□ 陳扣喜

最近兩年，人大工作最大的閃光點(diǎn)是監(jiān)督工作中詢問(wèn)和質(zhì)詢監(jiān)督方式從法律規(guī)定中被“激活”。據(jù)江蘇省人大常委會(huì)研究室統(tǒng)計(jì)，從2010年年初到2011年9月，全國(guó)已有18家省、市、自治區(qū)人大常委會(huì)開展了專題詢問(wèn)活動(dòng)，詢問(wèn)的議題都是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大事項(xiàng)，詢問(wèn)頻率最高的是上海市和湖北省，2010年以來(lái)已開展專題詢問(wèn)3次[1]。詢問(wèn)和質(zhì)詢的啟動(dòng)，不僅僅是這兩種監(jiān)督方式被“喚醒”，更帶給人們對(duì)人大監(jiān)督權(quán)力及其效能的總結(jié)與反思；詢問(wèn)和質(zhì)詢的切入，自然也賦予人大監(jiān)督以新的內(nèi)涵。

一、權(quán)力的束之高閣：弱化監(jiān)督下的監(jiān)督弱化

2006年8月27日十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過(guò)的監(jiān)督法，第一次系統(tǒng)規(guī)范了縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督的七種方式。在1986年12月修改地方組織法時(shí)，就早已將詢問(wèn)和質(zhì)詢制度引入地方人大。1987年11月六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)的全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則將“詢問(wèn)”引入全國(guó)人大常委會(huì)。該規(guī)則第十條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)分組會(huì)議對(duì)議案或者有關(guān)的工作報(bào)告進(jìn)行審議的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)部門派人到會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)，回答詢問(wèn)?！?989年4月七屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的全國(guó)人大議事規(guī)則進(jìn)一步將“詢問(wèn)”與“質(zhì)詢”并列作為一章作出規(guī)定，并要求有關(guān)機(jī)關(guān)派“負(fù)責(zé)人員”到會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)，回答詢問(wèn)，進(jìn)一步強(qiáng)化了詢問(wèn)的監(jiān)督作用，從而形成了詢問(wèn)與質(zhì)詢兩種并列的監(jiān)督形式。既然法律對(duì)詢問(wèn)和質(zhì)詢都作了相應(yīng)的規(guī)定，作為“有法可依、有法必依”的人大監(jiān)督，為什么將詢問(wèn)和質(zhì)詢的監(jiān)督方式長(zhǎng)期束之高閣，棄之不用？無(wú)獨(dú)有偶，法律規(guī)定人大可以使用的“特定問(wèn)題調(diào)查”監(jiān)督方式，除了遼寧、山東個(gè)別地區(qū)使用過(guò)外，對(duì)全國(guó)絕大多數(shù)地方人大而言，這項(xiàng)權(quán)力仍然處于一種休眠狀態(tài)。在“與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新”的當(dāng)代中國(guó)政治語(yǔ)境下，人大監(jiān)督何以有權(quán)不用？這種現(xiàn)象背后究竟有什么可以值得重視和解決的深層次問(wèn)題？細(xì)細(xì)分析，不難得出被弱化的監(jiān)督成為當(dāng)前影響人大監(jiān)督工作深化的一個(gè)重要因素，在此因素影響下，監(jiān)督的弱化也就成為一種必然的現(xiàn)象。

其二，權(quán)力體系“具體化”下的非體系化?！皺?quán)力結(jié)構(gòu)是指一個(gè)國(guó)家的統(tǒng)治者借以實(shí)行政治統(tǒng)治和社會(huì)公共事務(wù)管理的各種強(qiáng)制力量的分工及其相互關(guān)系。”[3]要對(duì)權(quán)力運(yùn)行作出制約性的安排，必須合理構(gòu)建權(quán)力結(jié)構(gòu)，因?yàn)檎蚬賳T作為組織起來(lái)的力量，一旦不遵守權(quán)力規(guī)范，分散的公民和社會(huì)組織根本就無(wú)力抗衡他們，社會(huì)便缺少秩序范圍內(nèi)的糾錯(cuò)手段?！岸淖冞@種狀況，唯一的途徑就是在政治體制中安排權(quán)力制約的結(jié)構(gòu)，從而以組織起來(lái)的力量和制度化的通道形成制約關(guān)系”[4]。因此，一個(gè)完善的政治制度，必須是一個(gè)體系完整、權(quán)力結(jié)構(gòu)合理的系統(tǒng)。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。從這個(gè)政治根基上來(lái)考慮和設(shè)計(jì)我國(guó)政治體制的總體系，合法地、合理地配置各種政治資源，協(xié)調(diào)好各種權(quán)力體系之間的相互關(guān)系，是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的必然要求。應(yīng)該說(shuō)人大權(quán)力的體系框架是清晰而又完整的，無(wú)論四權(quán)也好，三權(quán)也好，具體化的框架體系保障了人大履行職權(quán)的基本需要，但由于忽視了整體性的制度設(shè)計(jì)和安排，人大的權(quán)力體系尤其是地方人大的權(quán)力體系仍然處于一種非體系化的狀態(tài)。首先，從外部環(huán)境來(lái)說(shuō)，人大的權(quán)力體系還沒(méi)有形成完整的閉合系統(tǒng)。一方面是監(jiān)督機(jī)構(gòu)重疊，監(jiān)督成本昂貴；另一方面是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在整個(gè)監(jiān)督體系中處于相對(duì)孤立的地位，缺乏相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的配合，難以發(fā)揮作用。其次，從內(nèi)部功能來(lái)說(shuō)，既有權(quán)力縱向缺乏深度的問(wèn)題，也有權(quán)力與權(quán)力之間橫向關(guān)聯(lián)機(jī)制的缺失。就以監(jiān)督權(quán)的行使來(lái)說(shuō)，一方面監(jiān)督權(quán)與重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)有著必然的聯(lián)系，在實(shí)際工作中如何處理好這三權(quán)的關(guān)系，形成相互聯(lián)系的完整體系，這是監(jiān)督權(quán)有效行使的重要前提，但法律規(guī)定的模糊化只能使人大的監(jiān)督就事論事，一旦涉及到具體的人，就有越權(quán)之嫌；而如果再啟動(dòng)質(zhì)詢、罷免等剛性監(jiān)督手段，行人事任免之權(quán)，法律規(guī)定比較模糊，實(shí)際操作也很難辦，形成了監(jiān)督過(guò)程中人與事、權(quán)與權(quán)的“兩張皮”現(xiàn)象。另一方面，監(jiān)督權(quán)行使的七種形式缺少效率性的程序安排，最終被分割化為獨(dú)立的程序，在這種情形之下，監(jiān)督的走過(guò)場(chǎng)甚至不作為就是一種必然了。

