城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì),是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展的依托。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù),到2010年,我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到49.7%,城鎮(zhèn)人口總規(guī)模達(dá)到6.66億,但其中流動(dòng)人口達(dá)到2.21億,而農(nóng)民工規(guī)模則超過(guò)1.6億。促進(jìn)農(nóng)民工市民化,使其真正融入城鎮(zhèn),是我國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。
當(dāng)前,全國(guó)眾多地區(qū)都在積極探索通過(guò)農(nóng)村土地制度變革,推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展;常見(jiàn)的模式如宅基地?fù)Q房、承包地?fù)Q社保等。土地是農(nóng)民重要但又無(wú)法有效盤(pán)活的資產(chǎn),因此,改革土地制度已成為當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中不得不解決的問(wèn)題,這也是實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的流動(dòng)農(nóng)民工市民化、從而有效提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵。
一、現(xiàn)行土地制度下的土地“雙擠”困境
?。ㄒ唬┏擎?zhèn)化加快推進(jìn)過(guò)程中,城鄉(xiāng)建設(shè)用地同步增加
1、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化
2000—2008年,我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷快速發(fā)展,年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率超過(guò)13%,期間城鎮(zhèn)工礦以及交通類(lèi)建設(shè)用地增長(zhǎng)率約為3.6%,城鎮(zhèn)類(lèi)土地規(guī)模擴(kuò)張幅度超過(guò)25%。與此同時(shí),城鎮(zhèn)化率由36.2%提高到45.7%,提高約10個(gè)百分點(diǎn),大大低于城鎮(zhèn)土地規(guī)模增加比重。土地城鎮(zhèn)化顯著快于人口城鎮(zhèn)化速度。
2、農(nóng)村建設(shè)用地并未隨人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移而顯著減少
1996年,我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地約為1646.7萬(wàn)公頃,到2000年,達(dá)到1655.9萬(wàn)公頃后,開(kāi)始出現(xiàn)小幅下降,到2008年,農(nóng)民居民點(diǎn)用地總規(guī)模為1653.2萬(wàn)公頃。在此12年間,城鎮(zhèn)化率由36.2%上升到45.7%,農(nóng)村人口則由8.51億下降到7.21億,農(nóng)村人均居民點(diǎn)用地由193平方米增加到230平方米,遠(yuǎn)超國(guó)家上限標(biāo)準(zhǔn)150平方米。根據(jù)周其仁的估計(jì),全國(guó)1650萬(wàn)公頃左右的農(nóng)村居民點(diǎn)用地中,村內(nèi)空閑地面積約占村莊總面積的1/8。
(二)城鄉(xiāng)二元土地制度是造成土地“雙擠”局面的重要原因
城鄉(xiāng)二元的土地管理制度一方面限定了農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍,另一方面,也通過(guò)土地用途管制,嚴(yán)格限定了農(nóng)地轉(zhuǎn)用。這賦予國(guó)家城鎮(zhèn)建設(shè)用地壟斷所有者的身份,從而形成了城鎮(zhèn)建設(shè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地價(jià)格、農(nóng)地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地的價(jià)格差。農(nóng)村建設(shè)用地、特別是城市規(guī)劃圈內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地相對(duì)而言較接近國(guó)有建設(shè)用地價(jià)格,而農(nóng)地轉(zhuǎn)用則存在巨大的管制價(jià)格差,這也導(dǎo)致農(nóng)民有將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的沖動(dòng),而在偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民則因土地?zé)o法順暢流轉(zhuǎn)、資產(chǎn)價(jià)值無(wú)法顯化而不愿退出宅基地的問(wèn)題。
二、農(nóng)民工的土地情結(jié):難以割舍還是無(wú)法割舍
?。ㄒ唬┺r(nóng)民工市民化是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵
改革開(kāi)放以來(lái),大規(guī)模的農(nóng)民工進(jìn)城推進(jìn)了城鎮(zhèn)化。據(jù)統(tǒng)計(jì),2009年,進(jìn)城農(nóng)民工占全國(guó)人口的比重達(dá)12%。1982—2009年的27年間,我國(guó)城鎮(zhèn)化率提高25.5個(gè)百分點(diǎn),而進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)量貢獻(xiàn)了近12個(gè)百分點(diǎn)。
