近幾年，我國(guó)能源資源消耗加快，在可預(yù)見的未來(lái)，能源的高消耗和貧乏的人均資源保有量之間的矛盾將愈發(fā)突出。破解我國(guó)能源資源高消耗問(wèn)題，必須要深刻分析其成因，從機(jī)制體制入手，做到內(nèi)外兼顧、表里兼治，通過(guò)強(qiáng)化節(jié)能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變。
　　一、進(jìn)一步強(qiáng)化能源節(jié)約的必要性和緊迫性
　　（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展高速增長(zhǎng)，能源消費(fèi)增長(zhǎng)過(guò)快
　　“十五”和“十一五”期間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速分別達(dá)到9.8%和11.2%，即使是受全球金融危機(jī)沖擊最嚴(yán)重的2009年，增速也高達(dá)9.2%。同時(shí)，我國(guó)能源消耗迅速增加。2000年我國(guó)能源消費(fèi)總量不到14.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，僅占全球能源消費(fèi)總量的10%左右，2010年我國(guó)能源消費(fèi)總量已達(dá)32.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比2000年翻了一番多，與全球能源消費(fèi)第一大國(guó)美國(guó)基本持平，占全球能源消費(fèi)總量的比重已超過(guò)20%。2000年之前的10年中，我國(guó)年均新增能源消費(fèi)不超過(guò)0.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，2000年之后的10年，年均新增能源消費(fèi)提高到1.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，是過(guò)去的3倍多，能源資源高消耗已成為我國(guó)21世紀(jì)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
　?。ǘ┠茉催M(jìn)口依存度加速提高，能源安全日益趨緊
　　當(dāng)前我國(guó)國(guó)內(nèi)能夠供應(yīng)90%左右的能源資源，但石油、天然氣等高效、清潔、低碳的化石能源儲(chǔ)量有限，對(duì)國(guó)外進(jìn)口的依賴程度逐年提高。2010年我國(guó)進(jìn)口石油2.4億噸，進(jìn)口依存度達(dá)到55%左右，其中原油進(jìn)口依存度首次超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的50%警戒線。預(yù)計(jì)2020年我國(guó)石油進(jìn)口4億噸左右，進(jìn)口依存度達(dá)到60%左右，基本相當(dāng)于目前美國(guó)的水平。我國(guó)天然氣進(jìn)口依存度目前為14%左右，未來(lái)隨著幾個(gè)大型海外液化石油氣接收站投運(yùn)，天然氣進(jìn)口依存度迅速增長(zhǎng)已成定局。目前我國(guó)對(duì)能源進(jìn)口安全的控制能力薄弱，雖大量進(jìn)口卻缺乏與規(guī)模相匹配的定價(jià)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，能源安全威脅日趨凸顯。
　　（三）溫室氣體排放增長(zhǎng)迅速，二氧化碳減排壓力加大
　　近幾年，全球極端氣候現(xiàn)象頻發(fā)，與近年溫室氣體排放大幅增長(zhǎng)有很大關(guān)系?；茉慈紵a(chǎn)生的二氧化碳排放占全球溫室氣體排放影響的80%左右，控制二氧化碳排放即意味著要對(duì)化石能源消費(fèi)總量進(jìn)行有效控制。我國(guó)二氧化碳排放總量位居全球前兩名，占近年新增全球二氧化碳排放的一半左右，人均二氧化碳排放已經(jīng)超過(guò)世界平均水平，在國(guó)際談判上壓力倍增。由于全球氣候變化形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，我國(guó)很難再享有發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化時(shí)期溫室氣體無(wú)約束排放的自由，控制能耗和二氧化碳排放增長(zhǎng)已成為大勢(shì)所趨。
　　二、能源資源高消耗的主要原因分析
　?。ㄒ唬┨幱诠I(yè)pGMqxjfcIVTMmJvm0hxAJOo5MeZcbmfJ/C2Od6v3Lac=化、城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，是我國(guó)能源資源高消耗的內(nèi)在原因
