環(huán)保倒逼機制是促進資源節(jié)約、污染治理與減排、產業(yè)結構升級、經濟結構轉型的各種環(huán)境標準、手段、政策及其在實踐中的相互作用過程。經濟發(fā)展必須以嚴格遵守環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章、標準為前提。建立和完善環(huán)保倒逼機制是促進經濟發(fā)展方式轉變的有效手段。
　　一、我國環(huán)保倒逼機制的現(xiàn)狀
　　（一）制定和出臺有關環(huán)境標準
　　我國現(xiàn)行環(huán)境標準體系主要由國家標準、行業(yè)標準和地方標準構成。按標準的用途分為環(huán)境質量標準、污染物排放標準、污染控制技術標準、環(huán)?；A標準、環(huán)保方法標準、標準樣品標準等。按污染介質和被污染對象分為水質控制標準、大氣控制標準、噪聲控制標準、廢渣控制標準及土壤控制標準等。
　　污染物排放標準是我國環(huán)境標準體系最重要的組成部分。通常認為，只要嚴格執(zhí)行排放標準，環(huán)境質量就應該達標；事實上由于各地區(qū)污染源的數(shù)量、種類不同，污染物降解程度及環(huán)境自凈能力不同，即使排放滿足了要求，環(huán)境質量也不一定達到要求。為解決此矛盾，國家“十一五”和“十二五”規(guī)劃中均提出了單位國內生產總值能源消耗、主要污染物排放總量約束性指標。目前，主要污染物總量控制指標和排放濃度標準已成為有關部門和地方政府進行環(huán)境管理，促進產業(yè)結構升級的重要依據(jù)。
　?。ǘ┮原h(huán)境標準為基礎，開展環(huán)境行政執(zhí)法
　　以污染物濃度排放標準和總量控制指標為依據(jù)，國家有關部門加大了環(huán)境行政執(zhí)法力度，控制環(huán)境污染。一是建立了排污收費制度，實行排污即收費與超標收費并存的方式，對污水、廢氣、固體廢物及危險廢物征收排污費，對噪聲征收超標排污費。二是積極進行末端治理，加大水污染和大氣污染防治力度。為了完成節(jié)能減排目標，各地加大了重點流域水污染防治力度，加快污水處理廠建設步伐；加強了大氣污染治理，對火電廠進行大規(guī)模脫硫改造。三是將關停淘汰落后產能、促進產業(yè)結構升級，作為環(huán)保倒逼的主要手段。四是綜合運用環(huán)境影響評價、區(qū)域限批、流域限批等手段，嚴把新上項目準入關。污染物末端治理和淘汰落后產能均是針對已有項目（企業(yè)、產業(yè)），而對于新建項目，各地則綜合運用環(huán)境影響評價、區(qū)域限批、流域限批等手段，嚴把新建項目準入關，成為促進企業(yè)節(jié)約資源、減少污染物產生量和排放量的重要推手。五是積極探索排污權交易制度。排污權交易是利用市場機制進行污染物總量控制的有效手段。我國排污權交易還處于探索試點階段，交易對象包括二氧化硫、化學需氧量和碳排放。
　?。ㄈ┮揽克痉ㄊ侄?，懲處環(huán)境違法行為
　　自20世紀90年代以來，我國的環(huán)境立法發(fā)展迅速。在資源和生態(tài)保護方面，相繼出臺了土地管理法、礦產資源管理法、水法、煤炭法、水土保持法等。在資源節(jié)約與循環(huán)利用方面，出臺了清潔生產促進法、循環(huán)經濟促進法。在防災減災方面，制定了防震減災法、防洪法和氣象法等。在污染防治方面，先后制定了大氣污染防治法、水污染防治法、環(huán)境噪聲污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等。據(jù)統(tǒng)計，截止2006年，我國共制定了8部環(huán)境保護法律、15部自然資源法律，頒布了環(huán)境保護行政法規(guī)50余項、部門規(guī)章和規(guī)范性文件近200件、軍隊環(huán)保法規(guī)和規(guī)章10余件、國家環(huán)境標準800多項，批準和簽署多邊國際環(huán)境條約51項，各地方人大和政府制定的地方性環(huán)境法規(guī)和地方政府規(guī)章共1600余項，初步形成了適應市場經濟的環(huán)境法律體系。