雖然農(nóng)民工規(guī)模不斷擴(kuò)大,但就戶籍角度看,農(nóng)民工市民化進(jìn)程較慢。1980—2008年,全國(guó)非農(nóng)戶籍人口增長(zhǎng)約3億,綜合考慮期間城市人口自然增長(zhǎng)、因征地以及農(nóng)村青年通過(guò)參軍或升學(xué)進(jìn)入城市農(nóng)村人口數(shù)量,實(shí)際通過(guò)農(nóng)民工市民化方式進(jìn)入城市的農(nóng)村人口只有2000萬(wàn)人,占農(nóng)民工總規(guī)模的1/10。未來(lái),進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化要高度重視城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量,而促進(jìn)農(nóng)民工市民化至關(guān)重要。
?。ǘ┒鄶?shù)農(nóng)民工具有在城鎮(zhèn)定居的意愿
根據(jù)2009年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心一項(xiàng)針對(duì)農(nóng)民工的調(diào)查:外出務(wù)工者以年輕人為主,30歲以下的占67%,40歲以上的約為12%;從務(wù)工者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況看,近70%的人在進(jìn)城前沒(méi)有從事過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這也表明,新生代農(nóng)民工將是市民化的重點(diǎn)。從實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)、家庭隨遷、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)間、年齡等方面考慮,具備在城鎮(zhèn)定居能力的農(nóng)民工占總量的50—70%。在加強(qiáng)政策引導(dǎo)、鼓勵(lì)持中間態(tài)度的農(nóng)民工落戶的情況下,實(shí)際可市民化的農(nóng)民工占總量的比例達(dá)75—80%。
?。ㄈ┵Y產(chǎn)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)成為農(nóng)民工放棄土地進(jìn)城的一大障礙
總體上,我國(guó)當(dāng)前的城鎮(zhèn)化在一定程度上是以進(jìn)城農(nóng)民工的公共服務(wù)缺失為代價(jià)的,這就使得很多農(nóng)民工雖然有定居城鎮(zhèn)的意愿,但并不敢輕易離開(kāi)農(nóng)村。而農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn),更使農(nóng)民失去一種可以籌集資金進(jìn)入城市的方式。雖然我國(guó)土地權(quán)利體系中尚沒(méi)有土地發(fā)展權(quán)的概念,但對(duì)農(nóng)村農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的政府壟斷和對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的種種限制,實(shí)際是在一定程度上控制了農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)。特別是在現(xiàn)行土地制度下,已經(jīng)成為建設(shè)用地的農(nóng)村土地,流轉(zhuǎn)也極為困難,土地資產(chǎn)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn);而農(nóng)民對(duì)集體建設(shè)用地的低成本保有(作為集體的一員,農(nóng)民無(wú)償、無(wú)限期地獲得宅基地使用權(quán)),使得農(nóng)民不愿也無(wú)需放棄土地,這也不利于土地資源的優(yōu)化利用。
三、推進(jìn)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新面臨一些有利條件
——經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng),基本進(jìn)入城鎮(zhèn)型社會(huì)。到2010年,按現(xiàn)行匯率計(jì)算,我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入中等收入國(guó)家水平;而按最近公布的“六普”數(shù)據(jù),城鎮(zhèn)化率已近50%。今后,城鎮(zhèn)化仍將較快推進(jìn),但相比前一個(gè)時(shí)期,速度可能略有下降,因此,城鎮(zhèn)土地?cái)U(kuò)張的速度也將減緩,由此引發(fā)的土地利用矛盾也會(huì)減小,在矛盾有望緩和的時(shí)期,加上較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政實(shí)力,開(kāi)展農(nóng)村土地制度改革可以較好地控制風(fēng)險(xiǎn)。
——綜合考慮城鄉(xiāng)人口比重,城鄉(xiāng)收入差距將逐步進(jìn)入開(kāi)始下降的通道,有利于進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)一體化。如果采用反映城鄉(xiāng)人口比重和城鄉(xiāng)收入情況的泰爾指數(shù)計(jì)算城鄉(xiāng)收入差距,自2007年后,我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距呈現(xiàn)下降的趨勢(shì),該指數(shù)由2007年的0.165下降到2009年的0.16。
——?jiǎng)趧?dòng)力無(wú)限供給的情況開(kāi)始改變,劉易斯拐點(diǎn)可能出現(xiàn)。勞動(dòng)力工資水平的變化反映了供求狀況,從農(nóng)民工吸納“大戶”珠三角的情況看,從上世紀(jì)90年代初到2005年前后,幾乎長(zhǎng)達(dá)20年的時(shí)間內(nèi),農(nóng)民工實(shí)際工資變化不大。從2007年前后開(kāi)始,這一狀況有較大改變。很多學(xué)者也據(jù)此判斷我國(guó)劉易斯拐點(diǎn)已經(jīng)出現(xiàn),對(duì)此,仍然還有一些爭(zhēng)論,但勞動(dòng)力已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性甚至部分地區(qū)是總體性短缺已是事實(shí)。工資水平的提高和勞動(dòng)者談判能力的增強(qiáng),將使農(nóng)民工具有更強(qiáng)的能力扎根城鎮(zhèn)。
