“十一五”以來，以改善民生為重點的社會事業(yè)被置于更加突出的位置，社會事業(yè)進入了加速發(fā)展的新階段。在“十二五”及之后新的階段，發(fā)展社會事業(yè)不是簡單地增加投入的問題，需要同時考慮轉(zhuǎn)變社會事業(yè)發(fā)展方式問題。在我國經(jīng)濟社會加速轉(zhuǎn)型、社會領域體制改革不斷深入的背景下，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、民政、人口等社會事業(yè)主要領域的供給機制、需求機制、投入機制必然隨之轉(zhuǎn)變。
　　一、社會事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)涵
　　社會事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展是指將社會事業(yè)發(fā)展和社會領域體制改革密切結(jié)合，促進社會服務政府單一供給模式向政府、市場、社會三元共擔模式轉(zhuǎn)變，社會服務計劃供給模式向規(guī)劃和公眾需求導向結(jié)合模式轉(zhuǎn)變，政府單一社會管理模式向多元治理模式轉(zhuǎn)變，將增加投入與轉(zhuǎn)變機制相結(jié)合，促進社會事業(yè)規(guī)模擴張與內(nèi)涵式發(fā)展并行，最終實現(xiàn)社會事業(yè)又好又快發(fā)展。
　　當前，社會事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本特征主要表現(xiàn)在四個方面：
　?。ㄒ唬┙?jīng)濟社會轉(zhuǎn)型是社會事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的外在驅(qū)動力
　　我國社會主義經(jīng)濟體制的建立和完善，使資源配置方式發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟領域的轉(zhuǎn)型通過社會結(jié)構(gòu)變遷、社會利益調(diào)整和社會觀念轉(zhuǎn)變等帶動社會領域的轉(zhuǎn)型，并對社會事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生多方面影響，社會政策不斷突破原有的體制框架。社會事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展是對經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的直接回應。
　　（二）原有社會政策效能的遞減是社會事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在要求
　　在傳統(tǒng)的政府管理社會事業(yè)的發(fā)展模式下，行政化是絕大部分社會事業(yè)的組織形式。然而，在新體制下以行政化組織社會事業(yè)，必將導致政事不分。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高、社會結(jié)構(gòu)的變動以及公民需求對決策影響的增強，不斷挑戰(zhàn)原有的社會管理模式，迫切需要政府提供廣泛的參與渠道，提高社會事業(yè)的服務質(zhì)量、服務水平和服務結(jié)構(gòu)。
　?。ㄈ┥鐣聵I(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展與“十二五”確立的通過深化改革加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的攻堅目標相輔相成
　　在我國體制改革的攻堅階段，社會事業(yè)不僅要發(fā)揮其化解社會矛盾和風險的功能，更要強化體制機制創(chuàng)新，有效地擴大供給、促進公平、改善質(zhì)量、提高效率，滿足人民群眾日益增長的多樣性社會服務需要。
　?。ㄋ模┥鐣聵I(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變密切相關
　　我國傳統(tǒng)的社會事業(yè)更多是由行政部門單獨承擔的，社會事業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展與政府行政職能轉(zhuǎn)變密切相關。在促進社會事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展上，政府行政職能轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在：在職責范圍上，由以往的統(tǒng)包大攬轉(zhuǎn)變到充分發(fā)揮市場和社會的作用上，政府只做市場和社會都做不了或做不好的事，尤其要保障基本公共服務供給的可及性和公平性；在職能行使方式上，由過去的以行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)榉?、?jīng)濟和行政手段的有機結(jié)合；在行政職能行使的性質(zhì)上，要從過去的“服從為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺諡橹鳌薄?br/>　　二、社會事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的動力與條件