其三，監(jiān)督主體集體與個(gè)人關(guān)系的割裂化。很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，流行這樣一句話“人大集體有權(quán)，個(gè)人無(wú)權(quán)”。人大集體有權(quán)，就是指人大或人大常委會(huì)有權(quán)；個(gè)人無(wú)權(quán)，說(shuō)的是人大代表或常委會(huì)組成人員個(gè)人無(wú)權(quán)。堅(jiān)持民主集中制，集體行使權(quán)力，集體決定問(wèn)題，這是人大工作的重要原則。人人權(quán)利平等，一人只有一票，少數(shù)服從多數(shù)，這是人大工作的特點(diǎn)，也是人大權(quán)力行使權(quán)威性的重要表現(xiàn)。從辯證法的關(guān)系來(lái)說(shuō)，集體權(quán)利的至上性與個(gè)人權(quán)利的獨(dú)立性是有機(jī)的統(tǒng)一，只重視至上性而忽視獨(dú)立性，片面強(qiáng)調(diào)集體權(quán)力而忽視個(gè)人權(quán)力的主觀能動(dòng)作用，甚至人為的割裂化，將使這種至上性逐步異化。例如，現(xiàn)有的法律法規(guī)制度都賦予了集體以最大化的權(quán)力，而對(duì)個(gè)人權(quán)利行使則限制頗多，或者沒(méi)有將這種權(quán)利獨(dú)立化，只有在特別的程序中才有個(gè)性化的表述。這也是監(jiān)督權(quán)行使中，具有集體性權(quán)力使用為特征的審議、執(zhí)法檢查等經(jīng)常使用，而依賴個(gè)人判斷為前提的詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等硬性監(jiān)督方式長(zhǎng)期閑置不用的制度性因素。更有甚者，少數(shù)人的意志已經(jīng)超越了集體的權(quán)力，集中制變?yōu)閷?shí)際的集權(quán)化。如在立法過(guò)程中，一些人的好惡決定了法律文本草案的內(nèi)容取舍，而不是集體意志的體現(xiàn)。這種體制所帶來(lái)的弊端，一是法定程序通過(guò)的集體意愿有可能或質(zhì)量不高，或與民愿民意相背離；二是壓抑了作為代表和委員個(gè)體履職的積極性，所以不發(fā)言代表、不履職委員也就見(jiàn)怪不怪了；三是使個(gè)體對(duì)代表和委員職務(wù)的使命冷漠化，因?yàn)樨?zé)任感的培養(yǎng)來(lái)自對(duì)人民授權(quán)神圣性的充分認(rèn)識(shí)以及社會(huì)良知的保存，一旦當(dāng)這種認(rèn)識(shí)和良知屢遭碰壁，人大代表或常委會(huì)組成人員作為“挑刺者”的角色也就不復(fù)存在。

