當(dāng)今世界已經(jīng)進(jìn)入科技呈幾何增數(shù)發(fā)展的階段，然而資源卻以更為迅猛的速度趨向枯竭。曾經(jīng)不被特別重視的稀土，現(xiàn)已成為可以影響科技乃至一國(guó)產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易的重要因素。
　　中國(guó)是稀土儲(chǔ)量世界第一大國(guó)，但掠奪式開采、惡性競(jìng)爭(zhēng)及產(chǎn)業(yè)政策錯(cuò)位等因素的影響導(dǎo)致稀土儲(chǔ)量銳減，生態(tài)環(huán)境惡化，成為國(guó)人的“稀土之痛”。
　　一、中國(guó)稀土資源保護(hù)的現(xiàn)狀
　　1970年，中國(guó)稀土資源占全球的75%左右，而根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦地質(zhì)調(diào)查局的公開資料顯示，截至2009年底，世界稀土金屬儲(chǔ)量9900萬噸（以稀土氧化物-REO計(jì)），雖然中國(guó)占比仍排在世界前列，但已下滑到36%左右。按現(xiàn)有的生產(chǎn)速度，中國(guó)的中、重類稀土儲(chǔ)備僅能維持15—20年，有可能需要進(jìn)口。為保護(hù)稀土這一戰(zhàn)略性資源，并把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，多年來中國(guó)政府對(duì)稀土資源實(shí)施了一系列調(diào)控措施，雖取得一定效果，但仍存在不少問題。
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　　開采保護(hù)。2006年4月，國(guó)土資源部開始停止發(fā)放稀土礦開采許可證。此外，作為中國(guó)獨(dú)有的中重稀土資源，離子型稀土礦已列為國(guó)家實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種。
　　產(chǎn)量限制。2006年，國(guó)土資源部首次下達(dá)稀土礦開采總量控制指標(biāo)，并自2007年起，對(duì)稀土生產(chǎn)實(shí)行指令性計(jì)劃。目前，工業(yè)和信息化部正在制定《稀土工業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃（2009—2015年）》草案，計(jì)劃在2015年前，中國(guó)的稀土冶煉分離產(chǎn)品將控制在12—15萬噸。為了實(shí)現(xiàn)這一計(jì)劃，2015年國(guó)內(nèi)原則上不新增冶煉分離生產(chǎn)能力，未經(jīng)核準(zhǔn)不得新建或擴(kuò)建稀土冶煉分離項(xiàng)目。
　　產(chǎn)業(yè)調(diào)控。2007年，國(guó)家發(fā)展改革委和商務(wù)部公布了新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，目錄中“稀土冶煉、分離（限于合資、合作）”被列入限制外商進(jìn)入領(lǐng)域，而稀土的“勘探、開采、選礦”則完全禁止外資進(jìn)入。與此同時(shí)，國(guó)家多次努力推進(jìn)稀土資源整合和結(jié)構(gòu)調(diào)整。如2008年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)土資源部等部門對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)進(jìn)行整合意見的通知》，將稀土列為重點(diǎn)整合礦種。
　　出口管理。從1998年起，國(guó)家實(shí)行稀土產(chǎn)品出口配額制。根據(jù)商務(wù)部下發(fā)的稀土出口配額文件，2010年全年的稀土出口配額總數(shù)為30258噸，比2009年的50145.1噸減少了近40%。與之相對(duì)應(yīng)，每年出口的企業(yè)數(shù)也在不斷減少，從2007年批準(zhǔn)的41家減少到2010年的22家。稀土的出口關(guān)稅也在調(diào)整：2005年稀土氧化物、稀土金屬等的出口退稅被取消，2006年稀土產(chǎn)品出口開征10%的出口關(guān)稅， 2007年稀土金屬等金屬原礦的出口關(guān)稅提高至15%。