　　在環(huán)境保護執(zhí)法方面，我國已經建立了一套符合國情的制度，如土地利用規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度①、許可證制度、征收排污費制度等等。作為環(huán)境保護的主管機關，各級政府的環(huán)保機構在當前的地方經濟和社會發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。
　　二、我國環(huán)保倒逼機制存在的問題
　?。ㄒ唬┉h(huán)境標準不完善，修訂不及時
　　我國環(huán)境標準的制定程序不合理，部分環(huán)境標準寬嚴尺度不一，與經濟技術條件的結合不夠緊密；濃度控制標準較多，總量控制標準較少；行業(yè)型排放標準數(shù)量太少；綜合性排放標準管理面太大，可操作性不強；環(huán)境標準制訂、發(fā)布、實施和修訂的全過程缺乏連貫性。此外，環(huán)境標準制定與執(zhí)行的配套措施不到位；用于環(huán)境標準建設的科研資金投入不足；重視環(huán)境標準的制定，輕視環(huán)境標準的執(zhí)行；排放標準限值的制訂缺乏相應的處理技術支撐；對標準的實施沒有明確嚴格的法律責任和責任主體等。
　　（二）環(huán)保市場準入和退出機制尚未完全建立
　　我國環(huán)保調控手段眾多，如環(huán)境影響評價、“三同時”制度、區(qū)域限批、流域限批、責令停產停業(yè)等，但這些手段在運用過程中還存在不少問題，且缺乏合力，尚未形成完善的市場準入和退出機制。以環(huán)境影響評價制度為例，存在問題主要包括：公眾參與機制不完善，對環(huán)境影響評價機構和環(huán)境影響評價報告審查專家的問責機制不嚴，環(huán)境影響評價制度在實施過程中，行政部門存在強調審批而忽視全過程監(jiān)管、對擅自開工項目處理不到位、對違反環(huán)評法行為責任追究不到位等三大問題，監(jiān)管責任有待進一步落實。
　　（三）環(huán)境違法成本低，無法遏制企業(yè)的違法排污行為
　　我國排污收費標準普遍低于治理成本，對于超標排污的違法行為，按規(guī)定只加收一倍繳納排污費，不能起到約束企業(yè)進行污染治理的作用。此外，環(huán)境法規(guī)規(guī)定的行政處罰種類單一，主要以罰款為主，而且數(shù)額過低。我國《大氣污染防治法》對超標排污行為規(guī)定罰款最高限額10萬元?！董h(huán)境影響評價法》對違反環(huán)評擅自開工建設行為規(guī)定罰款最高限額20萬元。而對造成嚴重后果的違法行為，《水污染防治法》和《固體污染防治法》規(guī)定的罰款最高限額為100萬元。《大氣污染防治法》規(guī)定罰款的最高限額為50萬元。這樣的處罰數(shù)額既不能與違法行為給社會帶來的危害性相適應，也遠遠低于行為主體從其違法行為中所獲得的收益。
　　（四）環(huán)境監(jiān)管不力，執(zhí)法不嚴
　　有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究是環(huán)境突發(fā)事件頻發(fā)、環(huán)境污染嚴重的主要原因。有些環(huán)境監(jiān)管人員在執(zhí)法時流于形式，執(zhí)法行為不規(guī)范。有些地方保護主義嚴重，政府甚至成為企業(yè)環(huán)境違法行為的保護傘。一些地方環(huán)保執(zhí)法部門對違法企業(yè)的處罰措施重罰款、輕整治，嚴重損害了法律的權威性和嚴肅性；在環(huán)境影響評價中，強調審批而忽視全過程監(jiān)管，對未報或未批環(huán)評就擅自開工建設項目處理不到位。
　　三、我國環(huán)保倒逼機制不完善的體制性原因分析
　?。ㄒ唬┉h(huán)境管理體制不順，地方保護主義仍是環(huán)保執(zhí)法的一大障礙
　　我國實行“統(tǒng)一領導、分級負責”的環(huán)境行政管理體制，即以行政區(qū)劃為單位，地方政府對轄區(qū)環(huán)境質量負責，地方環(huán)保部門承擔主要的環(huán)境管理職責，而上級環(huán)保部門對地方環(huán)保部門只有業(yè)務上的指導權。由于地方環(huán)保部門是地方政府的職能部門，其財權和人事任免權主要取決于地方政府，其工作往往受制于地方政府的態(tài)度。在現(xiàn)行的以GDP為核心的政績考核指揮棒下，地方政府往往以經濟發(fā)展作為優(yōu)先考慮，對國家制定和頒布的環(huán)境政策往往難以落實到位。一些地方政府公然出臺各種土政策阻撓和干預環(huán)保執(zhí)法，包庇、縱容污染行為，甚至不惜充當污染者的保護傘。在這種行政管理體制下，國家環(huán)境保護主管部門目前尚不能打破地方保護主義，不能對其進行有效的制約。
