目前，農(nóng)民“被上樓”、“圈地運(yùn)動(dòng)”等相關(guān)報(bào)道在各大媒體上頻繁出現(xiàn)，農(nóng)民上樓集中居住問題受到了社會(huì)各界的高度關(guān)注，農(nóng)民“被上樓”的權(quán)益缺失問題更是討論的熱點(diǎn)。這源于國土部推行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策（簡稱“增減掛”），其核心內(nèi)容是讓農(nóng)民上樓，將節(jié)約出的土地作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。為了掌握“增減掛”對農(nóng)民權(quán)益的影響情況，在農(nóng)業(yè)部全國農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃辦公室的資助下，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所組成了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)政策研究”課題組，在對全國各地“增減掛”信息廣泛搜集的情況下，對部分“增減掛”試點(diǎn)縣進(jìn)行了調(diào)研。
　　我們認(rèn)為“增減掛”的方向是對的，通過土地整理有利于集約節(jié)約土地資源，提高土地資源配置效率，但在“增減掛”執(zhí)行過程中，必須注意保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，嚴(yán)禁“被上樓”和“圈地運(yùn)動(dòng)”。
　　一、農(nóng)民“上樓”后的生產(chǎn)生活狀況
　?。ㄒ唬┥顥l件與居住環(huán)境明顯改善，但生活成本增加
　　農(nóng)民上樓后生活條件與生活環(huán)境的改善，主要表現(xiàn)為：一是日常生活更加便利。集中居住社區(qū)一般離縣城較近，同時(shí)配有菜市場、超市、學(xué)校等設(shè)施，對于日常出行、生活用品購置、子女上學(xué)、就醫(yī)等提供了便利條件，生活便利性得到提高。二是生活質(zhì)量得到了提高。集中居住后社區(qū)垃圾得以集中處理，衛(wèi)生環(huán)境得到改善。同時(shí)，一些社區(qū)配備健身、文化娛樂等設(shè)施，一定程度上豐富了農(nóng)民的精神文化生活。另外，社區(qū)配備安保等安全措施，大大增強(qiáng)了居民的安全感。
　　但是，農(nóng)民上樓后生活成本明顯增加。很多集中居住點(diǎn)的農(nóng)民說:“以前能吃的蔬菜可以自己種，現(xiàn)在什么都要到市場去買，幾萬元的補(bǔ)償金，省吃儉用也維持不了多久?！鞭r(nóng)民的日常生活支出平均每戶從11617元增加到15706元，平均每戶支出增加了4000多元，增幅達(dá)35%以上①。增加的費(fèi)用主要是水電、蔬菜、禽蛋、糧食等基本生活支出以及文化娛樂、房屋裝修、通訊、教育、物業(yè)管理等方面的開支。在山東齊河縣王石村，600多人被要求拆遷老屋住樓房。該村村民說：“住上樓房后什么都要錢，水、電、氣和取暖，一年要花幾千元，還有上千元物業(yè)費(fèi)。如果住平房，經(jīng)濟(jì)條件差就用蜂窩煤和地下水，能省很多錢。”生活成本的提高對本來就增收困難的農(nóng)戶來說無疑是“雪上加霜”，將會(huì)造成“上樓致貧”的不良后果②。
　　（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)便利性降低，生產(chǎn)方式被改變
　　長期以來，庭院經(jīng)濟(jì)和家庭畜養(yǎng)已經(jīng)成為農(nóng)民的生產(chǎn)習(xí)慣，農(nóng)民的承包地大多離居住地較近。而農(nóng)民上樓后拉伸了農(nóng)田的地理距離，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的便利性。稻谷、麥子沒地方晾曬，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具無處存放，畜牧副業(yè)難以為繼，最終影響種地生產(chǎn)積極性。例如，四川雙流縣黃甲鎮(zhèn)八角村農(nóng)民寧可住羊圈也不愿意住新樓房，因?yàn)樾聵欠侩x原來的村子有2公里，養(yǎng)羊不方便。原來該農(nóng)戶在家種有2畝地，養(yǎng)了40多只山羊，一年賣羊有2萬多元錢的收入，同時(shí)，在院子里養(yǎng)了豬，喂了一大群雞，生活平靜而安逸。而現(xiàn)在情況完全被改變了，地不方便種了，畜禽養(yǎng)殖也難以為繼。一些農(nóng)民自嘲“扛著鋤頭上五樓，陽臺(tái)上面把豬養(yǎng)”。在江蘇蘇北一個(gè)新落成的農(nóng)村樓房社區(qū)，養(yǎng)雞專業(yè)戶劉某說：“表面上我變成了社區(qū)居民，但還是要靠養(yǎng)雞生活?！币虼?，農(nóng)民上樓后改變了原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的便利性，農(nóng)民短時(shí)間內(nèi)難以適應(yīng)。
　?。ㄈ┎糠值貐^(qū)農(nóng)民收入減少，農(nóng)民就業(yè)成為關(guān)鍵問題
　　農(nóng)民上樓后，其承包地和宅基地被置換成新的樓房和部分補(bǔ)償金，一次性得到10—20萬元，但重新安置新的生活以及新的生產(chǎn)方式導(dǎo)致開支增加，農(nóng)民生存壓力在不斷加大。吉林省部分上樓失地農(nóng)民收入狀況調(diào)查結(jié)果表明：64.6%的被調(diào)查對象上樓后收入“降低很多”，8.9%的被調(diào)查對象收入“降低不多”，15.6%上樓前后經(jīng)濟(jì)收入沒變化，只有8.4%的被調(diào)查對象經(jīng)濟(jì)收入“提高一點(diǎn)”。從家庭主要經(jīng)濟(jì)收入來源看，上樓失地農(nóng)民多數(shù)沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，33.9%的家庭收入主要靠“外出打工”，30.1%的家庭“無任何經(jīng)濟(jì)收入來源”，5.0%的家庭主要靠“撿破爛”為生，3.8%的家庭主要靠“房子出租”度日③。