其四，權(quán)力與責(zé)任非對(duì)稱性失衡。民主政治在某種意義上說(shuō)，是一種責(zé)任政治。人民代表大會(huì)制度的核心是人民當(dāng)家作主。憲法和法律賦予各級(jí)人大代表權(quán)力的同時(shí)，也規(guī)范了相應(yīng)的責(zé)任。從法治的角度看，有權(quán)利就應(yīng)有相應(yīng)的義務(wù)，有權(quán)力就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。權(quán)力和責(zé)任始終是如影相隨的，但在人大權(quán)力的行使過(guò)程中，權(quán)力與責(zé)任又呈現(xiàn)著明顯非對(duì)稱性特點(diǎn)。具體表現(xiàn)之一是有責(zé)任而無(wú)責(zé)任制。為人民服務(wù)，替人民履職，這是人大權(quán)力的根本，也是人大履行職責(zé)最大的責(zé)任所在。這種責(zé)任必須靠常委會(huì)依法履行職責(zé)、代表依法履行職務(wù)來(lái)體現(xiàn)，但法律法規(guī)并沒(méi)有具體規(guī)定人大如果不依法履行職責(zé)該如何問(wèn)責(zé)，加之選舉中代表名單組織化的提名，讓選舉降低了民主性和競(jìng)爭(zhēng)性，更是使某些代表對(duì)這種責(zé)任的認(rèn)識(shí)異化為對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)的直接沖突。這種法律上的責(zé)任并沒(méi)有轉(zhuǎn)化成工作中的責(zé)任制，使得這種責(zé)任也就難于真正落實(shí)?，F(xiàn)今社會(huì)上談到監(jiān)督，人們首先想到的是“輿論監(jiān)督”、“社會(huì)監(jiān)督”，很少有人想到人大監(jiān)督。不少典型案例都經(jīng)過(guò)了“網(wǎng)絡(luò)揭發(fā)—媒體跟進(jìn)—政府重視—黨委處理”的發(fā)展過(guò)程，只見(jiàn)媒體披露、網(wǎng)民拍案、市長(zhǎng)批示，代表人民利益的人大代表在哪里？體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的人大聲音又在哪里？我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，人大自我監(jiān)督機(jī)制的缺失，不作為、少作為、軟作為而無(wú)責(zé)任追究的后顧之憂，任由“微博”等網(wǎng)絡(luò)媒體行使監(jiān)督權(quán)的“權(quán)力容器”，可能會(huì)引發(fā)出極端的民粹主義，長(zhǎng)此以往必將使人大的監(jiān)督逐步淡出社會(huì)政治視野，最終撼動(dòng)的將會(huì)是我國(guó)最根本的政治之基。表現(xiàn)之二是權(quán)大責(zé)小。以代表履職為例，雖然代表法明確賦予了代表相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，代表的角色本位應(yīng)該是社情民意的收集者、代言人，是人民群眾利益的忠實(shí)代表，但代表消極履職、不積極履職的現(xiàn)象仍很突出。代表法中盡管規(guī)定了代表“未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的”，其代表資格自行終止，但實(shí)際工作中又有多少不履職的代表資格被“終止”？

二、“面”啟動(dòng)和“點(diǎn)”啟動(dòng)的結(jié)合：三個(gè)發(fā)展趨向

實(shí)踐證明，人大工作的每一項(xiàng)進(jìn)展，都是對(duì)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的有力推動(dòng)。詢問(wèn)和質(zhì)詢的啟動(dòng)雖然僅僅是從束之高閣到開始激活，但對(duì)人大職權(quán)的履行和監(jiān)督生態(tài)改善的影響無(wú)疑是巨大的。監(jiān)督法規(guī)范了縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)七種監(jiān)督方式，但這七種方式無(wú)論是從程序性安排還是實(shí)施的主體來(lái)看，都具有明顯的區(qū)別。從程序性安排來(lái)說(shuō)，專項(xiàng)審議、審查和批準(zhǔn)決算、執(zhí)法檢查等監(jiān)督方式所涉及的議題安排都具有一定的計(jì)劃性，詢問(wèn)和質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等所涉及的議題都具有一定的偶然性；從實(shí)施的主體來(lái)看，審議、執(zhí)法檢查實(shí)施的主體當(dāng)然是人大常委會(huì)，啟動(dòng)的主體是“面”啟動(dòng)，而詢問(wèn)和質(zhì)詢等方式實(shí)施的啟動(dòng)主體只能是個(gè)人或特定的幾個(gè)人，啟動(dòng)的主體是“點(diǎn)”啟動(dòng)，過(guò)程和效果也具有不確定性。

地方設(shè)立人大常委會(huì)以來(lái)，人大工作特點(diǎn)是“面”啟動(dòng)上的大同小異，人大工作的活力日漸降低，人大工作的影響力也呈現(xiàn)出邊際效應(yīng)遞減的狀況?！包c(diǎn)”啟動(dòng)的實(shí)施，一方面開闊了人大監(jiān)督的視野，另一方面也將帶來(lái)人大監(jiān)督工作深刻的變化，這就是“三個(gè)趨向”的特質(zhì)——

監(jiān)督內(nèi)容趨向具體。在“面”啟動(dòng)的狀態(tài)下，人大監(jiān)督工作是按部就班的，議題安排是事先計(jì)劃好的，監(jiān)督過(guò)程是程序化了的，就事論事式的監(jiān)督所帶來(lái)的是監(jiān)督形式上的走過(guò)場(chǎng)。監(jiān)督的本義是監(jiān)督“一府兩院”按照人民的意志和利益行使權(quán)力，顯然不是評(píng)功擺好的，泛泛而議、清談式的監(jiān)督只能是只見(jiàn)樹木不見(jiàn)森林。例如每年對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)執(zhí)行情況的審議，往往是定性的議論多，實(shí)質(zhì)的審議少，缺少對(duì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的深入追問(wèn)，就是有也淹沒(méi)在眾多的“議論”聲中。而詢問(wèn)、質(zhì)詢的啟動(dòng)，放大了“點(diǎn)”的聲音：詢問(wèn)和質(zhì)詢的方式是直接而又具體的，內(nèi)容也是直接而又具體的，回答詢問(wèn)和質(zhì)詢的方式也是一對(duì)一式的直接而又具體的?！懊妗鄙系淖h論與“點(diǎn)”上的詰問(wèn)相結(jié)合，使審議更有針對(duì)性，更具體化。人大工作的實(shí)踐證明，這種“點(diǎn)”的突破，才是監(jiān)督工作具體化、效率化的重要途徑之一。廣東省人大就是通過(guò)詢問(wèn)和質(zhì)詢，甚至啟動(dòng)罷免程序，使預(yù)算監(jiān)督從“走程序”到“說(shuō)了算”，積極打造“玻璃錢柜”。從2004年9月5日起，廣東省人大財(cái)經(jīng)委預(yù)算監(jiān)督室每日多了一個(gè)習(xí)慣動(dòng)作——打開電腦，連接省財(cái)政廳的國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)。細(xì)細(xì)一條網(wǎng)線，連接著政府的“錢柜”，連接著數(shù)以百億元計(jì)的財(cái)政支出，連接著80個(gè)由省財(cái)政廳直接撥款單位的政府采購(gòu)行為。鼠標(biāo)輕點(diǎn)，哪個(gè)部門的工資支付如何，哪個(gè)部門幾月幾號(hào)買了幾臺(tái)汽車……都一目了然。廣東在全國(guó)首創(chuàng)先河，終于實(shí)現(xiàn)了省人大財(cái)經(jīng)委與省財(cái)政廳的聯(lián)網(wǎng)。有媒體稱，人大對(duì)政府花錢實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)監(jiān)督，具有劃時(shí)代意義。“從此，財(cái)政每一筆開支，都將逐步進(jìn)入人大監(jiān)督的視野?！?/p>

