深化改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本途徑和強大動力，而加強改革頂層設(shè)計是新時期深化改革的必然要求?；仡櫧陙淼母母?，盡管在某些領(lǐng)域有所突破，但總體上推進乏力，大量問題出現(xiàn)在改革頂層，主要表現(xiàn)為改革的決策設(shè)計機制、執(zhí)行協(xié)調(diào)機制和監(jiān)督考評機制三方面的問題。當前和今后一段時期，必須按照加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求，更加重視改革頂層設(shè)計，對改革的目標、思路、任務(wù)、執(zhí)行和考評做到科學規(guī)劃。
　　 一、加強改革頂層設(shè)計是新時期深化改革的必然要求
　　 黨的十七屆五中全會通過的關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議明確指出，改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的強大動力，必須以更大決心和勇氣全面推進各領(lǐng)域改革，同時強調(diào)“更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”。回顧近年來的改革，盡管在某些領(lǐng)域有所突破，但總體上推進乏力，一些關(guān)鍵領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)改革未能按預(yù)期實現(xiàn)突破。究其原因，大量問題出現(xiàn)在改革頂層，主要表現(xiàn)為改革的決策設(shè)計機制、執(zhí)行協(xié)調(diào)機制和監(jiān)督考評機制三方面的問題。
　　 （一）決策設(shè)計機制
　　 1、從改革的目標來看，政府主導型市場經(jīng)濟導致市場化不足與市場化過度問題同時存在
　　 一是社會主義與市場經(jīng)濟還沒有有機融合，政府主導型改革導致部分領(lǐng)域市場化不足。在我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，一直以來沒有處理好社會主義與市場經(jīng)濟的結(jié)合問題，即如何體現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟體制區(qū)別于資本主義市場經(jīng)濟體制的特點及優(yōu)勢。突出體現(xiàn)在所有制結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)等方面。其結(jié)果是出現(xiàn)市場化不足的問題，主要體現(xiàn)在政府過度主導產(chǎn)權(quán)制度和資源要素配置，造成國有經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略性調(diào)整非常艱難，壟斷性行業(yè)改革難以突破，國有資產(chǎn)經(jīng)營管理體制還沒有真正解決政企不分、政事不分的問題。計劃經(jīng)濟下的管理理念和管理模式與市場經(jīng)濟運行的矛盾，構(gòu)成了對市場化資源配置的障礙，割斷和阻塞了經(jīng)濟總循環(huán)的暢通，影響了整體經(jīng)濟效益的提高。
　　 二是政府與市場的關(guān)系還沒有厘清，效率與公平的關(guān)系還沒有理順，全面市場化導向造成經(jīng)濟與社會發(fā)展的脫節(jié)，社會體制亟待構(gòu)建。改革以來，長期實行“效率優(yōu)先、兼顧公平”的經(jīng)濟社會發(fā)展政策，大量民生問題不斷凸顯，影響社會和諧穩(wěn)定。市場化過度的另外一個表現(xiàn)是在很大程度上我國形成了政府主導的市場經(jīng)濟體制，政府控制的資源多、政府的管制多、政府干預(yù)經(jīng)濟多。在此過程中，由于政治體制沒有相應(yīng)改革，政府部門沒有相應(yīng)轉(zhuǎn)型，政府職權(quán)沒有重新界定，官員行為沒有受到相應(yīng)的約束，原來設(shè)想的競爭性市場經(jīng)濟有可能演變?yōu)閴艛嘈缘氖袌鼋?jīng)濟、權(quán)力操縱下的市場經(jīng)濟。
　　 2、從改革的思路來看，改革推進的策略和方法枯竭