　　二、農(nóng)民“上樓”后的權(quán)益缺失
　?。ㄒ唬┙?jīng)濟(jì)權(quán)益的缺失
　　在農(nóng)民“上樓”過程中，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受自身經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，片面強(qiáng)調(diào)村集體對農(nóng)村土地的所有權(quán)，忽視農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和土地流轉(zhuǎn)選擇權(quán)，在土地流轉(zhuǎn)的談判中，不尊重農(nóng)民的意愿，干預(yù)、強(qiáng)迫承包權(quán)人流轉(zhuǎn)，甚至嚴(yán)格限制農(nóng)民的自主權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；在征地發(fā)包、土地收益分配等方面搞“暗箱操作”，將多數(shù)集體組織成員排除在決策之外，以一己或少數(shù)人之私利侵害村民集體權(quán)益。
　　農(nóng)民對承包地和宅基地?fù)碛蟹少x予的權(quán)利，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的用益物權(quán)，是農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)，受物權(quán)法的保護(hù)。根據(jù)憲法的規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)村宅基地集體所有歸家庭使用。宅基地與房產(chǎn)是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的兩個(gè)不同部分，擁有宅基地可以自由建房，而一旦搬入樓房，農(nóng)民就只有房產(chǎn)而失去土地。盡管有所補(bǔ)償，但是，這些補(bǔ)償對于宅基地的土地價(jià)值而言微不足道，宅基地的價(jià)值得不到合理體現(xiàn)，其轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地后的增值收益被地方政府和開發(fā)商獲取。如南通市港閘區(qū)某村民原有0.4畝宅基地、200平方米的房屋，拆遷置換后補(bǔ)償?shù)男路恐挥?4平方米。安置小區(qū)所用土地原來全是農(nóng)民的耕地，并未辦理農(nóng)地征用手續(xù)。農(nóng)民遷入小區(qū)后，不能依法辦理國有土地使用權(quán)證，只有港閘區(qū)房管局頒發(fā)的“村鎮(zhèn)房屋所有權(quán)證”，房屋也不能入市交易。這樣的宅基地流轉(zhuǎn)方式，農(nóng)民顯然成為最大的受害者。
　　從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為工商、住宅等用途的建設(shè)用地可以極大地提升土地的價(jià)值，這部分增加的土地價(jià)值收益毋庸置疑應(yīng)該由農(nóng)民享受。但由于目前補(bǔ)償水平較低，農(nóng)民能分享到的由于城市化、工業(yè)化帶來的土地增值收益很少。這樣一來，城市發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益就出現(xiàn)了沖突。據(jù)新京報(bào)報(bào)道，河北省廊坊市國土資源局總工郭立平在接受采訪時(shí)表示，政府拿錢給農(nóng)民補(bǔ)償了舊宅，置換出的建設(shè)用地由政府統(tǒng)一調(diào)配使用，收益將歸政府，農(nóng)民不再享受土地級差收益。但這并不是個(gè)案，從秦皇島、廊坊等多個(gè)地方的新民居工程看，政府將置換出來的建設(shè)用地收益全部歸政府支配。通過增減掛鉤，大約有2700萬畝的農(nóng)村建設(shè)用地將被納入城市建設(shè)用地當(dāng)中，那么對于農(nóng)民來說將是一筆巨大的損失④。
　　（二）基本社會(huì)保障的缺失
　　土地是農(nóng)民的命根子，它負(fù)擔(dān)著農(nóng)民的就業(yè)、教育、養(yǎng)老等多種社會(huì)功能。現(xiàn)階段中國的社會(huì)保障體系未能覆蓋所有的農(nóng)村地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民失去了這些權(quán)益保障，但卻不能和城里人一樣擁有國家提供的各種福利。另外，面對耕地與宅基地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生的糾紛，大多數(shù)農(nóng)民不知道該如何維護(hù)自己的權(quán)益，很多農(nóng)民就求助于上訪，希望能夠由此救濟(jì)自己的權(quán)益。協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟是救濟(jì)農(nóng)民權(quán)益的有效機(jī)制，但是目前農(nóng)村并沒有比較完善的調(diào)解和仲裁機(jī)構(gòu)，農(nóng)民也不知道運(yùn)用訴訟維護(hù)自己的合法權(quán)益。