　?。ㄒ唬┺D(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式必將傳導并促進社會事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展
　　未來30年，我國將進入經(jīng)濟發(fā)展方式的“第二次轉(zhuǎn)型”時期，需要實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略和綠色發(fā)展戰(zhàn)略。社會事業(yè)在提升軟實力方面的作用及其“綠色產(chǎn)業(yè)”的特征，必將為經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向依靠勞動者素質(zhì)提高和自主創(chuàng)新、管理創(chuàng)新提供強有力的人力資源保障，起到有效調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)的作用。社會事業(yè)轉(zhuǎn)型將不僅僅是適應并融入經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，更是主動地通過合理利用市場機制和社會力量來推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。
　?。ǘ┥鐣枨蠹涌焐壥巧鐣聵I(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的持續(xù)動力
　　當前，我國已經(jīng)進入人均GDP超過4000美元的發(fā)展階段，國民整體需求正經(jīng)歷從生存需求向發(fā)展需求轉(zhuǎn)變，從物質(zhì)需求向精神文化需求轉(zhuǎn)變，從實物需求向服務需求轉(zhuǎn)變，從外部驅(qū)動向以個體發(fā)展的內(nèi)在需求為動力轉(zhuǎn)變，必將促使社會服務業(yè)轉(zhuǎn)變供給和服務模式，擴大民生消費，提高民生服務質(zhì)量。
　?。ㄈ┟裆諛I(yè)的加快發(fā)展為社會事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境
　　社會事業(yè)領域的民生服務潛藏著巨大的發(fā)展空間，教育、文化等民生服務領域的加快發(fā)展將推進事業(yè)單位改革，把人們的服務消費轉(zhuǎn)化為帶動社會事業(yè)發(fā)展的強勁動力。全國老齡辦報告提出，2010年我國城市居家養(yǎng)老家政服務和護理服務的市場規(guī)模約為1300億元，2010—2020年每年增加約370億元，到2020年將超過5000億元。醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革推動健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展。未來3—5年內(nèi)，健康保險市場規(guī)模有望達到1000億元，健身娛樂產(chǎn)業(yè)可達800億元。
　　（四）我國快速城市化促使社會事業(yè)設施布局發(fā)生重要轉(zhuǎn)變
　　“十二五”我國將進入城鄉(xiāng)人口構(gòu)成轉(zhuǎn)型時期，從形式上將由農(nóng)村社會步入城市社會，大量農(nóng)村人口納入城鎮(zhèn)社會管理和服務體系，對城鄉(xiāng)社會事業(yè)布局產(chǎn)生重要影響。一是人口向城鎮(zhèn)集中居住增加對城市社會資源的需求，需要社會事業(yè)投資合理預測變動趨勢，相應調(diào)整資源配置格局。二是城鎮(zhèn)化的適度規(guī)模效應將使社會事業(yè)投資效率有所提高。
　?。ㄎ澹┕卜阵w制不斷創(chuàng)新和現(xiàn)代管理方式逐步成熟推進社會事業(yè)治理模式創(chuàng)新
　　社會事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展是體制改革的內(nèi)在要求，體制改革又為社會事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。一方面，體制改革進一步明確界定了政府在基本公共服務中的責任，保障了社會事業(yè)基礎部分的穩(wěn)定發(fā)展；另一方面，體制改革為社會各領域的發(fā)展注入了活力，促進多元治理模式的創(chuàng)新，滿足人們多樣化、多層次需求，進一步推動社會事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。
