基層社會(huì)管理的主體是基層政府①、基層群眾自治組織②以及群眾自組織的民間組織等。我國的基層政府社會(huì)管理，特指鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及市轄區(qū)及其派出機(jī)構(gòu)所行使的社會(huì)管理職能。一般而言，基層政府的眾多部門共同承擔(dān)社會(huì)管理職能，主要包括組織宣傳科、群團(tuán)科、民政科、勞動(dòng)科、城建科、綜治辦、計(jì)生辦、司法所、殘聯(lián)、社保所以及城管隊(duì)等部門。
　　一、基層政府社會(huì)管理的特點(diǎn)
　　（一）在管理理念和方式上：基層政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能緊密結(jié)合
　　創(chuàng)新社會(huì)管理理念，即強(qiáng)調(diào)以人為本、服務(wù)為先，關(guān)口前移、統(tǒng)籌協(xié)商的理念；創(chuàng)新社會(huì)管理方式，即摒棄管控、管制的方式，代之以服務(wù)、協(xié)商的方式?；鶎诱鐣?huì)管理與公共服務(wù)緊密結(jié)合，充分體現(xiàn)了社會(huì)管理理念和方式的創(chuàng)新?；鶎诱闹黧w職能是公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。根據(jù)我國的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，具體行使公共服務(wù)職能的政府職能部門的最末端設(shè)在縣、市轄區(qū)一級，如縣衛(wèi)生局、區(qū)民政局等。而縣、市轄區(qū)以下的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府以及作為派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處是政府序列的最末梢，直接面對廣大群眾。目前，很多上級職能部門的公共服務(wù)任務(wù)的實(shí)施落在基層政府身上，同時(shí)，基層政府還肩負(fù)著片區(qū)治安穩(wěn)定的職責(zé)。所以，基層政府的公共服務(wù)和社會(huì)管理兩重職責(zé)相互交織融合。比如，基層政府肩負(fù)著人口信息核查、流動(dòng)人口管理、衛(wèi)生監(jiān)督檢查、低保政策落實(shí)等眾多上級職能部門的職責(zé)，這些工作都是寓服務(wù)于管理的具體體現(xiàn)。
　?。ǘ┰诠芾碇黧w上：基層政府社會(huì)管理注重發(fā)揮群眾組織的作用
　　基層政府作為政府序列的最末端，直接面對基層群眾和群眾組織。這一特殊的位勢使得基層政府行使職能時(shí)，必須充分發(fā)掘、依靠和借鑒基層群眾組織的作用，將我國“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局真正得以體現(xiàn)和發(fā)揚(yáng)?；鶎诱o密聯(lián)系的群眾組織主要包括兩類，一是以居民委員會(huì)和村民委員會(huì)為代表的基層群眾自治組織，二是轄區(qū)內(nèi)的各類社會(huì)組織③。基層政府社會(huì)管理職責(zé)大多通過居民委員會(huì)和村民委員等組織來具體落實(shí)。由于居委會(huì)和村委會(huì)承擔(dān)了大量政府的服務(wù)和管理職能，所以通常被稱為“準(zhǔn)政府組織”。此外，各類社會(huì)組織不僅是社會(huì)管理的對象，也是社會(huì)管理的主體。基層政府通過資金、人員、場地等要素形式，聯(lián)系、影響和管理轄區(qū)內(nèi)各類社會(huì)組織，并充分發(fā)揮其社會(huì)管理和服務(wù)作用。
　　（三）在管理手段上：基層政府社會(huì)管理需要兼顧多種手段
　　在基層社會(huì)治理過程中，制度與人情、個(gè)人與集體、私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域等相互結(jié)合，構(gòu)成了所謂的地方社會(huì)。特殊的工作環(huán)境決定了基層政府社會(huì)管理必然是法律、行政、道德、人情等各種管理手段綜合運(yùn)用、協(xié)調(diào)并舉的局面?；鶎诱诘胤缴鐣?huì)解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題，基層政府社會(huì)管理集中體現(xiàn)了社會(huì)管理的三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，即源頭治理、動(dòng)態(tài)管理和應(yīng)急處理，并重點(diǎn)解決和保障“四公”，即公共服務(wù)、公眾參與、公民權(quán)益、公共安全。這些工作特點(diǎn)都決定了基層政府的工作手段，不能單純運(yùn)用行政或法律等正式手段，需要綜合運(yùn)用道德、倫理、感情等非正式手段，通過理解、勸導(dǎo)、協(xié)調(diào)、互助等方式實(shí)現(xiàn)管理和服務(wù)。