　　三、農(nóng)民“上樓”過程中權(quán)益受損的原因
　　（一）制度缺損是農(nóng)民合法權(quán)益受損的根本原因
　　在農(nóng)民集中居住過程中，涉及土地與宅基地的流轉(zhuǎn)，但相關(guān)流轉(zhuǎn)制度中保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的法律體系不健全。例如，一些發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民生活來源主要依靠非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，并且在縣城購買了住房，出現(xiàn)耕地拋荒、老宅子閑置，對于這樣的情況如何處理，目前暫時(shí)還沒有較為具體的法律制度。土地管理法規(guī)定，一戶只能擁有一處宅基地，而在實(shí)際中，農(nóng)民可能通過繼承或購買房屋等方式擁有2處以上的宅基地，出現(xiàn)“一戶多宅”現(xiàn)象。另外，有的農(nóng)民外出務(wù)工、經(jīng)商，或年老投奔子女，在城市購買了商品房，已經(jīng)不再回到農(nóng)村居住，他們要求進(jìn)行宅基地的轉(zhuǎn)讓。但是現(xiàn)行法律規(guī)定：宅基地轉(zhuǎn)讓的對象只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合宅基地分配條件的農(nóng)戶，禁止向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓。因此，這就決定了宅基地只能在很小的范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓，或者說只能以很低的價(jià)格進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。
　　
　?。ǘ┍O(jiān)管缺失是農(nóng)民合法權(quán)益受損的重要原因
　　目前，各地的土地整理、農(nóng)民集中居住工程很大程度上是地方政府、基層組織和基層干部積極參與和推動(dòng)的結(jié)果。但是從上到下各級行政主管部門還沒有制定規(guī)范的操作層面的具體實(shí)施細(xì)則，無法對土地整理過程中的行為進(jìn)行有效監(jiān)管，基層政府職能異化的問題比較突出，在一定程度上損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。在土地整理中，基層政府本應(yīng)責(zé)無旁貸地保護(hù)農(nóng)民利益，但實(shí)際上卻時(shí)常與民爭利；一些基層部門為了迎合投資者，降低開發(fā)成本，利用自己的強(qiáng)勢地位隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長時(shí)間、低價(jià)出讓土地經(jīng)營權(quán)，將“增減掛”演變?yōu)橐粓鲂碌摹叭Φ剡\(yùn)動(dòng)”，給農(nóng)民和國家利益造成巨大損失。
　　四、“增減掛”政策實(shí)施中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)
　?。ㄒ唬┏浞肿鹬剞r(nóng)民自主權(quán)，杜絕強(qiáng)迫農(nóng)民集中居住
　　2010年11月11日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署“規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)”工作。會(huì)議指出，少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，擅自開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)或擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模；有的地方違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建，侵害農(nóng)民利益。必須采取有力措施，“堅(jiān)決防止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現(xiàn)象”。同時(shí)，憲法、土地管理法、物權(quán)法等法律、法規(guī)明確確認(rèn)，土地的歸屬有國家所有和農(nóng)村集體所有兩種形態(tài)。作為集體的村民對本村的土地享有完整的所有權(quán)。這種所有權(quán)與政府對國有土地的所有權(quán)是等價(jià)的。對于宅基地，農(nóng)民家庭雖然不享有所有權(quán)，但現(xiàn)行法律也承認(rèn)，這是一種永久性建設(shè)使用權(quán)?；谶@一法律事實(shí)，地方政府無權(quán)隨意整理農(nóng)民的宅基地，拆除村莊，強(qiáng)迫農(nóng)民集中居住，必須根據(jù)農(nóng)民意愿，讓農(nóng)民自主選擇。
　　（二）完善征地補(bǔ)償制度，保護(hù)農(nóng)民合法收益權(quán)