　　 一是有的改革思路尚不明確，改革推動沒有抓手，大量改革問題懸而未決。當前，許多領(lǐng)域面臨改革深化找不到著力點、改革推進無從下手的疑惑，如統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、兩型社會等體制部位找得不準，住房保障體制、行政管理體制改革，政府與市場的邊界到底在哪里，可能還沒有摸透。國有經(jīng)濟怎樣布局和國有資產(chǎn)如何監(jiān)管，收入分配制度如何體現(xiàn)效率與公平的有機統(tǒng)一，如何保障勞動報酬比例的合理提升，國有企業(yè)經(jīng)營利潤如何分配等問題，可能還需要繼續(xù)探索改革辦法。
　　 二是改革缺乏優(yōu)先序安排，改革推進沒有主線和中心環(huán)節(jié)，各領(lǐng)域平行推進。從當前實際工作看，原有以企業(yè)改革為中心環(huán)節(jié)的經(jīng)濟體制改革系統(tǒng)性取向存在著一定的斷裂，導致能夠帶動全局的改革主線不清晰，各方面的改革出現(xiàn)了一定的自我循環(huán)、各自為戰(zhàn)、改革合力取向衰減的局面。對于未來的改革優(yōu)先序安排，理論界的爭議亦很大。有人建議要以行政管理體制改革為主線，以建設(shè)服務(wù)型政府為目標，帶動經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域的改革；有人認為以要素的市場化為突破口，進一步完善市場經(jīng)濟體制，并以微觀領(lǐng)域的改革突破帶動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；還有人主張憲政改革，認為當前我國的改革已經(jīng)走進了一個只有通過政治體制改革才能打開局面的階段。
　　 三是改革的“自上而下”和“自下而上”兩條通道均不通暢。一方面是地方政府想改而沒權(quán)改、不敢改的問題。地方政府受制于中央現(xiàn)有的各種禁令以及各級各類法律法規(guī)，一些領(lǐng)域的改革遭遇到很多“紅線”，如農(nóng)村土地制度改革。在沒有得到中央政府改革試點權(quán)的前提下，地方上只能維持現(xiàn)狀，或者通過一些變通手段、欺瞞手段艱難推進。另一方面是地方缺乏自主權(quán)，想改而改不了、需要中央自上而下推動的問題。如與樹立科學發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，財稅體制改革和政府考核評價制度建設(shè)、資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會建設(shè)等相關(guān)的體制等等，關(guān)鍵靠“自上而下”系統(tǒng)配套的、強有力的行政推動，需要漸進的改革過程，僅靠地方政府難以實施。
　　 四是增量改革原則沒有創(chuàng)造性的延續(xù)應(yīng)用，利益格局調(diào)整困難。增量改革原則被無數(shù)改革實踐所證明并具有廣泛的適用性，是我們推動各項改革的寶貴精神財富。當前，雖然改革的背景條件發(fā)生了很大的變化，改革的利益分配很大程度上已由過去的增量變革變成了現(xiàn)在的存量調(diào)整。但是，存量在增長，存量亦包含著增量，利用增量調(diào)整來改變存量格局仍然能夠完成改革目標。目前這一重要的改革方法沒有有效地運用于各領(lǐng)域改革中，改革措施只是針對改革的存量、針對既得利益和弱勢群體來調(diào)整利益分配格局，困難無疑是巨大的。
　　 3、從改革的任務(wù)來看，改革的系統(tǒng)性取向斷裂，長期與短期混亂、發(fā)展與改革錯位
　　 改革的系統(tǒng)性取向斷裂，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的主要內(nèi)容難以構(gòu)成有機整體。完善市場經(jīng)濟體制，原有的幾塊內(nèi)容（市場主體、市場體系、宏觀調(diào)控、社會保障、法律等）與科學發(fā)展觀提出后，新提出的一些改革任務(wù)（如統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、兩型社會等），它們之間不融洽、不協(xié)調(diào)，長期任務(wù)和短期任務(wù)交織、發(fā)展任務(wù)和改革任務(wù)并列，難以構(gòu)成系統(tǒng)性的考慮。原有的改革任務(wù)并沒有完成，又出現(xiàn)了許多新的改革任務(wù)，但新老關(guān)系糾結(jié)，改革日益領(lǐng)域化、部門化，許多改革形成了并列前行而又難以取得進展的局面。
　　 （二）執(zhí)行協(xié)調(diào)機制
　　 1、機構(gòu)勢微力薄，無統(tǒng)籌，欠協(xié)調(diào)，改革弱化虛化