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　　目前，我國(guó)稀土資源的保護(hù)問題依然不盡人意，稀土礦產(chǎn)資源浪費(fèi)現(xiàn)象突出、稀土行業(yè)管理不到位、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、通過技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)升級(jí)目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。其中最急迫的問題在于：
　　國(guó)際市場(chǎng)上的尷尬。雖然伴隨稀土出口量的減少，中國(guó)稀土產(chǎn)品的價(jià)格曾出現(xiàn)上漲趨勢(shì)，但這種趨勢(shì)并不穩(wěn)定。一方面，外國(guó)貿(mào)易商和生產(chǎn)商通過減少進(jìn)口、消耗存貨的方式對(duì)中國(guó)稀土企業(yè)施加壓力，尤其是受金融危機(jī)以來全球稀土需求萎縮的影響，中國(guó)稀土企業(yè)艱難求存，不得不為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)大量拋售；另一方面，歐美日等稀土進(jìn)口大國(guó)通過開發(fā)新探明或未開發(fā)的稀土礦山，為資源儲(chǔ)備探尋新出路，隨著世界上其他國(guó)家和地區(qū)稀土礦的陸續(xù)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)稀土資源的優(yōu)勢(shì)地位在不斷弱化。
　　配額制下的新問題。雖然稀土原料出口受到嚴(yán)格限制，但在中國(guó)購買稀土原料的初級(jí)產(chǎn)品并不受配額限制，于是一些發(fā)達(dá)國(guó)家的企業(yè)開始大規(guī)模在中國(guó)稀土資源區(qū)投資設(shè)廠，通過大量買入稀土原料和金屬簡(jiǎn)單加工的方式將初級(jí)產(chǎn)品運(yùn)往國(guó)外進(jìn)行深加工或儲(chǔ)備，成功地規(guī)避了中國(guó)出口配額的限制。此外，中國(guó)日益嚴(yán)格的出口配額制招來歐美等國(guó)的極度不滿。歐盟2009年6月23日發(fā)表聲明，美國(guó)與歐盟當(dāng)天就中國(guó)限制出口稀有金屬問題向WTO提起訴訟，訴訟內(nèi)容包括中國(guó)對(duì)20多種工業(yè)原料的出口限制，他們希望采取強(qiáng)制的手段要求中國(guó)敞開出售稀土資源。
　　二、中國(guó)稀土資源出口管制的戰(zhàn)略意義與合法性
　?。ㄒ唬┫⊥临Y源出口管制的戰(zhàn)略意義
　　1、維護(hù)國(guó)家安全利益的重要防線
　　稀土的珍貴異常不僅是因?yàn)閮?chǔ)量稀少、分離提純和加工難度較大，更因?yàn)槠鋸V泛應(yīng)用于高端科技產(chǎn)品及軍事精密武器等領(lǐng)域。稀土資源的戰(zhàn)略價(jià)值與防擴(kuò)散事業(yè)緊密相關(guān)。此外，在中國(guó)大量廉價(jià)出口稀土資源的同時(shí)，一些國(guó)家正通過大量進(jìn)口完成本國(guó)稀土資源的戰(zhàn)略儲(chǔ)備。
　　目前，中國(guó)對(duì)稀土資源的保護(hù)，主要基于滿足國(guó)內(nèi)需求，維護(hù)市場(chǎng)秩序以及促進(jìn)環(huán)境保護(hù)方面，并未上升到國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度，而出口管制的一個(gè)十分重要的動(dòng)因就是維護(hù)國(guó)家安全和國(guó)際安全。
　　2、國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)軌的迫切需要
　　目前，稀土行業(yè)存在市場(chǎng)主體多元化、集中度低、企業(yè)規(guī)模小、市場(chǎng)秩序混亂等不利因素，直接導(dǎo)致稀土資源被亂采濫挖和無節(jié)制的低價(jià)輸出，影響了稀土行業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)、結(jié)構(gòu)調(diào)整和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，因此，對(duì)稀土資源進(jìn)行出口管制極為迫切。
