沂蒙山區(qū)方圓數(shù)百里，山巒疊嶂，形成了無數(shù)道天然屏障，曾素有“四塞之崮，舟車不通，土貨不出，外貨不入”之說，由于自然和歷史等多種原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相對(duì)緩慢，到1984年底，沂水、沂南、蒙陰、平邑、費(fèi)縣、蒼山、臨沭等沂蒙山區(qū)7縣被國(guó)務(wù)院和山東省政府列為扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，是全國(guó)18個(gè)集中連片貧困地區(qū)之一。自20世紀(jì)80年代中期開始有針對(duì)性的開展扶貧開發(fā)工作以來，在各級(jí)政府的大力支持下，經(jīng)過連續(xù)多年的不懈努力，到1995年，沂蒙山區(qū)在全國(guó)18個(gè)集中連片扶貧地區(qū)中率先實(shí)現(xiàn)了整體脫貧，取得了突破性進(jìn)展。
　　一、臨沂市扶貧開發(fā)的主要成效
　?。ㄒ唬┺r(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)較快增長(zhǎng)，貧困人口大幅下降
　　改革開放以來，臨沂市7個(gè)曾被國(guó)家確定的扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入實(shí)現(xiàn)了較快的增長(zhǎng)。如表1所示，1978—2009年，沂蒙山區(qū)七縣的農(nóng)民人均純收入從82元增長(zhǎng)到2009年的5805元，均高于全國(guó)農(nóng)民人均純收入5153元水平，年均增長(zhǎng)14.73%。2009年，沂蒙山區(qū)七縣的貧困人口為32.52萬人，貧困發(fā)生率為4.74%，雖高于全國(guó)同期3.8%的平均水平，但遠(yuǎn)低于全國(guó)592個(gè)貧困縣11.9%的貧困發(fā)生率。從縱向比較看，貧困人口下降的幅度也很快。如，1984年，蒙陰縣貧困人口有12萬人，2009年減少到2.5萬人；沂南縣1984年貧困人口有44.2萬人，2009年下降到4.96萬人。
　?。ǘ┺r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施有較大改善，發(fā)展條件逐步夯實(shí)
　　臨沂貧困地區(qū)一直高度重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。截止到2008年，累計(jì)新增基本農(nóng)田面積12.56萬畝，新上各類水利項(xiàng)目9458處；開發(fā)治理小流域32個(gè)，治理土地面積32.87萬畝；新建及整修生產(chǎn)道路6204.2公里。通過加強(qiáng)農(nóng)田水利為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，增強(qiáng)了抗御自然災(zāi)害能力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，為加快區(qū)域農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了保證。
　　（三）特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)初步確立，發(fā)展后勁較為充足
　　一直以來，臨沂貧困地區(qū)都非常關(guān)注特色產(chǎn)業(yè)培育，先后發(fā)展速生林、蘋果、桃、核桃、板栗、大棗、茶果等經(jīng)濟(jì)林47.52萬畝，有機(jī)瓜菜面積60.15萬畝。蒼山、沂南成為遠(yuǎn)近聞名的“山東南菜園”，平邑的金銀花，臨沭的杞柳，費(fèi)縣的板栗，沂水、蒙陰的果品，臨沭的茶葉，費(fèi)縣的核桃，蒙陰、平邑的長(zhǎng)毛兔養(yǎng)殖，各具特色，初具規(guī)模。特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的確立，不僅提高了產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，而且促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收（參見表2）。
　　（四）縣域綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，發(fā)展基礎(chǔ)日趨穩(wěn)固
　　通過扶貧開發(fā)，沂蒙山區(qū)七縣的地方財(cái)政收入和人均地方財(cái)政收入分別由2001年的17.24億元、263.3元增加到2008年的32.88億元、328.8元，各縣的GDP和人均GDP都翻了一番，重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在各縣的位次也都前移2位以上。
　　二、臨沂市貧困地區(qū)脫貧的主要做法
　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)生活條件
　　“七五”時(shí)期，臨沂市編制了公路建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和分期實(shí)施計(jì)劃，確定了“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、突出重點(diǎn)、先急后緩”的交通建設(shè)指導(dǎo)思想。按照這一思想，“八五”期間，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鄉(xiāng)通油路?！熬盼濉逼陂g，開展高速公路、鐵路、民航建設(shè)，初步構(gòu)筑起了立體大交通的格局。先后建成京滬、日東高速公路及沂蒙公路、沂河路等重點(diǎn)工程。這些重大交通干線的建設(shè)，加快了臨沂市向南融入長(zhǎng)三角地區(qū)、向北對(duì)接山東半島城市群的步伐，使其能接受兩大經(jīng)濟(jì)區(qū)的輻射。截止到2009年底，貧困地區(qū)行政村道路硬化率達(dá)到97.4%。
　　興修水利、提高防洪抗旱能力。截止到2009年底，已完成貧困地區(qū)全部病險(xiǎn)水庫(kù)的除險(xiǎn)加固工作；河道治理也基本完成，主要河道的調(diào)蓄能力得到完善；灌區(qū)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，有效灌溉面積有大幅度提高?；拘纬闪司哂蟹篮椤⒊凉?、灌溉、供水等綜合效益的工程體系，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善民生提供了有力的支撐和保障。