　　 一是改革缺乏高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。當前，深化改革面臨著許多矛盾和涉及面廣、敏感性強的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，問題大量發(fā)生在頂層，改革的綜合性要求更加突出。經(jīng)濟體制改革本身的深化，已與政治、文化、社會等方面的改革連在一起，改革真正成為龐大的系統(tǒng)工程。在這種情況下，如果沒有一個強有力的職能部門進行改革的總體指導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革就難以順利推進，在實施中可能會銜接不好，影響整體改革的進展，乃至成為維護部門利益、損害改革開放大局的工具。面對復(fù)雜的利益格局，現(xiàn)有的發(fā)展改革部門從根本上擔當起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各利益部門、利益群體的重任難度很大。如果沒有更高級別的改革機構(gòu)，改革將會繼續(xù)面臨2003年后國務(wù)院體改辦撤銷之后改革事業(yè)進展乏力的局面，同時進一步推動改革的難度將會越來越大。
　　 二是目前適應(yīng)新的改革形勢要求的橫向部門之間的改革工作協(xié)調(diào)機制還不健全，改革總體指導與專項改革溝通協(xié)調(diào)、改革牽頭部門與責任部門協(xié)作配合等，缺乏制度保障。目前，橫向部門之間現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機制缺失，發(fā)展改革部門由于權(quán)力級別所限根本不能擔當起改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重任。專項改革的推進必須通過建立更高級別的改革領(lǐng)導小組才能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。改革缺乏整體設(shè)計，各領(lǐng)域各部門單獨推進，受制于部門利益難以取得較大成效。
　　 三是發(fā)展改革部門的工作力量需要進一步充實和加強。目前，由于改革工作一定程度上被弱化虛化，改革進展短期內(nèi)難有起色，因此，不少發(fā)展改革部門具體從事改革工作的同志，特別是業(yè)務(wù)素質(zhì)比較高的骨干力量轉(zhuǎn)向其他部門或其他業(yè)務(wù)領(lǐng)域，改革工作面臨隊伍不整、人員渙散、經(jīng)費保障不力的困境。
　　
　　 四是發(fā)展與改革脫節(jié)，改革的長期目標受短期波動掣肘。主要是改革讓路于發(fā)展，改革措施短期化，改革與發(fā)展的認知與定位有待進一步明確，改革和發(fā)展只是理念上結(jié)合，實際工作中脫節(jié)。地方政府這些年來一直是“最關(guān)注發(fā)展、最擔心穩(wěn)定、最排斥改革”，對改革工作重視不夠，存在“發(fā)展硬、改革軟”的問題。“發(fā)展出題目、改革作文章”，是正確的指導，但需要從改革開放事業(yè)的全局性、長遠性和戰(zhàn)略性理解和指導改革實踐。改革重在“治本”，消除影響經(jīng)濟社會發(fā)展的深層次、長期性的體制障礙，但近年來改革的長期目標受短期波動掣肘，改革舉措更多地體現(xiàn)為應(yīng)對宏觀形勢起伏的政策性手段，改革的目標和內(nèi)容帶有較強的短期性取向。
　　 2、方案設(shè)計論證不科學，部門、地方、行業(yè)利益阻撓和扭曲改革方案制定
　　 一是“政府主導型改革”的決策方式已不能適應(yīng)民眾廣泛參與改革的新需要。隨著我國改革進入新的階段，其復(fù)雜性和艱巨性前所未有。一方面，改革開放以來長期積累的深層次矛盾和問題很多，要啃硬骨頭，打攻堅戰(zhàn)；另一方面，廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的要求普遍提高，維護自己對改革的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)等要求日益強烈。而現(xiàn)實中民眾在改革中處于弱勢地位，民眾參與改革方案設(shè)計、改革過程監(jiān)督的程度比較低，“部門化改革”強化了部門利益，由此導致了一些改革成果被少數(shù)人竊取、多數(shù)人不能分享改革成果的后果。
　　 二是改革工作虛化、方案缺乏可操作性。各領(lǐng)域的改革方案過于原則性、理念性，缺乏可操作性，對既有利益格局調(diào)整有限，真改的地方不多。收入分配改革方案只聞其聲不見其人；壟斷行業(yè)改革雷聲大雨點?。回敹愺w制改革很難按預(yù)期推進；行政體制改革未有實質(zhì)性突破。改革觸及的領(lǐng)域與環(huán)節(jié)越艱難，就越要求把工作著眼點放在取得實效上。而要取得實效，就必須更加注重務(wù)實地推進改革。