參與主體趨向個(gè)體。詢問(wèn)和質(zhì)詢雖然必須按照既定的程序和規(guī)范來(lái)組織實(shí)施，但就參與者而言，只能是常委會(huì)組成人員和人大代表，詢問(wèn)和質(zhì)詢的身份作為常委會(huì)組成人員或代表的個(gè)人，而不是人大或人大常委會(huì)。作為“面”啟動(dòng)的監(jiān)督方式，直接體現(xiàn)的是制度設(shè)計(jì)和監(jiān)督權(quán)威，而作為“點(diǎn)”啟動(dòng)的監(jiān)督方式，直接體現(xiàn)的是人的參與和監(jiān)督權(quán)力，是中國(guó)特色政治框架內(nèi)的民主實(shí)踐和民主鍛煉。事實(shí)上，改革開放以來(lái)，我國(guó)政治體制改革的著力點(diǎn)和立足于始終關(guān)注于整體上的制度設(shè)計(jì)和優(yōu)化，而對(duì)于作為民主政治參與者的個(gè)人權(quán)利重視和保護(hù)不夠，在一定程度上壓抑了作為政治主體參與的熱情。詢問(wèn)和質(zhì)詢的啟動(dòng)，其重要性的意義在于，把我國(guó)政治制度的優(yōu)越性與作為參與者個(gè)人的積極性有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了民主政治建設(shè)的與時(shí)俱進(jìn)。

監(jiān)督過(guò)程趨向深入。詢問(wèn)和質(zhì)詢的啟動(dòng)，直接帶來(lái)了人大監(jiān)督的深入化，這就是監(jiān)督的重點(diǎn)從橫向的不同的監(jiān)督議題引入到縱向的矛盾和問(wèn)題的關(guān)注上，監(jiān)督問(wèn)責(zé)成為理所當(dāng)然的選擇。事實(shí)上，“面”上的審議難以接觸到具體而又復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。搜尋新聞，從來(lái)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)有哪位政府官員因?qū)徸h而不能過(guò)關(guān)的，即使某項(xiàng)報(bào)告過(guò)不了關(guān)，也通過(guò)事后做工作，“修正”、“修飾”后再匯報(bào)就萬(wàn)事大吉。而詢問(wèn)和質(zhì)詢的開展，將直接接觸到一些具體和現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，從簡(jiǎn)單的“議”深化到直接的“問(wèn)”，在“問(wèn)”中拓展了監(jiān)督的“縱深”，當(dāng)矛盾和問(wèn)題直接展現(xiàn)之時(shí)，監(jiān)督的問(wèn)責(zé)也就理所應(yīng)當(dāng)。長(zhǎng)期以來(lái)，人大審議監(jiān)督最大的弊端是就事論事和對(duì)事不對(duì)人，工作做得好壞一樣能過(guò)關(guān)。詢問(wèn)和質(zhì)詢的開展，尤其是質(zhì)詢的實(shí)施，涉及具體問(wèn)題，問(wèn)與答的交鋒，是與非的評(píng)判，議中有問(wèn)，問(wèn)中有議，使監(jiān)督回歸到應(yīng)有之義中。2000年廣東省人大代表提出質(zhì)詢案，導(dǎo)致省環(huán)保局局長(zhǎng)被調(diào)離、一名副局長(zhǎng)被撤換。如果僅僅是審議，根本觸及不到實(shí)質(zhì)問(wèn)題，也就根本不能讓“問(wèn)題”官員被問(wèn)責(zé)。

“千年古肇州，百年老街基”。在肇州，“老街基”具有濃厚的文化底蘊(yùn)。為了弘揚(yáng)“老街基文化”，在注冊(cè)公司時(shí)又登記了“老街基”這個(gè)名字。從此，“老街基農(nóng)副產(chǎn)品有限公司”誕生了。“老街基”這個(gè)在肇州富有濃重文化色彩和歷史淵源，塵封百年的三個(gè)字便與張雪松結(jié)下了永久之緣。