　　近幾年來，隨著蔬菜種植面積的逐步擴(kuò)大，臨沂沂蒙山區(qū)七縣又積極支持農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)，極大地激發(fā)了農(nóng)民發(fā)展大棚蔬菜種植的熱情。
　?。ǘ┓e極開展農(nóng)民培訓(xùn)和勞務(wù)輸出，不斷提高農(nóng)民收入
　　進(jìn)入新世紀(jì)以來，臨沂市貧困地區(qū)結(jié)合國(guó)家“陽光工程”、“雨露計(jì)劃”等惠民工程，實(shí)施“建檔立卡”，加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)力的培訓(xùn)，共組織50.57萬人參加了農(nóng)民實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，使有勞動(dòng)能力的低收入戶都至少有一人掌握了1—2門實(shí)用技術(shù)。2006—2009年期間，臨沂市共培訓(xùn)貧困勞動(dòng)力5270人，轉(zhuǎn)移5000人，使勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移戶當(dāng)年實(shí)現(xiàn)脫貧。
　　除開展“訂單式”、“定向式”、“儲(chǔ)備式”培訓(xùn)轉(zhuǎn)移外，還通過產(chǎn)業(yè)向外延伸有組織地輸送勞動(dòng)力。蒼山縣通過組織引導(dǎo)，全縣117萬人中就有20萬農(nóng)民脫離土地搞運(yùn)銷，形成了“16萬農(nóng)民下江南，8萬農(nóng)民占上?！钡木跋?。
　　（三）加強(qiáng)專業(yè)化市場(chǎng)建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平
　　臨沂市的專業(yè)批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)起步于20世紀(jì)80年代，截止到2009年，專業(yè)批發(fā)市場(chǎng)對(duì)臨沂GDP的貢獻(xiàn)率已達(dá)到30％以上，成為全市經(jīng)濟(jì)的重要支柱和特色產(chǎn)業(yè)。其中位于市區(qū)的臨沂商城集中建有大型批發(fā)市場(chǎng)99處，經(jīng)營(yíng)人員達(dá)15萬人，經(jīng)營(yíng)商品3萬多個(gè)品牌系列，圍繞市場(chǎng)搞服務(wù)的達(dá)30萬人，帶動(dòng)從事加工生產(chǎn)人員達(dá)100萬人。其中板材、化工、家電、建材、汽配等批發(fā)市場(chǎng)規(guī)模均居全國(guó)前列。成為蘇、魯、豫、皖地區(qū)最大的人流、物流、資金流和信息流中心，形成了“南有義烏、北有臨沂”的商貿(mào)市場(chǎng)格局。目前，臨沂市僅各類農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)就有1010處，年交易額過億元的有13處。農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)市場(chǎng)的發(fā)展，也帶動(dòng)了特色農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)。專業(yè)批發(fā)市場(chǎng)的建設(shè)不僅為農(nóng)民創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，并且延伸了產(chǎn)業(yè)鏈，提升了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，增加了農(nóng)民收入。
　?。ㄋ模┩晟苹ブY金合作組織試點(diǎn)，提高扶貧資金使用效益
　　2007年起，國(guó)家和山東省安排臨沂市發(fā)展貧困村村民發(fā)展互助資金試點(diǎn)工作。到2009年底，臨沂市共成立互助資金合作組織144個(gè)（其中中央級(jí)16個(gè)、省級(jí)66個(gè)、市級(jí)62個(gè)），覆蓋201個(gè)低收入村，有5.2萬個(gè)農(nóng)戶自愿加入互助組織，占試點(diǎn)村總戶數(shù)的65%。目前，全市互助資金總量5622.21萬元，已經(jīng)有36個(gè)互助合作組織持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)1年以上，已經(jīng)借貸7452戶（次），累計(jì)借款3178.72萬元，資金周轉(zhuǎn)2.12次。戶均借款4572元，戶均收益2626元，收益率57.4%，還款率100%，顯現(xiàn)出旺盛的生命力。
　　三、臨沂市貧困地區(qū)脫貧的啟示與建議
　?。ㄒ唬┓e極發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平
　　臨沂沂蒙山區(qū)七縣基本都形成了特色非常鮮明的產(chǎn)業(yè)，并且這些產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)或區(qū)域內(nèi)都占有重要地位。同時(shí)，不斷加大政府補(bǔ)貼的力度，建立專業(yè)市場(chǎng)＋基地＋農(nóng)戶、專業(yè)市場(chǎng)＋龍頭企業(yè)＋基地＋農(nóng)戶、協(xié)會(huì)（或合作社）＋農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化模式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。在此過程中，為保證貧困戶和貧困人口能分享發(fā)展的成果，又通過互助資金合作組織，將貧困農(nóng)戶（或貧困人口）納入到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系之中，增加了貧困人口參與生產(chǎn)的機(jī)會(huì)，極大降低了貧困人口的數(shù)量。沂蒙山區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)表明，在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中，要突出三個(gè)主要階段，積極開展相關(guān)工作：第一階段，搞好農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)作物產(chǎn)量；第二階段，引進(jìn)優(yōu)良品種，加強(qiáng)農(nóng)民實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)；第三階段，依托特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和專業(yè)市場(chǎng)建設(shè)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，提升產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平。因此，發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，是貧困地區(qū)加快發(fā)展的關(guān)鍵。