　　 三是既得利益集團阻撓和扭曲改革方案制定。改革已進入到全面調(diào)整利益關(guān)系的新階段，一些改革在各種利益的誘導下“走形變樣”，如行政權(quán)力支配了部分資源配置，市場運行中的優(yōu)勝劣汰機制往往演變?yōu)槟嫦蛱蕴?，從而加劇了社會利益關(guān)系的失衡。“內(nèi)部人主導型改革”現(xiàn)象在中國已經(jīng)非常普遍。比如，各個部門紛紛立法保護自己的權(quán)力就是典型的“內(nèi)部人主導型改革”。 這種“內(nèi)部人主導型改革”實際上成為中國“權(quán)力資本化”的一個過程。突出的就是行政權(quán)力分權(quán)后進入市場，一旦獲得巨大的經(jīng)濟利益就不容易再改了。這里的困難，不再是認識上的，或純粹意識形態(tài)上的，而是非常堅硬的、實在的既得利益。
　　 （三）監(jiān)督考評機制
　　 一是建立促進改革創(chuàng)新工作的考核和激勵機制不健全。建立經(jīng)濟體制改革考核評價制度不僅有利于調(diào)動各方面的積極性，形成推進改革的合力，而且也有利于完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，銜接好各專項改革方案。目前，各級政府很少將改革工作作為組織人事部門考核領(lǐng)導干部的重要指標。對經(jīng)濟體制改革工作是否具體安排，改革信息的反饋是否及時，經(jīng)濟體制改革工作協(xié)調(diào)機制是否有利于推進經(jīng)濟體制改革工作，推進改革的措施是否有力，推進改革工作的方式方法是否有效，改革目標任務(wù)的完成情況和調(diào)研及宣傳情況等都沒有列為對各級政府和部門的具體考核內(nèi)容。
　　 二是改革落實檢查監(jiān)督、責任追究力度不大。改革措施落實往往正面要求多，對執(zhí)行不力的結(jié)果問責不夠嚴格。對于沒有嚴格執(zhí)行改革措施的行為，往往沒有嚴格問責，追究缺乏力度，使改革執(zhí)行大打折扣。由于深入跟蹤檢查、過程督察不到位，對改革監(jiān)督檢查不到位，集中檢查點多面廣，難以深入，多停留在總結(jié)材料、領(lǐng)導匯報的層面。
　　 三是改革評估機制亟待建立。改革執(zhí)行力的強弱和高低、改革成效如何，最終要由人民群眾來評判。目前，改革評估機制的不健全突出體現(xiàn)在：一方面，評估指標體系缺失或片面化，偏重于經(jīng)濟方面，社會體制、行政體制評價較少；另一方面，缺少多元參與評估機制，對改革進展的官方評估很難見到，而社會輿論評價眾多，但對改革進程難以發(fā)揮影響力。
　　 二、以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，做好改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃
　　 當前和今后一個時期，是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期。新時期深化改革要堅持以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，更加注重制度的科學性和協(xié)調(diào)性，著重從全局和整體層面來設(shè)計和推動改革，對改革的目標、思路、任務(wù)、執(zhí)行和考評做到科學規(guī)劃，使經(jīng)濟、政治、文化和社會各個領(lǐng)域的制度改革相協(xié)調(diào)，使制度改革的設(shè)計、制定、實施、監(jiān)督等程序和環(huán)節(jié)相配套。
　　 （一）目標設(shè)計：完善社會主義市場經(jīng)濟體制，為科學發(fā)展提供體制保障
　　 未來一段時期，改革的頂層目標設(shè)計要緊緊圍繞完善社會主義市場經(jīng)濟體制，為科學發(fā)展提供體制保障的總體要求，清晰界定我國要建立的市場經(jīng)濟內(nèi)涵，正確處理政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系，確立企業(yè)市場主體地位，不斷完善市場體系，加強產(chǎn)權(quán)保護和市場法制建設(shè)，以完善體制機制為重點，著力解決我國經(jīng)濟發(fā)展過程中長期存在的經(jīng)濟與社會、文化及政治之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、人與自然之間、國內(nèi)發(fā)展與對外開放之間存在的重大不協(xié)調(diào)的矛盾和問題，確保到2020年實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標。