　　二、基層政府社會(huì)管理存在的問題
　　（一）基層政府社會(huì)管理職能的權(quán)責(zé)不對等、任務(wù)過重
　　我國政府行政體系一直實(shí)行“條塊結(jié)合”的管理模式。垂直管理部門的“條條管理”在每一級都要與“塊塊管理”的屬地化平行管理實(shí)現(xiàn)對接。這種管理體制本身容易導(dǎo)致因職能交叉重疊而形成的權(quán)責(zé)不清、責(zé)任推諉等問題。目前我國實(shí)行的“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理理念，將垂直管理部門的責(zé)任下沉到基層政府實(shí)現(xiàn)屬地化管理，更容易導(dǎo)致垂直管理部門在基層管理事務(wù)上卸責(zé)。這就使得基層政府同時(shí)肩負(fù)著有限權(quán)利與無限責(zé)任。首先，屬地化管理使其承擔(dān)了過多的行政和社會(huì)管理職能，不堪重負(fù)；其次，基層政府只具有有限的行政權(quán)利，面對管理和服務(wù)中出現(xiàn)的政策問題，需要不斷協(xié)調(diào)群眾與上級管理部門之間的關(guān)系，特別是一些執(zhí)法權(quán)歸屬在上級管理部門的基層科室，還要肩負(fù)著監(jiān)督執(zhí)法的職責(zé)，權(quán)責(zé)極為不對等；但同時(shí)，上級管理部門具有對基層政府工作的考評權(quán)，上級政府對基層政府具有問責(zé)權(quán)，部分工作的一把手負(fù)責(zé)制、計(jì)生和綜治一票否決制等，都對基層政府形成了巨大的工作壓力。
　?。ǘ┗鶎诱纳鐣?huì)管理投入不能滿足要求
　　政府行政架構(gòu)歷來存在機(jī)構(gòu)設(shè)置的“倒三角”，上級職能部門分工細(xì)、人員多，基層政府職能多、人員少、任務(wù)重。基層政府往往一個(gè)科室承擔(dān)眾多職能，比如計(jì)生科同時(shí)承擔(dān)計(jì)生、衛(wèi)生、食品安全等職能，城管科同時(shí)承擔(dān)市容、工商、環(huán)保、園林等13項(xiàng)管理職責(zé)，綜治辦同時(shí)承接公安、交通、城管、衛(wèi)生等多個(gè)上級部門的職能等。同時(shí)，基層政府存在工作人員不足與人員素質(zhì)偏低問題。一些需要較高素質(zhì)的執(zhí)法崗位和政策執(zhí)行崗位，往往需要安置“4050”等福利人員或者招聘社會(huì)協(xié)管員，由于人員素質(zhì)達(dá)不到崗位要求而出現(xiàn)管理矛盾的情況時(shí)有發(fā)生。比如城管部門對環(huán)境保護(hù)、污水排放進(jìn)行執(zhí)法，缺乏對相關(guān)專業(yè)法規(guī)的培訓(xùn)，執(zhí)法力度難以保證。此外，基層政府自身及對城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自治組織發(fā)展的經(jīng)費(fèi)投入不足。每年各類財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給社區(qū)的辦公費(fèi)用僅數(shù)萬元，由于鄉(xiāng)村具有集體經(jīng)濟(jì)，財(cái)政不負(fù)擔(dān)村委會(huì)的辦公費(fèi)用。
　　（三）基層政府社會(huì)管理面臨政策制定與實(shí)施的矛盾問題
　　我國正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)加速轉(zhuǎn)型階段，中央政府和地方政府的政策制定和實(shí)施面臨許多新情況、新問題，需要進(jìn)行良好的銜接。中央政府研究制定社會(huì)管理相關(guān)政策往往具有一定的周期，有些部門的政策隨情況變化而變更頻繁，所以為更好地貫徹和實(shí)施相關(guān)政策，應(yīng)加大基層政府的執(zhí)行能力建設(shè)。但是，目前我國基層政府執(zhí)行政策缺乏相應(yīng)的準(zhǔn)備周期及必要的培訓(xùn)，往往一項(xiàng)政策出臺(tái)后，基層政府執(zhí)行部門與廣大群眾同時(shí)面臨新舊政策的調(diào)整。比如拆遷方案、社保政策都是極易不斷調(diào)整的，尤其需要基層政府不斷跟進(jìn)、了解、熟悉政策。政策“有制定周期、無執(zhí)行周期”的情況，極易形成由于基層政策執(zhí)行部門和人員對政策的認(rèn)知和執(zhí)行能力不足而導(dǎo)致政策執(zhí)行不到位，引發(fā)群眾不滿，甚至與基層政府形成對抗，釀成公共安全事件。
　　三、加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)管理的對策建議
　　（一）在政府行政體制上，深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)各級政府的工作協(xié)調(diào)