　　
　?。ǘ┩怀龇鲐氶_發(fā)重點(diǎn)，針對(duì)貧困地區(qū)的特點(diǎn)采取差異化的政策措施
　　臨沂市1.72萬平方公里的土地上，平原、丘陵、山區(qū)各占三分之一。平原和丘陵地區(qū)，生產(chǎn)條件相對(duì)較好，脫貧相對(duì)容易。山頂村和庫(kù)區(qū)村由于地處偏遠(yuǎn)、環(huán)境惡劣、資源貧瘠，屬于限制開發(fā)地區(qū)，立足當(dāng)?shù)責(zé)o法致富。為此，臨沂市委市政府決定對(duì)47個(gè)山頂村和庫(kù)區(qū)村實(shí)施特困村整體搬遷。幫助搬遷村進(jìn)行舊村復(fù)墾造地，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，拓寬致富門路，使搬遷村迅速改變了落后面貌。借鑒沂蒙山區(qū)脫貧的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)貧困地區(qū)的發(fā)展應(yīng)結(jié)合《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，細(xì)分貧困地區(qū)類型，有重點(diǎn)地制定相應(yīng)區(qū)域政策。對(duì)于生態(tài)脆弱的限制開發(fā)區(qū)要保護(hù)優(yōu)先，適度發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、引導(dǎo)超載人口有序轉(zhuǎn)移。同時(shí)，國(guó)家通過加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式和建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制保障該地區(qū)基本的支出。對(duì)于資源富集地區(qū)，要?jiǎng)?chuàng)造條件，合理開發(fā)資源，支持貧困地區(qū)發(fā)展。對(duì)少數(shù)民族集中地區(qū)，關(guān)鍵還是要?jiǎng)?chuàng)新教育方式，提高少數(shù)民族人口的素質(zhì)。對(duì)于西北干旱缺水地區(qū)，應(yīng)在積極推廣節(jié)水產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，妥善解決限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水利建設(shè)問題。對(duì)于邊境貧困地區(qū)，要采取切實(shí)有效的措施，進(jìn)一步提升邊境地區(qū)開發(fā)開放的水平。
　　（三）努力創(chuàng)造條件，促進(jìn)貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的融合發(fā)展
　　臨沂沂蒙山區(qū)之所以能在18片集中連片地區(qū)率先脫貧，其中重要的原因就是這些地區(qū)主動(dòng)采取“南融北接”戰(zhàn)略，將其自身的發(fā)展融入到長(zhǎng)江三角洲地區(qū)和山東半島城市群兩大經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，增加了貧困地區(qū)特色產(chǎn)品和勞動(dòng)力參與交易的機(jī)會(huì)，提供了解決貧困問題的重要路徑。這兩個(gè)地區(qū)是臨沂市貧困地區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的主要銷售地和勞動(dòng)力的主要輸入地。這表明貧困地區(qū)的發(fā)展應(yīng)主動(dòng)與鄰近地區(qū)的發(fā)達(dá)地區(qū)結(jié)合在一起，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為先導(dǎo)，以商品和要素市場(chǎng)的一體化建設(shè)為突破口，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，改變遠(yuǎn)離中心城市的不利局面，促進(jìn)貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的融合。建議各級(jí)政府在制定區(qū)域規(guī)劃時(shí)，能夠?qū)⒍呓y(tǒng)籌考慮，一體化規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)以富帶貧、共同發(fā)展。
　?。ㄋ模┎扇〔町惢姆鲐毞绞剑晟品簇毨д唧w系
　　臨沂市積極開展農(nóng)村大病醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，目前，初步建立起了涵蓋救災(zāi)救濟(jì)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、“五?！敝贫群汀暗捅！敝贫仍趦?nèi)的比較完備的救濟(jì)式扶貧政策體系，構(gòu)建了社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)的框架，基本消除了絕對(duì)貧困現(xiàn)象。而對(duì)于有勞動(dòng)能力的貧困人口，則通過教育培訓(xùn)和勞動(dòng)轉(zhuǎn)移等方式，解決他們的溫飽問題和自我發(fā)展能力的問題，效果比較明顯。貧困地區(qū)在解決貧困人口的問題上，可借鑒臨沂市的經(jīng)驗(yàn)，區(qū)分不同的情況，采取有針對(duì)的措施，對(duì)不同的貧困人口分別采取開發(fā)式扶貧和保障式扶貧。
　　
　　（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所）