　?。┘夹g創(chuàng)新為社會事業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型提供了更好手段
　　現(xiàn)代科學技術新成果的運用提供了更強大的優(yōu)化資源配置和提高服務效率的技術手段，不斷滲透和應用到經(jīng)濟社會各個領域，展現(xiàn)出前所未有的活力和創(chuàng)造力。例如：遠程教育、遠程醫(yī)療、社?？?、養(yǎng)老服務卡等快速發(fā)展，成為解決我國教育和醫(yī)療資源配置不均衡的有效途徑。
　?。ㄆ撸┥鐣聵I(yè)投入持續(xù)快速增加為社會事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了堅實物質(zhì)基礎
　　2010年，全國公共財政支出89874.16億元，其中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房、文化體育、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、地震災后恢復等民生方面的支出合計59601.82億元，占全國公共財政支出的2/3，農(nóng)林交通等除外的社會事業(yè)領域也占全國財政支出的32.6%①。根據(jù)現(xiàn)有發(fā)展趨勢和部分領域的規(guī)劃要求預測，到2015年，中央和地方財政用于社會事業(yè)的支出比重將達到40%以上。近年來，社會資本投入教育、衛(wèi)生、社會福利、文化體育等產(chǎn)業(yè)的比重不斷增加。
　　三、當前社會事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的問題
　?。ㄒ唬┕┙o與需求不相適應
　　現(xiàn)階段，我國同時面臨著保證基本和優(yōu)質(zhì)服務的問題。一方面，基本公共服務供給總量不足且發(fā)展不平衡，保障水平仍較低，無法滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的需要；另一方面，優(yōu)質(zhì)服務需求明顯得不到滿足，公共服務部分領域的社會化、市場化、現(xiàn)代化程度不高，服務質(zhì)量和服務方式有待進一步改進。例如：農(nóng)民的文化活動不豐富，導致一些不健康的文化在農(nóng)村蔓延。1995—2008年，在全國博物館、公共圖書館不斷增加的同時，縣市級文化館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化站的數(shù)量反而在逐漸減少。
　?。ǘ┵Y源配置與經(jīng)濟社會變化不相適應
　　受傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)財政投入機制、各級行政配置方式等因素的影響，社會事業(yè)資源配置與經(jīng)濟社會變化不相適應。農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置教室，基層三級醫(yī)療衛(wèi)生服務資源配置有待調(diào)整，公共文化資源配置缺失與過剩并存。農(nóng)村學前班、幼兒園布點稀少，廣大分散居住的農(nóng)村幼兒基本處于無學可上的境況。2009年，全國學前3年毛入園率只有50.9%，學前1年毛入園率也只有74%，而農(nóng)村幼兒園的入園率還不到30%。
　　
　?。ㄈ┩度敕绞街厮俣戎匾?guī)模輕產(chǎn)出
　　近年來，國家不斷增加對社會事業(yè)的投入，而我國目前對社會事業(yè)投入的監(jiān)測、績效評估和問責機制還不夠完善，社會發(fā)展綜合評價制度還未全面實施，重投入、輕產(chǎn)出，財政資金使用效率不高。以教育為例，《中國高等學?？冃гu價報告》對教育部直屬的69所高校進行的績效評估顯示：近半數(shù)高校在2006—2008年呈現(xiàn)出“高投入低產(chǎn)出”的特點。
　?。ㄋ模┕芾矸绞絾我慌c服務效率不高
　　社會事業(yè)發(fā)展的不同領域仍不同程度地存在著傳統(tǒng)單一管理方式，正處于由計劃性向選擇性轉(zhuǎn)變、由行政管理向現(xiàn)代治理模式轉(zhuǎn)變的過程中?，F(xiàn)代學校管理制度仍未建立，高校去行政化進程有待繼續(xù)推進。大城市養(yǎng)老服務“一床難求”和高空置率并存，公共文化資源供給與需求脫節(jié)現(xiàn)象嚴重。
　?。ㄎ澹┥鐣聵I(yè)領域民間參與和投入程度還不夠