　　推進(jìn)政府行政體制改革，理順中央政府與地方政府、上級職能部門與基層政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)各級政府的工作協(xié)調(diào)。確保各項(xiàng)公共服務(wù)和管理政策的制定以群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，避免政府與民爭利的現(xiàn)象出現(xiàn)；確保政策制定環(huán)節(jié)充分考慮基層實(shí)際情況，減少不必要的政策調(diào)整；確保政策的制定、實(shí)施和評估與相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)能力建設(shè)相結(jié)合，加強(qiáng)基層政府工作人員在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。
　　減輕基層政府的工作負(fù)擔(dān)，剝離基層政府部分行政管理職能，讓渡給專業(yè)社會(huì)組織。確?；鶎诱卜?wù)和社會(huì)管理職能的有效發(fā)揮，通過加大社會(huì)協(xié)調(diào)，整合社會(huì)資源，加強(qiáng)服務(wù)和管理能力建設(shè)，創(chuàng)新服務(wù)和管理工作機(jī)制，從而降低社會(huì)管理成本，提高社會(huì)管理效率。
　?。ǘ┰诠ぷ骰A(chǔ)上，進(jìn)一步加大對基層社會(huì)管理的投入力度
　　加大對基層社會(huì)管理的政策、資金和人才的投入力度。加大對基層社會(huì)管理的政策傾斜力度，推動(dòng)社會(huì)管理工作的源頭治理、關(guān)口前移。提高財(cái)政對基層社會(huì)管理的支持標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立政府資助機(jī)制，并綜合運(yùn)用多種籌資方式，加大對城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的資金投入力度，確保城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自治組織工作的順利開展。建立高素質(zhì)的基層社會(huì)管理組織和隊(duì)伍。加強(qiáng)基層政府行政執(zhí)法部門的人員培訓(xùn)，加快推動(dòng)基層社會(huì)管理所需的社會(huì)工作者隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮志愿服務(wù)組織和個(gè)人的作用。
　?。ㄈ┰诠芾硭悸飞?，更廣泛地發(fā)揮基層群眾組織在社會(huì)管理中的作用
　　加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)的服務(wù)和管理職能，推動(dòng)基層自治組織的自管自治。加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)基層民主政治建設(shè)，推動(dòng)社區(qū)黨建工作。加強(qiáng)居民委員會(huì)和村民委員會(huì)組織建設(shè)，增強(qiáng)居民的參與意識(shí)和社區(qū)意識(shí)。健全滿足群眾多樣化需求的社區(qū)服務(wù)體系，加大社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施和能力的建設(shè)力度，構(gòu)建多層次廣覆蓋的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展。構(gòu)建信息化的社區(qū)管理服務(wù)體系，加強(qiáng)社區(qū)管理和服務(wù)的專業(yè)化水平。
　　充分調(diào)動(dòng)各類社會(huì)組織在基層社會(huì)管理中的積極性。充分發(fā)揮共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、老年協(xié)會(huì)等群團(tuán)組織在基層社會(huì)管理中的作用，重點(diǎn)培育慈善公益類、生活服務(wù)類、社區(qū)管理類社會(huì)組織，在健全基層社會(huì)組織管理和服務(wù)體系上實(shí)現(xiàn)突破。鼓勵(lì)社會(huì)力量參與興辦基層群眾組織，進(jìn)一步活躍基層群眾文化生活。
　　
　　 注：
　　① 基層政府即鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)。
　?、诨鶎尤罕娮灾谓M織主要指居民委員會(huì)和村民委員會(huì)。
　　③其中包括登記的社會(huì)組織和未登記的各類民間組織，如活躍在城鄉(xiāng)社區(qū)的眾多文體愛好類民間組織、志愿公益類民間組織等。
　　（作者單位：國家發(fā)展改革委社會(huì)發(fā)展所）