四、推進(jìn)土地制度創(chuàng)新,促進(jìn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升
(一)試行農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易,顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值
探索設(shè)立農(nóng)民土地發(fā)展權(quán),城鎮(zhèn)用地開(kāi)發(fā)要通過(guò)發(fā)展權(quán)交易,尤其是要賦予城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外農(nóng)村土地發(fā)展權(quán),使城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外、特別是遠(yuǎn)離都市區(qū)農(nóng)民享受土地增值收益。同時(shí),完善土地增值稅稅收體系,調(diào)節(jié)不同區(qū)域農(nóng)民土地資產(chǎn)收益,避免因征地而產(chǎn)生的不合理的“暴力”和“暴富”。
總結(jié)全國(guó)各地土地產(chǎn)權(quán)交易所的經(jīng)驗(yàn),建立土地發(fā)展權(quán)交易平臺(tái),為土地發(fā)展權(quán)或指標(biāo)跨區(qū)交易創(chuàng)造條件,并借助交易平臺(tái),形成土地發(fā)展權(quán)或建設(shè)用地指標(biāo)的合理價(jià)格,顯化土地資產(chǎn)價(jià)值,為農(nóng)民是否放棄土地以換取城鎮(zhèn)戶籍、社會(huì)保障、公共服務(wù)等提供依據(jù)。
?。ǘ┘涌焱恋卣魇罩贫雀母?,建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)
按照嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、切實(shí)縮小征地范圍的要求,加快制訂和完善公益性用地目錄。切實(shí)完善征地補(bǔ)償機(jī)制,嚴(yán)格按照同地同價(jià)原則,給予農(nóng)村集體和農(nóng)民合理補(bǔ)償,解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會(huì)保障問(wèn)題,力爭(zhēng)使被征地農(nóng)民生活水平達(dá)到所在區(qū)域城鎮(zhèn)居民生活中等水平的標(biāo)準(zhǔn)。
加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),盡快建立對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的制度。探索農(nóng)民土地持股進(jìn)城或以其它參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的方式,切實(shí)保障農(nóng)民建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)益。
?。ㄈ┐龠M(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向互動(dòng),實(shí)施“結(jié)構(gòu)化”城鎮(zhèn)化政策,協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)
加快改變長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村向城市單向輸入發(fā)展要素的局面,按照穩(wěn)步試點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則,在嚴(yán)格限定規(guī)模的前提下,允許有條件的地區(qū)適度放寬城鎮(zhèn)資本及人口進(jìn)入農(nóng)村的限制,促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)育和完善,增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力。
針對(duì)不同年齡結(jié)構(gòu)農(nóng)民工的定居意愿,在職業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障等各方面提供不同的組合,以結(jié)構(gòu)化政策推進(jìn)農(nóng)民工市民化。同時(shí),通過(guò)資金支持、技能培訓(xùn)等多種方式,加快培養(yǎng)新型農(nóng)民,增強(qiáng)農(nóng)村對(duì)年輕人的吸引力,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的人力資源基礎(chǔ),協(xié)調(diào)促進(jìn)城鎮(zhèn)健康發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。
?。ㄋ模┘涌焐绫?、戶籍等配套制度改革,形成推進(jìn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的合力
土地、社保、戶籍制度是維系城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。通過(guò)土地制度創(chuàng)新促進(jìn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升,還需要多種配套制度的完善,其中社保和戶籍制度尤為重要??傮w思路是強(qiáng)化社保、弱化戶籍。
逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)社保體系,以所占用土地的增值收益或土地稅費(fèi)充實(shí)農(nóng)民工社保賬戶,適度提高農(nóng)村養(yǎng)老金賬戶統(tǒng)籌層次。深入推進(jìn)戶籍制度改革,逐步剝離附加在戶籍上的各種權(quán)益和福利,將戶籍制度改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向大城市,試點(diǎn)大城市戶籍制度放開(kāi)。
(作者單位:國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心)