　　從歷史上看，現(xiàn)有工業(yè)化國(guó)家都經(jīng)歷過(guò)能源資源高消耗的發(fā)展階段。1910年前后是美國(guó)家園建設(shè)的高潮，當(dāng)時(shí)橫貫美國(guó)東西部的大鐵路修建完成，城市化率快速提高，人民生活水平大幅改善。上世紀(jì)六七十年代是日本國(guó)內(nèi)建設(shè)的興盛階段，1964年縱貫日本南北的新干線高速鐵路開通，城市化加快發(fā)展，形成了東京、名古屋等幾個(gè)大型都市圈。上述兩個(gè)時(shí)期內(nèi)，美國(guó)、日本的鋼鐵水泥需求迅速增長(zhǎng)，能源資源消耗也同步增加。2000年以來(lái)，我國(guó)也全面進(jìn)入了城市和基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模建設(shè)的階段，短短幾年間，許多城市面貌煥然一新，房地產(chǎn)業(yè)繁榮興旺，高速公路從線到面、便捷通達(dá)。未來(lái)5年間，我國(guó)將再建設(shè)幾千萬(wàn)套保障性住房，高速鐵路網(wǎng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，絕大多數(shù)省份將實(shí)現(xiàn)“縣縣通高速公路”的宏偉目標(biāo)。與美國(guó)、日本相比，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)的對(duì)象是13億中國(guó)人民，數(shù)量要遠(yuǎn)多于美國(guó)和日本家園建設(shè)時(shí)期1億人左右的水平，這就決定了我國(guó)高耗能產(chǎn)品的總需求和相關(guān)能源消耗必然高居世界第一，明顯超過(guò)美國(guó)和日本同期的峰值。
　?。ǘ┱鲗?dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，是我國(guó)能源資源高消耗的外在推手
　　長(zhǎng)期以來(lái)，各地區(qū)把追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放在首位，地區(qū)之間攀比心理很強(qiáng)。各?。▍^(qū)、市）發(fā)布的“十二五”規(guī)劃中，最低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)定為8%，高的定為翻一番或爭(zhēng)取翻一番，預(yù)期經(jīng)濟(jì)增速接近15%，除了東部地區(qū)以外，多數(shù)?。▍^(qū)、市）的目標(biāo)都要高于“十一五”時(shí)期。從省到地級(jí)市、再到縣，經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)從上到下層層加碼。與地方規(guī)劃相比，國(guó)家“十二五”規(guī)劃把GDP增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定在7%，比“十一五”規(guī)劃低0.5個(gè)百分點(diǎn)，意在降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的預(yù)期，地方規(guī)劃與國(guó)家規(guī)劃不銜接的問(wèn)題凸顯。如果發(fā)展內(nèi)容沒有變化，更高的經(jīng)濟(jì)增速必然導(dǎo)致能源消耗偏高。
　　此外，過(guò)于依賴投資驅(qū)動(dòng)的發(fā)展方式導(dǎo)致高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展盲目性越來(lái)越大。各級(jí)政府拉動(dòng)的增長(zhǎng)途徑過(guò)于依賴投資，甚至個(gè)別地區(qū)把“招商引資”作為硬任務(wù)攤派到下屬部門。在投資方向上，由于發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)能力不足，多數(shù)地區(qū)熱衷于投向鋼鐵、水泥、煉油、汽車等產(chǎn)業(yè)，希望立足本土、搶占全國(guó)市場(chǎng)，單純從局部利益出發(fā)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展的盲目性加大、產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題越來(lái)越突出。以煉油為例，專家預(yù)計(jì)我國(guó)2020年石油消費(fèi)為6億噸左右，但地方政府規(guī)劃的“十二五”煉油能力之和已超過(guò)8億噸。個(gè)別地方政府不顧經(jīng)濟(jì)效益地追求投資驅(qū)動(dòng)，不僅增加了銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，還加大了地方債的風(fēng)險(xiǎn)。