三、“三個(gè)趨向”的必然：人大監(jiān)督責(zé)任本位的回歸

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)人民代表大會(huì)制度的優(yōu)化和完善，無(wú)論是理論界還是全國(guó)人大，更多的著力點(diǎn)是“權(quán)力本位”，即重視制度的完善和權(quán)力的優(yōu)化；而詢問(wèn)和質(zhì)詢的啟動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了人大履行監(jiān)督職權(quán)的“三個(gè)趨向”，將直接推動(dòng)人大監(jiān)督由權(quán)力本位向責(zé)任本位的回歸：即監(jiān)督要以代表人民依法履行職責(zé)為依歸，以人民的意志和愿望作為監(jiān)督工作的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，在強(qiáng)化民主意識(shí)的前提下增強(qiáng)民主責(zé)任。責(zé)任本位最大的特點(diǎn)就是構(gòu)建責(zé)任人大，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任對(duì)等的責(zé)任監(jiān)督，有效推進(jìn)人大監(jiān)督責(zé)任化的進(jìn)程。責(zé)任本位，必將帶來(lái)人大監(jiān)督的“三化”：

權(quán)責(zé)的清晰化。責(zé)任本位最外在的特點(diǎn)是權(quán)責(zé)相應(yīng)、權(quán)責(zé)清晰，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)必對(duì)等。責(zé)任人大不僅意味著對(duì)行使權(quán)力目的的限制，還包含著對(duì)權(quán)力的邊界進(jìn)行勘定。建立在這一邏輯基礎(chǔ)上的責(zé)任人大遵循的是一種責(zé)任本位，人大首先是一個(gè)責(zé)任主體。從權(quán)力本位走向責(zé)任本位、從“權(quán)責(zé)關(guān)系”走向“責(zé)權(quán)關(guān)系”，是人大監(jiān)督根本性的變化。雖然監(jiān)督法留下了諸多遺憾，但實(shí)踐的總結(jié)提高本身就是對(duì)法律和理論的再超越，責(zé)任本位下的人大監(jiān)督的問(wèn)責(zé)機(jī)制、人大監(jiān)督不作為的法律責(zé)任追究制、監(jiān)督的激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制和保障機(jī)制，將會(huì)隨著“點(diǎn)”的啟動(dòng)而逐步水到渠成。

形式的多樣化。權(quán)力—形式—責(zé)任之間有其內(nèi)在的必然聯(lián)系，權(quán)力的構(gòu)成決定了權(quán)力使用的形式，不同的形式?jīng)Q定了權(quán)力使用的效果，也對(duì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)起到一定的影響。應(yīng)該說(shuō)監(jiān)督法所規(guī)定的七種監(jiān)督方式方法是一個(gè)有機(jī)的整體，相互之間的結(jié)合并形成完善的機(jī)制，才是發(fā)揮監(jiān)督作用、實(shí)現(xiàn)責(zé)任人大的關(guān)鍵之舉。隨著責(zé)任監(jiān)督的深化，詢問(wèn)和質(zhì)詢將成為監(jiān)督的常態(tài)，諸如特定問(wèn)題調(diào)查、罷免案的提出等剛性監(jiān)督形式也將納入人們的視野，人大監(jiān)督將從單調(diào)的自我監(jiān)督走向開放的責(zé)任監(jiān)督，在集體有權(quán)的基礎(chǔ)上個(gè)人有責(zé)的觀念將深入人心，理念的變化將帶來(lái)監(jiān)督工作質(zhì)的飛躍：在實(shí)現(xiàn)集體責(zé)任的前提下，體現(xiàn)個(gè)體責(zé)任，并以個(gè)體責(zé)任保障集體責(zé)任的最終實(shí)現(xiàn)。

運(yùn)行的效率化。監(jiān)督效率是指通過(guò)充分、合理運(yùn)用監(jiān)督資源，降低監(jiān)督成本，以最小的監(jiān)督成本獲取最大的成果。監(jiān)督效率是監(jiān)督速度和實(shí)效的統(tǒng)一體。遲到的正義等于非正義，遲到的監(jiān)督是沒(méi)有效率的監(jiān)督，甚至等于沒(méi)有監(jiān)督。相對(duì)于審議意見(jiàn)的原則性而言，詢問(wèn)和質(zhì)詢等這些具有個(gè)體啟動(dòng)特質(zhì)的監(jiān)督方式，具有了議題特定的指向性、效果的直接性，實(shí)現(xiàn)了人大監(jiān)督權(quán)的具體化，通過(guò)具體程序和環(huán)節(jié)完善了人大的監(jiān)督績(jī)效：一事一議，一事一究，解決冗長(zhǎng)的監(jiān)督過(guò)程帶來(lái)的議而難決甚至議而不決的低效率問(wèn)題，使得監(jiān)督的效果更效率化，從而使人大的監(jiān)督工作獲得更廣泛的社會(huì)認(rèn)同。

四、詢問(wèn)、質(zhì)詢的啟動(dòng)：人大監(jiān)督的新內(nèi)涵

詢問(wèn)和質(zhì)詢的啟動(dòng)雖然千喚萬(wàn)喚始出來(lái)，雖然不是民主法制建設(shè)里程碑式的進(jìn)展，但在人大制度發(fā)展史上確是標(biāo)志性事件。點(diǎn)的突破的聚集將是監(jiān)督面上的完善，詢問(wèn)、質(zhì)詢的啟動(dòng)必將牽一發(fā)而動(dòng)全身，賦予人大監(jiān)督以新的內(nèi)涵。