　?。ǘ┎糠只鶎迎h(huán)保機構以罰代治，擠占挪用排污費
　　2003年，我國對排污收費制度進行了一次深化改革，出臺了《排污費征收使用管理條例》，規(guī)定排污費實行收支兩條線、?？顚Ｓ玫墓芾砟Ｊ健５?，目前一些地方環(huán)保部門仍然存在違規(guī)擠占挪用排污費、“以費養(yǎng)人”的現(xiàn)象。在執(zhí)法時“重罰款、輕治理”。環(huán)保部門收取排污費維持日常機構運轉，企業(yè)交完罰款獲取“排污權”，合法排污，給地方環(huán)境污染帶來惡劣影響，并嚴重損害了環(huán)保部門的社會形象。
　　
　　（三）環(huán)保部門缺乏必要的強制執(zhí)法手段
　　我國環(huán)保法律除《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定環(huán)保部門有限期治理決定權（以及由此衍生的責令停業(yè)、關閉的權力）外，其他法律均將這些權力賦予地方政府；而地方政府往往迫于經濟發(fā)展壓力而充當違法企業(yè)的保護傘。在環(huán)保部門依法做出有關停產、停業(yè)的決定后，只能通過申請人民法院強制執(zhí)行的方式，迫使不履行環(huán)保法律義務的相對人履行義務。而法院對具體行政行為是否受理和支持還有一套程序，對責令相對人停產、停業(yè)，法院認為無操作規(guī)定，往往不肯執(zhí)行。
　?。ㄋ模┉h(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機制不完善
　　與其他行政領域的監(jiān)督一樣，環(huán)保行政領域也是以行政監(jiān)督為主，輔之以人大的監(jiān)督，而司法監(jiān)督和公民監(jiān)督都極為缺乏。由于我國環(huán)境立法不完善，使環(huán)境行政執(zhí)法難以準確到位，對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督也缺乏必要的司法手段。此外，公眾環(huán)境維權意識較弱，在面對環(huán)境問題時過分依賴政府，一般情況下如果自己的環(huán)境利益沒有受到實質侵害時，他們大都不會“多管閑事”，能忍則忍；而在自身權益受到侵害時，又由于各種原因而導致維權艱難。
　　四、完善環(huán)保倒逼機制的對策建議
　　（一）建立健全環(huán)境標準體系
　　1、探索適合我國國情的環(huán)境標準制定方法和程序
　　系統(tǒng)梳理我國現(xiàn)行環(huán)境標準，加強不同標準制定人員之間的溝通和交流，保證所有環(huán)境標準的一致性。在標準制定過程中必須充分考慮我國地區(qū)間、行業(yè)間的差異，充分聽取相關行業(yè)、企業(yè)、地方的意見，使環(huán)境標準的標準值更合理和嚴謹，避免標準制定得過嚴或過寬。
　　2、建立環(huán)境標準的評價機制
　　政府除監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為外，還應提供必要的技術支持信息。對標準的評價應注重評價該標準在產業(yè)導向、市場準入和退出方面的作用，由此建立切實可行的標準評價機制，為標準修訂提供量化參考指標。
　　3、建立環(huán)境標準的修訂機制
　　根據(jù)不斷出現(xiàn)的新環(huán)境問題，有關部門應適時調整現(xiàn)行的環(huán)境標準或制定新標準，提高環(huán)境標準的可適用性和可操作性。目前我國的環(huán)境標準應由側重于濃度控制逐漸轉變?yōu)榭偭靠刂坪蜐舛瓤刂撇⒅?，由側重于末端控制逐漸轉向全過程監(jiān)控。
　　4、加強環(huán)境標準體系和方法的基礎研究
　　加大對環(huán)境標準基礎研究的投入，培養(yǎng)專業(yè)隊伍進行標準體系與方法的基礎性研究工作，著力解決排放標準與質量標準的關系。
　?。ǘ┩晟朴嘘P環(huán)保手段，增強政策協(xié)調性