　　規(guī)劃過(guò)于超前、盲目追求一步到位和政績(jī)工程，導(dǎo)致建設(shè)時(shí)間壓縮，推高了短期能源需求峰值。目前我國(guó)有180多個(gè)城市都把建設(shè)國(guó)際化大都市作為目標(biāo)，對(duì)自身定位提得過(guò)高，很多城市在建設(shè)上盲目追求大馬路、大廣場(chǎng)，壓縮自行車道、取消人行道，對(duì)城市周邊環(huán)境大面積地實(shí)施再造，開山、填河、挖湖，破壞自然環(huán)境，過(guò)于宏偉的建設(shè)目標(biāo)與當(dāng)?shù)匚锪ω?cái)力不相匹配。多數(shù)城市把大拆大建作為建設(shè)現(xiàn)代化城市的主要手段，舊城區(qū)成片地進(jìn)行拆建。有的新城區(qū)規(guī)劃更改頻繁，地方行政首長(zhǎng)的更換對(duì)地區(qū)發(fā)展規(guī)劃影響過(guò)大，甚至個(gè)別地區(qū)為了體現(xiàn)第一責(zé)任人的權(quán)威而出現(xiàn)“一屆政府，一時(shí)規(guī)劃”。還有一些地區(qū)公共資源重復(fù)配置，例如，珠江三角洲地區(qū)國(guó)土面積只有1.3萬(wàn)平方公里，已建成或準(zhǔn)備建設(shè)的國(guó)際機(jī)場(chǎng)卻多達(dá)六七個(gè)。過(guò)高的城市建設(shè)目標(biāo)、過(guò)頻繁的城市拆建導(dǎo)致鋼鐵、水泥需求畸高，進(jìn)一步推高了我國(guó)能源資源消耗壓力。
　?。ㄈ┙?jīng)濟(jì)發(fā)展方式已形成正反饋，循環(huán)滾動(dòng)加大能源資源消耗
　　當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的各要素已經(jīng)形成一套正反饋系統(tǒng)，該系統(tǒng)由內(nèi)外兩層循環(huán)構(gòu)成，內(nèi)層是市場(chǎng)規(guī)律驅(qū)動(dòng)下的工業(yè)化大生產(chǎn)的循環(huán)，外層是政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)模式下的政績(jī)提高的循環(huán)，二者以工業(yè)化、城市化為交點(diǎn)（見圖1）。外層循環(huán)中，政府制定以高增速為目標(biāo)的規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市擴(kuò)展速度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)都很宏偉，內(nèi)層循環(huán)中，資金、自然資源、人力、科技等生產(chǎn)要素提供支撐，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后銀行收回貸款，政府官員獲得政績(jī)，地方政府增加財(cái)政收入；一次循環(huán)的成功進(jìn)一步刺激地方政府制定更高的發(fā)展目標(biāo)，推動(dòng)銀行拿出更多的資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。內(nèi)外兩個(gè)循環(huán)周而復(fù)始，循環(huán)往復(fù)。
　　在這種發(fā)展方式下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度雖然很高，但付出代價(jià)最多的是自然資源的消耗。作為工業(yè)發(fā)展普遍需要的基礎(chǔ)性資源，能源消耗的增長(zhǎng)最為顯著。正反饋循環(huán)是一個(gè)只能越來(lái)越快的單向循環(huán)，如果沒有合理的緩沖或破解機(jī)制，必將使我國(guó)陷入資源環(huán)境無(wú)法承受的惡性循環(huán)。
　　三、解決我國(guó)能源資源高消耗問(wèn)題對(duì)策和建議
　　（一）充分發(fā)揮中央權(quán)威，推動(dòng)地方轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念
　　國(guó)家“十二五”規(guī)劃是一個(gè)統(tǒng)籌全局、高瞻遠(yuǎn)矚的規(guī)劃，體現(xiàn)了國(guó)家意志和國(guó)家長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的需求，必須要強(qiáng)化中央政府的權(quán)威，推動(dòng)地方發(fā)展理念和規(guī)劃向國(guó)家戰(zhàn)略方向靠攏。首先，要突出國(guó)家規(guī)劃和宏觀調(diào)控的作用，合理控制城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模與步驟，對(duì)鋼鐵、水泥、煉油等產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)制定更加科學(xué)、合理的預(yù)警性控制目標(biāo)，各地區(qū)新上項(xiàng)目審批和淘汰落后應(yīng)與國(guó)家調(diào)控目標(biāo)相銜接。其次，要改變政府官員政績(jī)考核辦法，弱化經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度指標(biāo)權(quán)重，提高節(jié)能、環(huán)保、地方政府負(fù)債率等指標(biāo)的權(quán)重，形成有利于科學(xué)發(fā)展的用人導(dǎo)向。第三，要加快調(diào)整中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)，使財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配更加合理。第四，要充分宣傳國(guó)家“十二五”規(guī)劃的新思想和新觀念，突出加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的必要性，告知各級(jí)政府當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)，幫助地方政府在認(rèn)識(shí)上與中央保持一致。