　　由于教育、文化、公共事業(yè)、體育和醫(yī)療等行業(yè)大都由國有資本壟斷，缺乏競爭導致供給效率低下，質(zhì)量不高，長期抑制社會服務業(yè)的發(fā)展。我國社會資金規(guī)模巨大，據(jù)央行統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近期社會資金交易規(guī)模明顯提高，部分民生服務業(yè)社會資本進入步伐加快。著名風險投資機構(gòu)摯信資本入股國內(nèi)民營養(yǎng)老機構(gòu)“親和源”，首輪投資即達1億元人民幣，標志著資本市場與養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)開始對接。不斷尋找投資機會的社會資本長期被限制在社會事業(yè)投資之外，而民生服務需求增長又十分迅猛，發(fā)揮社會民間資本的力量勢在必行。
　　四、推動社會事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路目標
　?。ㄒ唬┗舅悸?br/>　　社會事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展要以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，堅持普惠公平目標，將社會事業(yè)發(fā)展和社會體制改革密切結(jié)合，促進社會事業(yè)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型協(xié)調(diào)發(fā)展，推動社會事業(yè)發(fā)展從注重規(guī)模擴張向適度規(guī)模和提高質(zhì)量并舉轉(zhuǎn)變，從政府投入為主向政府投入與社會投入結(jié)合轉(zhuǎn)變，從忽視投入產(chǎn)出成本向增加投入與提高投入產(chǎn)出效率轉(zhuǎn)變，從供給決定向社會需求導向轉(zhuǎn)變，從統(tǒng)包統(tǒng)攬治理結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代多元社會治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，從公益事業(yè)為主向公益事業(yè)與社會服務產(chǎn)業(yè)并舉轉(zhuǎn)變。促進社會事業(yè)數(shù)量擴張與內(nèi)涵式發(fā)展并行，實現(xiàn)社會事業(yè)的突破發(fā)展，提高城鄉(xiāng)居民的發(fā)展能力。
　?。ǘ笆濉睍r期社會事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段目標
　　1、社會事業(yè)的戰(zhàn)略地位在實踐中得到提升和轉(zhuǎn)型
　　社會事業(yè)在中國特色社會主義現(xiàn)代化建設中的戰(zhàn)略地位不斷提高，教育、醫(yī)療、文化等各項社會事業(yè)對轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、提升國家軟實力和改善民生的極端重要作用為全社會普遍認可，長期以來重物輕人的指導思想向以人為本、科學發(fā)展轉(zhuǎn)變。
　　2、社會事業(yè)提供基本公共服務的職能更加強化，社會事業(yè)體現(xiàn)的社會主義本質(zhì)特征和理應發(fā)揮的作用得以回歸和轉(zhuǎn)型
　　國家基本公共服務制度得以確立，并作為公共產(chǎn)品向全民普遍提供。同時，基本公共服務城鄉(xiāng)居民負擔過重的局面得到根本改觀，政府為城鄉(xiāng)居民提供均等化基本公共服務的職責得到很好體現(xiàn)。
　　3、社會事業(yè)對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整以及政府宏觀調(diào)控的作用逐步顯現(xiàn)
　　社會事業(yè)投資對拉動經(jīng)濟增長發(fā)揮積極作用；社會事業(yè)發(fā)展釋放的居民消費需求轉(zhuǎn)化為全社會的現(xiàn)實消費；文化、旅游、養(yǎng)老等社會服務產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻逐步顯現(xiàn)，一批民生服務領域的新興產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)涌現(xiàn)，改變了人們對社會事業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展關系的傳統(tǒng)認識。
　　4、適應社會需求和市場經(jīng)濟體制要求的社會事業(yè)發(fā)展方式逐步轉(zhuǎn)變