　　稀土資源出口管制的作用是多重的：可以一定程度上遏制國(guó)內(nèi)企業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)、競(jìng)相降價(jià)、廉價(jià)輸出的現(xiàn)象；可以防止一些國(guó)家以進(jìn)口稀土資源囤積的方式惡意壓價(jià)，操控國(guó)際市場(chǎng)稀土價(jià)格的行為；可以彌補(bǔ)出口配額制下對(duì)稀土出口配額企業(yè)資格確定的難度及對(duì)稀土初級(jí)產(chǎn)品出口缺乏監(jiān)管的缺陷。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮，稀土資源的出口管制，能夠有效地維護(hù)中國(guó)稀土資源的優(yōu)勢(shì)地位，這一優(yōu)勢(shì)地位正是中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也是國(guó)內(nèi)企業(yè)推動(dòng)稀土領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新、提高稀土產(chǎn)品附加值的動(dòng)力所在。
　?。ǘ┫⊥临Y源出口管制的合法性
　　1、稀土資源出口管制符合國(guó)際法規(guī)則
　　根據(jù)《1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第20條“一般例外”和第21條“安全例外”的明確規(guī)定，“為保護(hù)可能用竭的天然資源的有關(guān)措施”或“國(guó)內(nèi)原料的價(jià)格被壓低到低于國(guó)際價(jià)格水平，為了保證國(guó)內(nèi)加工工業(yè)對(duì)這些原料的基本要求”或在特定安全利益受到威脅的情況下，WTO成員國(guó)有權(quán)暫時(shí)停止施行WTO特定義務(wù)，對(duì)這些資源的生產(chǎn)、銷售、出口采取相應(yīng)的出口管制和出口限制。
　　根據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)在1974年通過的《建立新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序宣言》第四條（5）款規(guī)定：“每個(gè)國(guó)家對(duì)自己的自然資源和一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擁有充分的永久主權(quán)。為了保衛(wèi)這些資源，每個(gè)國(guó)家都有權(quán)采取適合自己情況的手段，對(duì)本國(guó)資源及其開發(fā)實(shí)行有效控制等，任何一國(guó)都不應(yīng)遭受經(jīng)濟(jì)、政治或其它任何形式的脅迫，以致不能自由地和充分地行使這一不容剝奪的權(quán)利。”
　　2、稀土資源出口管制符合國(guó)內(nèi)法規(guī)范
　　《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》為中國(guó)稀土資源出口管制提供了國(guó)內(nèi)法依據(jù)。其第16條明確規(guī)定為維護(hù)國(guó)家安全可以限制或禁止出口，同時(shí)第18條規(guī)定了限制出口的主管部門相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限。
　　三、中國(guó)稀土出口管制的政策建議
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　　1、將稀土資源及其產(chǎn)品納入出口管制清單
　　稀土資源及其產(chǎn)品的范圍廣、種類多，需要根據(jù)稀土開采、生產(chǎn)、應(yīng)用的實(shí)際情況，對(duì)各個(gè)稀土元素及產(chǎn)品種類進(jìn)行細(xì)分研究，需求量大、資源量小的要納入管制清單進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。同時(shí)，根據(jù)資源儲(chǔ)量情況、技術(shù)水平的提高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，適時(shí)更新納入清單的稀土資源及其產(chǎn)品種類。
　　2、綜合運(yùn)用出口管制的各種手段