　　（二）深化經(jīng)濟(jì)體制改革，形成有利于能源資源節(jié)約的市場(chǎng)信號(hào)
　　能源資源投入過(guò)高與能源價(jià)格信號(hào)扭曲有很大關(guān)系，信號(hào)扭曲必然導(dǎo)致資源配置方式不合理，企業(yè)節(jié)能內(nèi)生動(dòng)力不足。首先，要穩(wěn)步推進(jìn)資源價(jià)格改革，使能源價(jià)格充分體現(xiàn)資源稀缺性、市場(chǎng)供需狀況和環(huán)境外部損失，全面提高資源稅，積極推進(jìn)階梯電價(jià)，盡早啟動(dòng)碳稅。其次，要加大對(duì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅支持力度，引導(dǎo)社會(huì)投資從高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)和技術(shù)創(chuàng)新。第三，要建立綠色信貸制度，鼓勵(lì)銀行對(duì)節(jié)能環(huán)?？?jī)效優(yōu)異的企業(yè)增加授信，針對(duì)能效低、污染重、排放大的企業(yè)建立黑名單制度，各銀行共享黑名單，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之手推動(dòng)這類企業(yè)加快升級(jí)轉(zhuǎn)型。
　?。ㄈ┘涌燹D(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)方式
　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的第一要?jiǎng)?wù)是制定市場(chǎng)規(guī)則，之后才是對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)施必要的干預(yù)。首先，要強(qiáng)化政府建章立制的作用，制定更符合我國(guó)資源基本國(guó)情的市場(chǎng)規(guī)則，強(qiáng)化節(jié)能和能源效率標(biāo)準(zhǔn)體系，建立能效門檻，全面淘汰能源效率不達(dá)標(biāo)企業(yè)，樹立各行業(yè)領(lǐng)跑者的標(biāo)桿標(biāo)準(zhǔn)。其次，要在生產(chǎn)要素配置上逐步減少行政干預(yù)，改變把“招商引資”作為任務(wù)向下攤派的方式，盡量少用停水停電等行政手段直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)。
　　（四）建立節(jié)能倒逼機(jī)制，合理控制能源消費(fèi)總量
　　充分發(fā)揮節(jié)能作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展約束性指標(biāo)的作用，通過(guò)約束高能耗、低效率的發(fā)展方式倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變。首先，要合理控制能源消費(fèi)總量，提出科學(xué)合理的能源消費(fèi)總量預(yù)警性控制目標(biāo)，通過(guò)延后遠(yuǎn)期能源消費(fèi)增長(zhǎng)控制目標(biāo)到來(lái)時(shí)間，為能效技術(shù)創(chuàng)新和可再生能源發(fā)展?fàn)幦「鄼C(jī)遇，做到“以時(shí)間換技術(shù)”。其次，建立各地區(qū)新上項(xiàng)目審批與當(dāng)?shù)啬茉聪M(fèi)預(yù)警性控制目標(biāo)掛鉤制度，通過(guò)集中收集各地區(qū)新上高耗能、高耗電項(xiàng)目審批情況，加強(qiáng)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能耗增長(zhǎng)合理性的分析評(píng)估。第三，強(qiáng)化節(jié)能責(zé)任制。中央不僅要對(duì)各地區(qū)提出明確的節(jié)能目標(biāo)責(zé)任，而且要對(duì)工業(yè)、建筑、交通運(yùn)輸?shù)炔块T也提出明確的節(jié)能責(zé)任目標(biāo)，對(duì)財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、銀行等部門提出加快制定并落實(shí)相關(guān)政策的責(zé)任要求，由國(guó)務(wù)院牽頭每年對(duì)部門節(jié)能績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。
　　
　?。ò兹?，國(guó)家發(fā)展改革委能源研究所副研究員。佟慶，清華大學(xué)核能與新能源技術(shù)研究院）