　　社會事業(yè)各領域體制改革取得突破性進展，初步實現(xiàn)政事分開、管辦分開，學校、醫(yī)院等社會事業(yè)服務機構(gòu)內(nèi)部治理機制基本建立，服務質(zhì)量明顯提高。公辦與民辦資源共同發(fā)展，形成多元參與的社會服務供給體系，滿足人們多樣化、多層次的社會需求。
　　5、社會事業(yè)領域的國際交往和國際合作更加廣泛，并將豐富和發(fā)展我國新時期的對外開放戰(zhàn)略
　　社會事業(yè)對外開放程度不斷提高，在一些方面主動融入全球化的需求和慣例，社會服務諸多領域開始構(gòu)建新型社會服務模式。社會事業(yè)領域的開放推動新一輪30年對外開放戰(zhàn)略從以經(jīng)濟領域為重心向經(jīng)濟和社會領域全面開放轉(zhuǎn)型，必將中國對外開放戰(zhàn)略提升到新的高度。
　?。ㄈ┺D(zhuǎn)型發(fā)展的主要方向及路徑
　　1、社會事業(yè)計劃供給模式向公眾需求導向和規(guī)劃導向結(jié)合模式轉(zhuǎn)變
　　改變傳統(tǒng)社會事業(yè)發(fā)展模式中政府以計劃形式統(tǒng)籌地方經(jīng)濟與社會事業(yè)發(fā)展，以指標的形式分部門、分層級設定各項事業(yè)發(fā)展指標的模式，協(xié)調(diào)政府計劃導向與社會事業(yè)發(fā)展本身所要求的公眾需求導向的本質(zhì)矛盾，使社會事業(yè)的發(fā)展不是完全取決于政府計劃，而是要在國家統(tǒng)一規(guī)劃下，充分體現(xiàn)公眾需求，實現(xiàn)社會服務供給模式向供給和需求雙向互動的模式轉(zhuǎn)變。公眾需求既是政府干預社會事業(yè)發(fā)展的理由與限度，也是社會事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向。
　　2、社會事業(yè)的基本公共服務首位職能得以回歸和明確，與適應社會多元需求的社會服務產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展相得益彰
　　社會事業(yè)提供基本公共服務的導向更加清晰明確，國家基本公共服務制度作為公共產(chǎn)品覆蓋全體國民，基本公共服務體系更加健全，根本扭轉(zhuǎn)公眾對基本公共服務過度市場化的指責。同時，社會服務消費的層次和邊界更加清晰、細化，基本公共服務以外的教育培訓、養(yǎng)老服務、健康服務、文化產(chǎn)業(yè)等中高端社會服務產(chǎn)業(yè)成為提高消費品質(zhì)、拉動消費需求升級的重要支撐。
　　3、社會事業(yè)政府供給模式向政府、市場、社會三元共擔模式轉(zhuǎn)變
　　積極運用政府購買、特許經(jīng)營、投資補助、貸款貼息等多種方式，形成多元化的政府公共服務供給模式。鼓勵和吸引社會投資主體舉辦公共服務，推動公共服務投資主體多元化。拓寬社會事業(yè)發(fā)展融資渠道，暢通社會資金進入公共服務領域的通道。推動公共服務建設和運營市場化，探索由社會專業(yè)化組織負責公共服務的建設、管理和運營。
　　4、社會事業(yè)總體規(guī)模擴展與內(nèi)涵式發(fā)展相結(jié)合，并在關鍵領域突破發(fā)展
　　在推動社會事業(yè)的發(fā)展過程中，要注重將社會事業(yè)內(nèi)部的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)等優(yōu)化與外部的量變相結(jié)合，注重提高社會事業(yè)的服務質(zhì)量、服務水平、服務結(jié)構(gòu)、運營機制和模式等。堅持加大投入與健全體制機制相結(jié)合，提高社會事業(yè)資金使用效率。改變政府財政投入和政府直接提供方式，深化社會事業(yè)管理體制和運行機制改革。發(fā)揮規(guī)劃的引領作用，優(yōu)化社會事業(yè)資源配置，促進城鄉(xiāng)一體發(fā)展和共建共享，減少重復建設，最大限度地發(fā)揮有限資源的作用。
　　5、推進傳統(tǒng)的事業(yè)單位向現(xiàn)代事業(yè)制度轉(zhuǎn)變
　　我們已經(jīng)在經(jīng)濟領域建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，將來更應在社會領域建立現(xiàn)代事業(yè)制度，其基本目標模式是事業(yè)單位監(jiān)管機構(gòu)加上事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。政府不再舉辦和直接管理事業(yè)法人，實現(xiàn)政事分開。傳統(tǒng)的事業(yè)單位從政府行政隸屬關系向行政合同契約關系轉(zhuǎn)變。這種制度變化不是簡單地把公共服務推給市場，政府和事業(yè)單位承擔基本公共服務的職責不能市場化，而是提供手段和提供方式的市場化。
　　
　　注：
　?、倮铥愝x：公共財政支出2/3用于保障改善民生，人民日報2011年9月30日04版。
　?。▽O長學，國家發(fā)展改革委體管所副研究員）