第一，監(jiān)督要體現(xiàn)人大制度的優(yōu)越性。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，這種制度與西方的議會(huì)制度相比，有著顯著的優(yōu)越性。對(duì)這種優(yōu)越性的認(rèn)識(shí)，我們更多地重視了理論上的研究以及頂層的制度設(shè)計(jì)，而對(duì)于如何在實(shí)踐中體現(xiàn)這種優(yōu)越性、在履職中實(shí)現(xiàn)這種優(yōu)越性考量不夠，讓這種優(yōu)越性流于一種空洞的說(shuō)教中。由于人大監(jiān)督本質(zhì)上是人民的監(jiān)督，監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是人民當(dāng)家作主，因此監(jiān)督權(quán)的行使與人大制度優(yōu)越性的體現(xiàn)有著正相關(guān)的關(guān)系。據(jù)有關(guān)專家研究，在沒(méi)有立法權(quán)的基層人大，監(jiān)督權(quán)的使用占整個(gè)人大及其常委會(huì)職權(quán)行使的比重達(dá)到了60%以上。這就得出了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的命題：沒(méi)有人大監(jiān)督權(quán)的積極和有效的行使，就沒(méi)有人大制度優(yōu)越性的真正體現(xiàn)。如何走出制度的優(yōu)越與實(shí)踐反差這種困惑，筆者認(rèn)為關(guān)鍵在于八個(gè)字，即“敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督”。敢于監(jiān)督，就是對(duì)照法律法規(guī)要求，對(duì)照人大的職權(quán)，在理順各種關(guān)系的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)底氣，為民執(zhí)言，動(dòng)真碰硬，充分體現(xiàn)監(jiān)督“剛”的一面，讓監(jiān)督權(quán)回歸本位；善于監(jiān)督，就是要充分運(yùn)用各種監(jiān)督方式，把法的原則性與監(jiān)督的靈活性有機(jī)結(jié)合起來(lái)，既要有“詢”的仔細(xì)，也要有“質(zhì)”的勇氣，更要有“問(wèn)”的技巧，在廣泛發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上，充分體現(xiàn)監(jiān)督“柔”的一面，讓監(jiān)督富有成效。

第二，監(jiān)督要以民意取向作為第一標(biāo)尺。監(jiān)督的民意取向是由監(jiān)督的權(quán)力屬性決定的，不體現(xiàn)民意的監(jiān)督是失職的監(jiān)督。近幾年來(lái)，人大的監(jiān)督職能有與民意背離的趨向。在服務(wù)中心、服務(wù)大局的“理念”下，一些地方把黨委、政府的中心工作作為人大監(jiān)督工作的中心，人大與黨委、政府的工作越來(lái)越同質(zhì)化，而對(duì)社會(huì)主流民意的漠然已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。在以“經(jīng)濟(jì)為中心”發(fā)展模式下積聚的矛盾和問(wèn)題越來(lái)越深刻、越來(lái)越接近社會(huì)忍受的臨界點(diǎn)時(shí)，如果人大監(jiān)督不能發(fā)揮宣泄民怨的職能，不能矯正與民爭(zhēng)利的法律政策杠桿，人大的監(jiān)督將是變異的蒼白無(wú)力的監(jiān)督。在這種背景下，詢問(wèn)和質(zhì)詢的出現(xiàn)就理所應(yīng)當(dāng)了。據(jù)江蘇省人大常委會(huì)研究室的資料顯示，2010年初到2011年9月,18個(gè)省區(qū)市人大已經(jīng)開展的30項(xiàng)專題詢問(wèn)議題中,直接體現(xiàn)民生的有19項(xiàng)，占63%，間接關(guān)系民生的有11項(xiàng)，占37%。探究詢問(wèn)、質(zhì)詢從上到下的“一陣風(fēng)”式的啟動(dòng)原因，不難發(fā)現(xiàn)監(jiān)督方式由“軟”到“剛”、形式由“集體”而“個(gè)人”實(shí)質(zhì)是人大監(jiān)督的一種自我體制內(nèi)的救濟(jì)，一種民意的召喚，一種理性的回歸。人大是民意機(jī)關(guān)，反映民意是人大的天職。要充分反映民意，必須糾正人大機(jī)構(gòu)官僚化、行政化的傾向，開展廣泛的調(diào)查研究，暢通聯(lián)系基層、聯(lián)系代表的渠道，做到耳聰目明，更好地發(fā)揮人大特有的聚集民意、吸納民意、反映民意的功能；同時(shí)也要果斷地行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)，及時(shí)對(duì)涉及民意的事項(xiàng)作出決定決議，并開展跟蹤監(jiān)督，保障重大事項(xiàng)決定決議的落實(shí)。雖然無(wú)論對(duì)“重大事項(xiàng)”進(jìn)行細(xì)化列舉以明確其外延，還是對(duì)“重大事項(xiàng)”進(jìn)行定義以界定其內(nèi)涵，都難以對(duì)抗黨委的決策權(quán)和行政執(zhí)行權(quán)，但就本地區(qū)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大事項(xiàng)作出決定，有不可替代性和獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。監(jiān)督以民意取向作為第一標(biāo)尺，不是口號(hào)，應(yīng)該是人大監(jiān)督的核心理念，是人大監(jiān)督的最大價(jià)值所在。