　　農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤既要為工業(yè)化、城市化騰出空間，也要為農(nóng)民謀利，實(shí)現(xiàn)互惠雙贏。要充分尊重農(nóng)民意愿，解決、制止強(qiáng)制征地、強(qiáng)制拆遷的錯(cuò)誤行為。要加大對征地制度的改革以及市場化的操作，一方面可以最大限度保障農(nóng)民的土地權(quán)益，另一方面也可以為農(nóng)民市民化提供必要的資金。要保障農(nóng)村土地集體所有者的權(quán)益，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有土地的同等地位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地與城市土地的“同地同價(jià)同收益”，提高農(nóng)村土地的資產(chǎn)性收入。同時(shí)必須最大限度地把農(nóng)村土地整治節(jié)省出來的建設(shè)用地留給農(nóng)村使用和開發(fā)，最大限度地讓農(nóng)民分享開發(fā)經(jīng)營集體建設(shè)用地帶來的收益，真正讓農(nóng)民得實(shí)惠獲福利，保證農(nóng)民以土地參與工業(yè)化和城市化的權(quán)利。
　?。ㄈ┘哟罅Χ冉鉀Q進(jìn)城落戶農(nóng)民的社會(huì)保障問題
　　農(nóng)民進(jìn)城落戶后，城市政府要加大對這些“弱勢群體”的扶持力度，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶農(nóng)民社會(huì)保障全覆蓋，提高保障標(biāo)準(zhǔn)。在條件不具備時(shí)，保障標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)?shù)鸵恍跅l件具備時(shí)，向城市“原住民”看齊，推動(dòng)農(nóng)民工社保與當(dāng)?shù)鼐用裆绫＝榆?，解除進(jìn)城落戶農(nóng)民的后顧之憂，使他們安心落城。當(dāng)這部分有穩(wěn)定就業(yè)崗位和完善的社會(huì)保障的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化后，更利于其退出農(nóng)村的土地。
　?。ㄋ模┨剿髡睾统邪鼗刭彙⒅脫Q等政策
　　農(nóng)民上樓后，是否放棄承包地、宅基地，都要在農(nóng)民自覺自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不能把放棄承包地和宅基地作為農(nóng)民上樓換市民、換社保的前提條件，更不能強(qiáng)制要求農(nóng)民退地。對于自愿退出承包地和宅基地的農(nóng)民，也可以采取土地?fù)Q社保、提供免費(fèi)培訓(xùn)、廉租房或給予住房補(bǔ)貼、子女免費(fèi)義務(wù)教育、享受城鎮(zhèn)最低生活保障等多種政策措施，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿退出承包地和宅基地。
　?。ㄎ澹┰试S進(jìn)城農(nóng)民繼續(xù)享受集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益
　　農(nóng)民即使進(jìn)城了，也有權(quán)享受集體財(cái)產(chǎn)的收益。要建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員按人頭共有的財(cái)產(chǎn)制度，將集體資產(chǎn)量化為股權(quán)，量化到個(gè)人，允許在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)轉(zhuǎn)讓、繼承、抵押或變現(xiàn)等，保證集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員無論身處何地、何種身份，都能享受到其收益，促進(jìn)進(jìn)城的農(nóng)民能“平安落地”。
　?。┘哟髮M(jìn)城農(nóng)民的培訓(xùn)力度，提高其就業(yè)技能
　　進(jìn)城落戶的農(nóng)民非常關(guān)心就業(yè)的可得性和穩(wěn)定性，要采取切實(shí)的配套措施，加強(qiáng)對進(jìn)城落戶農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，多渠道、多途徑促進(jìn)就業(yè)，確保一戶有一人以上就業(yè)。要提高農(nóng)民的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力，并發(fā)展符合實(shí)際的產(chǎn)業(yè)，搭建農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)平臺(tái)，更好地促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)并安家落戶，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
　　
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　?。ū疚南缔r(nóng)業(yè)部全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃辦委托項(xiàng)目“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)研究”階段性研究成果）
　?。ㄒ仔⊙啵?979年生，江蘇南通人，中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所助理研究員。研究方向：農(nóng)業(yè)資源管理與公共政策。陳印軍，1960年生，河北衡水人，中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員。研究方向：農(nóng)業(yè)資源利用與管理。楊瑞珍，1960年生，內(nèi)蒙古豐鎮(zhèn)人，中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員。研究方向：農(nóng)業(yè)資源利用）