　　在完善各項政策的基礎上，增強關停淘汰落后產能、環(huán)境影響評價、區(qū)域限批、流域限批等政策的協(xié)調性，提高政策執(zhí)行力。
　　1、建立宏觀重大經濟決策的環(huán)境影響評價制度
　　我國現(xiàn)行的環(huán)境影響評價主要限定在建設項目對大氣、水、噪聲和生態(tài)等方面的環(huán)境影響進行評價和預測方面，對規(guī)劃的環(huán)境影響評價剛剛起步。與具體的建設項目相比，國家的決策行為對環(huán)境的影響更大，迫切需要建立政府宏觀重大決策的環(huán)境影響評價制度。
　　2、加強產業(yè)政策與環(huán)保政策的協(xié)調性
　　國家產業(yè)政策應體現(xiàn)資源節(jié)約與環(huán)境保護的要求，環(huán)保政策應符合國家宏觀經濟政策，使政策之間保持協(xié)調性與一致性，提高政策合力。地方環(huán)保部門要嚴格執(zhí)行國家產業(yè)政策，嚴把環(huán)保市場準入關和退出關，避免重復建設。
　?。ㄈ┘訌姯h(huán)境法制建設，提高環(huán)境違法成本
　　為了解決違法成本低、守法成本高的難題，必須加強環(huán)境法制建設，提高執(zhí)法能力。
　　1、完善有關環(huán)保法規(guī)，提高環(huán)境違法成本
　　提高排污費收費標準，提高違法行為的罰款額度，增加針對環(huán)境違法行為主要責任人的處罰措施，明確監(jiān)察部門追究環(huán)境執(zhí)法機關不依法行政的責任等，研究制定環(huán)境損害賠償法。
　　2、加強環(huán)境標準與環(huán)境法律制定程序的對接
　　為了提高環(huán)境標準的可操作性，在制定環(huán)境標準時必須明確其法律地位，使其與現(xiàn)有環(huán)境法律體系對接。
　　3、加強環(huán)境執(zhí)法能力建設
　　環(huán)保部門要注重加強自身行政執(zhí)法與司法執(zhí)法能力的培養(yǎng)，增強司法訴訟能力，從調查取證、法律咨詢、損害鑒定等方面降低司法成本；司法部門也要加強執(zhí)法能力建設，使司法體系真正成為監(jiān)督行政權力的有效手段，通過司法途徑對環(huán)境違法行為進行監(jiān)督和打擊。
　?。ㄋ模┥罨h(huán)境管理體制改革
　　1、改革環(huán)境行政管理體制，破除地方保護主義
　　完善干部考核評價機制，改變過去過于注重經濟增長的考核機制，轉變“唯GDP論英雄”的單一考核方式，從經濟與社會、人口與自然等綜合、協(xié)調、系統(tǒng)發(fā)展的角度全方位考核領導干部，進一步探索試點環(huán)保機構垂直管理模式。
　　2、加強部門合作，強化環(huán)境執(zhí)法
　　加強部門之間的合作，合力治污，保護環(huán)境。發(fā)展改革部門在制定產業(yè)結構調整政策時，將節(jié)能環(huán)保指標作為重要標準，限制高耗能、高污染產業(yè)的發(fā)展，關停淘汰落后產能。環(huán)保部門依法做出有關停產、停業(yè)的決定后，申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院必須積極加以配合。
　　3、建立公眾參與環(huán)保的監(jiān)督機制
　　明確公民與非官方組織的法律地位，明確其在環(huán)境爭議中的權力；加強環(huán)境信息披露，拓寬參與渠道，建立公眾參與討論制定國家環(huán)保政策的程序、方式；充分發(fā)揮非政府組織、新聞媒體、普通大眾的監(jiān)督作用，對企業(yè)的環(huán)境違法行為和政府行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督。
　　
　　注：
　　①“三同時”制度指建設項目中環(huán)境保護設施必須與主體工程同步設計、同時施工、同時投產使用。
　　〔國家科技支撐計劃課題 “中國循環(huán)經濟發(fā)展模式的系統(tǒng)評價與決策支持技術研究”（項目編號：2009BAC64B02）階段性成果〕
　?。ㄖx海燕，1980年生，四川宜賓人，國家發(fā)展改革委經濟體制與管理研究所助理研究員、中國人民大學在職博士研究生。研究方向：資源與環(huán)境管理政策）