　　首先，充分運(yùn)用現(xiàn)有出口管制相關(guān)措施，主要包括：（1）出口經(jīng)營(yíng)登記，要求從事出口管制清單內(nèi)稀土資源及其產(chǎn)品的出口經(jīng)營(yíng)者，必須向主管部門申請(qǐng)登記，未經(jīng)登記，任何單位或者個(gè)人不得經(jīng)營(yíng)該類物項(xiàng)的出口；（2）兩用物項(xiàng)出口許可證，出口經(jīng)營(yíng)者有關(guān)稀土資源及其產(chǎn)品的出口須逐項(xiàng)審批，獲得出口許可證后，須在有效期內(nèi)嚴(yán)格按照許可內(nèi)容從事出口活動(dòng)，并接受海關(guān)監(jiān)管；（3）通用許可證，符合通用許可證辦理?xiàng)l件的出口經(jīng)營(yíng)者，可以申請(qǐng)此類許可證，以便在有效期內(nèi)多次辦理海關(guān)通關(guān)手續(xù)，無需一項(xiàng)一審；（4）全面控制，出口經(jīng)營(yíng)者知道或者應(yīng)當(dāng)知道，或者得到相關(guān)行政主管部門通知，其擬出口的稀土資源及其產(chǎn)品存在被用于大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載工具風(fēng)險(xiǎn)的，無論該物項(xiàng)是否列入管制清單，都應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)辦理出口許可。
　　考慮到與目前實(shí)施的核、生、化、導(dǎo)彈等相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)的出口管制不同，稀土雖與防擴(kuò)散緊密聯(lián)系，但其軍事價(jià)值一般并不十分明顯，民用范圍和領(lǐng)域卻相當(dāng)直接和廣泛。因此， 對(duì)稀土資源的管制，除上述措施外，還應(yīng)采用其他管制手段。例如，對(duì)符合一定標(biāo)準(zhǔn)并完善自律機(jī)制（ICP）①的企業(yè)可以授予稀土出口許可證豁免的權(quán)利，獲得豁免的企業(yè)在有效期限內(nèi)出口稀土資源及其產(chǎn)品不再需要提出申請(qǐng)，包括不需要進(jìn)行出口登記備案，此種手段有利于促進(jìn)稀土優(yōu)質(zhì)企業(yè)的發(fā)展壯大。又如，稀土資源及其產(chǎn)品出口經(jīng)營(yíng)者應(yīng)向主管部門提供最終用戶出具的最終用戶和最終用途證明，并明確保證，未經(jīng)中國(guó)政府允許，不將中國(guó)提供的有關(guān)物項(xiàng)用于最終用途以外的其他目的，或向最終用戶以外的第三方轉(zhuǎn)讓。在最終用途、最終用戶管理中，除了參照核、生、化、導(dǎo)彈等敏感物項(xiàng)出口許可證管理外，尤其需要防止最終用途是被囤積。
　?。ǘ┓e極應(yīng)對(duì)國(guó)際社會(huì)的壓力
　　稀土資源出口管制是中國(guó)稀土發(fā)展形勢(shì)的迫切要求，既關(guān)系到國(guó)家的安全利益，又關(guān)系到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益。面對(duì)來自國(guó)際社會(huì)的各種壓力，中國(guó)需要積極應(yīng)對(duì)。
　　一是做好對(duì)外宣傳工作。需要向國(guó)際社會(huì)說明，稀土資源出口管制并非要禁止稀土出口，而是為了國(guó)際社會(huì)的防擴(kuò)散事業(yè)，為了防止敏感產(chǎn)品落入恐怖主義分子之手，也是為了中國(guó)的國(guó)家安全和國(guó)際社會(huì)的安全。中國(guó)對(duì)稀土資源的管制是與國(guó)際社會(huì)防擴(kuò)散、反恐的主流規(guī)范相一致的。二是充分利用國(guó)際法依據(jù)。WTO“一般例外”、“安全例外”等條款應(yīng)深入分析研究。在國(guó)家安全利益、經(jīng)濟(jì)利益受損及被訴威脅時(shí)，充分地利用好國(guó)際法依據(jù)，據(jù)理力爭(zhēng)，維護(hù)合法權(quán)益?！?br/>　　
　　①企業(yè)投入人力、技術(shù)、資金、設(shè)備等多方面資源，建立一套規(guī)范的有關(guān)出口的政策、制度和程序，對(duì)產(chǎn)品出口的整個(gè)過程進(jìn)行控制，以確保企業(yè)的出口產(chǎn)品被合適的國(guó)外用戶用于合理用途的管理機(jī)制。
　　〔程慧，1982年生，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）在讀博士研究生，商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院。研究方向：出口管制、對(duì)外投資〕