第三，監(jiān)督要從抽象向具體轉(zhuǎn)變。從理論上說(shuō)，我國(guó)的各級(jí)人民代表大會(huì)擁有至高無(wú)上的權(quán)威與權(quán)力，但在很多實(shí)踐中，監(jiān)督當(dāng)?shù)卣袷且环N“抽象的可能”?，F(xiàn)實(shí)中，地方人大地位和作用的實(shí)現(xiàn)程度，受制于極其復(fù)雜的因素，是體制、觀念，甚至經(jīng)濟(jì)和社會(huì)歷史文化的多種因素交互作用的結(jié)果，是理想狀態(tài)與現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的妥協(xié)結(jié)果，而現(xiàn)實(shí)中運(yùn)行的制度從來(lái)不可能是理想狀態(tài)的。因此人大工作中往往以抽象的監(jiān)督應(yīng)對(duì)“抽象的可能”。理論上說(shuō)人大監(jiān)督的客體并不等同于監(jiān)督對(duì)象，而是人大監(jiān)督主體和對(duì)象共同指向的目標(biāo)，即公共權(quán)力。人大監(jiān)督的實(shí)質(zhì)就是以一種公共權(quán)力去監(jiān)督、制約另一種公共權(quán)力，而這種監(jiān)督和制約的原則化的邊界，就自然而然地增加了監(jiān)督邁向抽象的可能。而實(shí)際工作中抽象的監(jiān)督總是難以與老百姓的“柴米油鹽醬醋茶”直接聯(lián)系的，監(jiān)督權(quán)的行使并沒(méi)有轉(zhuǎn)化為人民群眾當(dāng)家作主式的認(rèn)同，反而陷入一種古已有之的官民對(duì)立的價(jià)值判斷中。如何走出這種“抽象”，詢問(wèn)和質(zhì)詢的啟動(dòng)無(wú)疑是一種重要的路徑，但同時(shí)更需要地方人大監(jiān)督的議題“見(jiàn)人見(jiàn)物”。2010年1月4日的羊城晚報(bào)報(bào)道，廣州規(guī)定從2010年1月起，在行政區(qū)域內(nèi)，水、電、燃?xì)獾裙娣?wù)價(jià)格的調(diào)整，重大突發(fā)事件的應(yīng)急處置等事項(xiàng)，政府都應(yīng)向廣州市人大常委會(huì)報(bào)告。對(duì)于政府越權(quán)作出的行政決定，人大常委會(huì)可以依法撤銷。這則新聞最大的價(jià)值在于，讓人民群眾知道了人大監(jiān)督權(quán)的行使原來(lái)與他們的生活可以而且必須息息相關(guān)的，從而激發(fā)了公眾對(duì)強(qiáng)化人大監(jiān)督權(quán)的期待。事實(shí)上，如果人大在重大的民怨面前該出手時(shí)就出手，敢于把監(jiān)督與老百姓的期盼和呼聲聯(lián)系起來(lái)，使人大的監(jiān)督走出機(jī)關(guān)，走進(jìn)普通百姓的生活，這樣的監(jiān)督才是實(shí)實(shí)在在的監(jiān)督，才是人民群眾認(rèn)可的監(jiān)督。2010年廣東省徐聞縣人大聯(lián)合市委組織部從治理網(wǎng)吧亂象入手，通過(guò)對(duì)官員履職評(píng)議，將不稱職的6位官員免了職。有人說(shuō)這是人大在作秀，但人民群眾認(rèn)為，“在這一過(guò)程中，我們真切感受到，徐聞縣的人大代表對(duì)徐聞的社會(huì)足夠了解，他們有履職的積極性和責(zé)任心。充分發(fā)揮人大監(jiān)督的作用，將對(duì)徐聞很多問(wèn)題的解決產(chǎn)生積極影響。徐聞嘗到了甜頭，人大‘發(fā)威’打響了第一炮?！盵5]

第四，監(jiān)督要重視程序更要重視實(shí)效。嚴(yán)格而完善的人大程序法制能保證民主的制度化、法律化。正如有學(xué)者高屋建瓴指出的：“程序問(wèn)題應(yīng)當(dāng)提到法治現(xiàn)代化的高度來(lái)解決。中國(guó)法制現(xiàn)代化的要求是法制程序化”[6]。在此意義上，人大行使監(jiān)督職權(quán)，很大程度上是在履行程序性監(jiān)督職責(zé)。因此，程序是常委會(huì)監(jiān)督合法性的基礎(chǔ)性要件，正如人大人所認(rèn)識(shí)的“程序是人大工作的生命”。特別是監(jiān)督法頒布施行以來(lái)，地方人大常委會(huì)監(jiān)督的程序更趨完整，常委會(huì)監(jiān)督更加有法可依。但任何事物都具有兩面性，僅僅是程序還是不能承載常委會(huì)監(jiān)督職責(zé)之重：沒(méi)有監(jiān)督質(zhì)量的程序是走過(guò)場(chǎng)的程序，程序必須成為提高監(jiān)督實(shí)效的前提和保障。從這個(gè)意義上說(shuō)，人大監(jiān)督的程序還需要優(yōu)化。首先，這個(gè)程序是法定的，同時(shí)也是保障有實(shí)效的程序，防止“程序主義”式的程序；其次，程序之間應(yīng)該是既有機(jī)聯(lián)系又自成一體的，防止出現(xiàn)程序“漏洞”產(chǎn)生非制度化的程序安排；其三，還必須設(shè)計(jì)好監(jiān)督的應(yīng)急啟動(dòng)程序，除正常性的監(jiān)督議題安排外，對(duì)重特大事件、社會(huì)公眾反應(yīng)特別強(qiáng)烈的問(wèn)題都應(yīng)該及時(shí)納入人大監(jiān)督的工作安排中。如2011年浙江高鐵重大事故案，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)該改變以往“三緘其口”的做法，啟動(dòng)即時(shí)的監(jiān)督程序，運(yùn)用監(jiān)督權(quán)實(shí)施事故問(wèn)責(zé)，改變由來(lái)已久的“自查自糾”體制內(nèi)監(jiān)督。當(dāng)然這需要從宏觀上對(duì)我國(guó)的有關(guān)法律法規(guī)設(shè)計(jì)進(jìn)行修改完善，無(wú)論是從實(shí)體上還是程序上都要納入效率化、實(shí)效化的監(jiān)督理念，程序是必需的，但程序必須導(dǎo)入實(shí)效化的因素，從制度層面防控人大監(jiān)督陷入空洞化。

