系的前提。公眾可以通過基層政府及組織直接表達信息公開的要求，或通過基層組織、媒體以及人大代表等途徑間接地表達其要求。

⒊健全行政執(zhí)法責任制。行政執(zhí)法責任制是將行政執(zhí)法行為與相關責任聯系起來，使職權行使與責任承擔一體化，以強化行政執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法水平。首先，科學界定職責，明確執(zhí)法主體和執(zhí)法權限范圍。明確執(zhí)法的主管部門是誰，確定各部門執(zhí)法責任制的負責人，為此，可制定《行政機關實施法律法規(guī)主管部門目錄》，由行政機關討論執(zhí)行。其次，合理確立執(zhí)法機構和執(zhí)法人員的目標。確定目標時必須處理好以下幾個方面的關系：一是確定性與靈活性的關系，二是定性與定量的關系，三是先進性與現實性的關系。再次，規(guī)范行政執(zhí)法程序。行政程序是行政執(zhí)法機構行使執(zhí)法權時必須遵從的方法、方式、步驟、空間、時限。其功能是規(guī)范行政權的正當行使，保護行政相對人的合法權益，控制不法行政，并對行政相對人進行救濟。最后，在對所有違反法律、法規(guī)、規(guī)章和崗位工作程序的執(zhí)法機關及執(zhí)法人員在科學合理考核的基礎上，依照有關法規(guī)和職責分解的規(guī)定追究相應責任。

四、強化現代法治理念，提高政府工作人員的法律意識

法治行政的內涵是國家行政權的行使或運用，以體現大多數人共同意志的法律為準則。法治行政的提出，首先是與“人治”相區(qū)別，表明法治國家的行政權的運行必須符合民主法治精神，體現法的正義價值，行政權與法的關系應當是行政權在法的控制下運行。其次，法治行政與依法行政相區(qū)別，法治行政是“良法”（體現大多數人的共同意志）與“依法”的高度統一，法治行政包含依法行政，依法行政是實現法治行政的途徑，但“依法行政”一般只強調依照或根據法律，不強調法律本身的好與壞。

我們需要在依法行政的基礎上向前邁進，提出更高的目標和價值追求──法治行政。法治行政的理念要求行政權力的行使不僅要遵循行政法定的原則，實現法律的形式正義，而且還要遵循行政均衡原則、正當程序原則，體現法律的實質正義和程序正義。要將法治行政的理念滲透到執(zhí)法實踐中，既要依法行政，防止越權執(zhí)法，也要合理行政，限制自由裁量權；既要遵守實體性的要求，正確適用法律、法規(guī)，更要嚴守程序性的規(guī)定，在執(zhí)法中做到過程透明；既要維護公共利益，樹立執(zhí)法監(jiān)管的權威，也要貫徹平等對待原則、比例原則、信賴保護原則，實現公共利益與個人利益的均衡。法治行政理念及其所涵蓋的依法行政理念是現代行政的統帥理念，是政府行政的生命線。

為強化現代法治理念，在依法行政，建設法治政府的背景下，政府機關工作人員應該具備以下六種理念：

第一，法治行政理念。法治行政的內涵是國家行政權的行使或運用，以體現大多數人共同意志的法律為準則。法制變革的基本任務就是通過政治體制的現代化盡早為市場奠定非市場性的基礎，以防止為健全的大規(guī)模市場機制所需要的普遍信用也被特殊化的市場性本身所反噬待盡。[4］（p80）

第二，有限行政理念。法治政府應當是有限政府。由于“市場失靈”和“政府失靈”的并存，使政府行政權的存在和有限干預成為必然。

第三，主動行政理念。主動性是行政權和司法權的區(qū)別之一。司法權是一種裁判權，而裁判的前提是有糾紛存在，并且當事人必須將該糾紛提交給人民法院，人民法院對于糾紛的處理不應采取主動的方式。

第四，責任行政理念。權力與責任相隨，這是法治政府的基本定律。責任行政是建立社會主義市場經濟體制的內在需求，是建設法治政府的必然要求，是提高行政效率，增強執(zhí)法效果的根本保障。

第五，服務行政理念。服務行政興起的背景是現代法治政府從“官本位”轉向“民本位”。政府不再是高高在上的管理機關，而是面向社會、以公共利益至上為基本信念的服務機關。

第六，效益行政理念。效益行政理念的內涵是行政管理要以消耗最少的社會資源獲取最多的行政效益。具體應包括三個層面：一是最大限度地控制行政執(zhí)法成本；二是最大程度地獲得行政執(zhí)法的效果；三是在達到行政目的的前提下，將監(jiān)管行為對行政相對人所造成的損失降到最低限度。

[1］王稱心，蔣立山．現代化法治城市評價——北京市法治建設狀況綜合評價指標體系研究[M］．知識產權出版社，2008．

[2］曾祥華．行政立法正當性研究[M］．中國人民公安大學出版社，2007．

[3］金國坤．依法行政法治環(huán)境研究[M］．北京大學出版社，2003．

[4］季衛(wèi)東．憲政新論——全球化時代的法與社會變遷[M］．北京大學出版社，2002．

（責任編輯：高 靜）

Abstract：In recent years，Jilin province had made great progress in the legal construction．In order to further strengthen the construction of the legal government，the following steps are necessary，including the foundation of the legal government index，the improvement of the legal rules and the better of the law－based administration．

Key words：according to law；the government under the rule of law；the legal construction

Suggestions on Construction of Government under the Rule of Law of Jilin Province

Yan Ying，Jia Ao

D630．1

A

1007－8207（2011）02－0015－03

2010－10－16

閆英 （1958—）女，吉林長春人，吉林省委黨校 （吉林省行政學院）法學教研部副主任，教授，研究方向為行政法學；賈翱 （1981—），吉林四平人，吉林省委黨校 （吉林省行政學院）法學教研部講師，法學博士，研究方向為法學。

本文系吉林省委黨校 （吉林省行政學院）校 （院）級重點課題 “吉林省行政立法問題研究”的階段性成果，項目編號：2010104。