　　 （二）思路設(shè)計：按照“漸進式”改革思路，不斷創(chuàng)新改革推進方式
　　 作為一種辯證思維方法，“漸進改革原則”在改革之初發(fā)揮了巨大作用。攻堅階段的改革，綜合性、系統(tǒng)性明顯增強，牽一發(fā)而動全身。“漸進式”改革思路應(yīng)繼續(xù)堅持，正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定之間的關(guān)系，削弱改革阻力，減少改革成本。這就要求未來的改革要循序漸進、由易而難地不斷向前推進；要把握推進時機、合理分擔改革成本；要堅持增量原則、自下而上推進各類改革試驗；要合乎國情、不斷探索符合中國特色的改革路徑和方法。
　　 （三）任務(wù)設(shè)計：以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，經(jīng)濟、社會、文化、政治“四位一體”全面體制創(chuàng)新
　　 十七屆五中全會強調(diào)“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是我國經(jīng)濟社會領(lǐng)域的一場深刻變革，必須貫穿經(jīng)濟社會發(fā)展全過程和各領(lǐng)域”。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式直接講的是經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域的變革，但是它要延伸到社會發(fā)展領(lǐng)域、政治發(fā)展領(lǐng)域、文化發(fā)展領(lǐng)域。按照加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求，就是要著力解決經(jīng)濟社會發(fā)展過程中存在的重大不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題。因此，適應(yīng)新的改革發(fā)展形勢，改革之初形成的以企業(yè)改革為中心環(huán)節(jié)的經(jīng)濟體制改革，已經(jīng)擴展到包括經(jīng)濟、社會、文化、政治“四位一體”全方位的體制創(chuàng)新，系統(tǒng)性顯著增強，整體配套要求更高，單個領(lǐng)域的突破已很難達到改革目標。因此，未來一段時期的改革，必須以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，全面推進經(jīng)濟、社會、文化、政治“四位一體”的體制變革。
　　 （四）執(zhí)行設(shè)計：重構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，破除既得利益干擾
　　 當下要盡快明確“頂層設(shè)計”的主持機構(gòu)，建議成立由中央直接領(lǐng)導的權(quán)威的、獨立的、超越部門的改革領(lǐng)導協(xié)調(diào)機構(gòu)，形成強有力的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，推進強有力的自上而下改革，為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式提供有力保障。從領(lǐng)導和謀劃改革的要求看，成立由中央直接領(lǐng)導的協(xié)調(diào)機構(gòu)，有利于從全局上把握改革的進程。強化改革的決策機制，對每項重要的改革做好總體部署，使改革決策機制更加統(tǒng)一有力；堅持統(tǒng)籌兼顧、綜合配套，對各方面改革實施具體、統(tǒng)一協(xié)調(diào)；綜合把握改革的總體情況，改善改革的推進方式，把自上而下的改革與地方性改革試驗有機結(jié)合起來。
　　 （五）考評設(shè)計：強化考核，多元評估
　　 首先，建立完善的改革評估指標體系。改革評估指標應(yīng)包括經(jīng)濟體制、社會體制、政治體制和文化體制四位一體的改革進展。其次，建立改革的反饋機制。對改革過程中暴露的矛盾和問題，充分聽取各方面意見，組織專家評估。第三，建立多元參與的評估體系，將社會評估組織和專家等納入評估主體范圍，充分發(fā)揮和整合不同評估主體的優(yōu)勢，形成相互聯(lián)系又相互制約的、多元參與的評價體系。
　　
　　 （本文系國家發(fā)展改革委第九屆中青年干部經(jīng)濟研討會優(yōu)秀論文）
　　 （張林山，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所、中國人民大學經(jīng)濟學院在讀博士）