第五，監(jiān)督要實(shí)現(xiàn)最大限度上的糾錯(cuò)功能。一個(gè)成熟的政治制度，最大的標(biāo)志就是糾錯(cuò)功能的實(shí)現(xiàn)。沒(méi)有至善至美的制度，但可以有最大限度上的糾錯(cuò)機(jī)制，防止和矯正錯(cuò)誤的出現(xiàn)，而人大監(jiān)督職能就是這種機(jī)制中最權(quán)威的機(jī)制。在政治生活中，什么是對(duì)的？判斷對(duì)錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)是什么？階級(jí)社會(huì)的統(tǒng)治者會(huì)認(rèn)為，是否最符合統(tǒng)治階級(jí)的意愿是一條重要標(biāo)準(zhǔn)；而現(xiàn)代政治中，為了促進(jìn)政治發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，治理者則應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，上述標(biāo)準(zhǔn)中的“統(tǒng)治階級(jí)”應(yīng)該也必須為“最廣大人民的根本利益”所替換[7]。在中國(guó)，這種替換沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的障礙，因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨是最廣大人民群眾的根本利益的代表。人大監(jiān)督作為人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)，就是要通過(guò)監(jiān)督把各種社會(huì)力量真正納入政治生活，打破政治權(quán)力對(duì)于社會(huì)的壟斷，防止政治權(quán)力對(duì)于私人生活的不適當(dāng)干預(yù)，并且成為及時(shí)糾正政府失靈或失范的重要工具。而一旦這個(gè)“工具”丟了，權(quán)力的這種制衡體系將會(huì)被打破。稅賦立法權(quán)是人大的天然權(quán)力。改革開放以后，全國(guó)人大因“摸著石頭過(guò)河”而將該項(xiàng)權(quán)力無(wú)法律依據(jù)地部分讓渡給國(guó)務(wù)院，由此帶來(lái)的后果是，現(xiàn)有的20多個(gè)稅法中，只有企業(yè)和個(gè)人所得稅以及車船稅是由人大立法的，其他的18種稅收，其征收依據(jù)則是國(guó)務(wù)院制定的暫行條例，并不是嚴(yán)格意義上的法律。更有甚者，有些地方聞風(fēng)而動(dòng)，隨意出臺(tái)稅收征管辦法。如前期南京等地收取的夫妻婚前房產(chǎn)加名費(fèi)，遭各方群起而抨之。對(duì)稅賦的過(guò)度放權(quán)、稅法的失督，帶來(lái)的是稅收亂象，產(chǎn)生的嚴(yán)重后果之一是國(guó)富而民窮。當(dāng)國(guó)家財(cái)政收入的增長(zhǎng)率幾倍于GDP時(shí)，不知道這種“竭澤而漁”稅收體制還能維持多久。因此，監(jiān)督作為民主就是一種權(quán)衡“政府滿意”與“社會(huì)滿意”之間的重要機(jī)制，只有作為民主的監(jiān)督落到實(shí)處，才能盡可能地防止出錯(cuò)，才能真正把最廣大人民群眾的利益實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好和發(fā)展好。這就需要人大的監(jiān)督走出“監(jiān)督就是支持”、“你好我好大家好”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，理直氣壯地履行好監(jiān)督職能。如果把憲法和法律賦予人大監(jiān)督權(quán)的經(jīng)念歪了，有錯(cuò)不糾，對(duì)矛盾和問(wèn)題不監(jiān)不督，不僅僅是失職，更是一種對(duì)“錯(cuò)”在所謂民主意義上的縱容，這更讓人感覺(jué)后怕。

總之，詢問(wèn)和質(zhì)詢啟動(dòng)的意義不僅僅在于人大監(jiān)督方式的拓展，更在于作為人大重要權(quán)力之一的監(jiān)督權(quán)從法律和實(shí)踐兩個(gè)意義上的價(jià)值回歸：依法行使監(jiān)督職權(quán)，人大責(zé)任重大。

注釋：38期。

[1]江蘇省人大常委會(huì)研究室：《調(diào)研成果專報(bào)》2011第

[2]楊雪冬：《地方人大監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)》，載《清華大學(xué)公共管理評(píng)論》2005年第00期。

[3]何永紅等：《完善行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與防止腐敗》，載《行政論壇》2003年第6期。

[4]程竹汝等：《政治文明——?dú)v史緯度與發(fā)展邏輯》，上海人民出版社2004年版，第225頁(yè)。

[5]2010年6月7日《南方日?qǐng)?bào)》。

[6]江偉：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民事訴訟學(xué)的使命》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1996年第2期。

[7]張洋：《民主是一種糾錯(cuò)機(jī)制》，載《人民日?qǐng)?bào)》2011年8月24日。