一、當(dāng)前農(nóng)民市民化進(jìn)程中面臨的宅基地問題
　　（一）城市化進(jìn)程加快了農(nóng)村宅基地閑置
　　隨著我國城市化進(jìn)程加快發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)城打工謀生，其中很大一部分人在城市有了穩(wěn)定的工作和收入，很少回家鄉(xiāng)居住，使得相當(dāng)一部分的原住宅基地被閑置或廢棄，在一些地方形成了規(guī)模不等“空心村”。另外，有的農(nóng)民在城市賺到錢后，在城市買房的同時，又在農(nóng)村修建新房，舍棄老宅破屋，進(jìn)一步擴(kuò)大了宅基地占用的土地面積，也使農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置宅基地、閑置住房。根據(jù)統(tǒng)計，已經(jīng)約有2—3億農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市就業(yè)、居住。正是由于這部分農(nóng)民由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市就業(yè)，使得全國2億畝農(nóng)村宅基地中有10—15%處于閑置狀態(tài)，有的地區(qū)甚至空置率達(dá)到30%。
　　（二）當(dāng)前不少地方要求進(jìn)城落戶的農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地
　　進(jìn)城落戶農(nóng)民是否必須要退出農(nóng)村的宅基地，目前，國家法律對此并無詳細(xì)的規(guī)定，僅在《中華人民共和國土地承包法》第26條規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”但此規(guī)定也只是針對承包的耕地和草地，并非針對宅基地。不過各地根據(jù)實際情況出臺了不少有關(guān)規(guī)范宅基地的規(guī)章或條例。北京市政府1989年《39號令》規(guī)定：“由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶。以后另有住房的，其原有宅基地由集體經(jīng)濟(jì)組織收回。宅基地上的房屋和其附著物應(yīng)由原房屋所有人自行拆除，也可經(jīng)鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)，按照規(guī)定的價格出售給符合申請建房用地條件的村民”。湖北十堰市《市政府辦公室關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的通知》（十政辦發(fā)〔2005〕62號）指出，“農(nóng)村村民戶口遷出本集體經(jīng)濟(jì)組織到其他集體經(jīng)濟(jì)組織”（要退出宅基地）?！逗蕽墒修r(nóng)村宅基地管理辦法》（政府令〔2005〕第13號）指出，“因遷移、病故等原因銷戶而停止使用的宅基地”（需退出）。《寧波市農(nóng)村宅基地管理辦法》（2001年寧波市人民政府令第93號）指出，“因?qū)嵤┡f村改造涉及的非本村經(jīng)濟(jì)合作社社員且長期不在本村居住人員原在本村的宅基地”（需退出）。
　?。ㄈ┺r(nóng)民的宅基地只能無償退出或在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)
　　農(nóng)民的房屋是在集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地上建造的房子，房子是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有。當(dāng)農(nóng)民進(jìn)城后想將房子流轉(zhuǎn)出去，目前，國家現(xiàn)行法律強(qiáng)調(diào)的是“房地一體”的原則。在農(nóng)村，房屋買賣會引起土地權(quán)屬的變化，法律禁止集體土地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民的宅基地只能無償退出或在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)?！吨腥A人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定，“農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而不能轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民、單位”①。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建筑和購買的住宅發(fā)放宅基地使用證和房產(chǎn)證”。同樣，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》指出，“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！眹鴦?wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》再次強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住房?！币虼?，我國目前禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的單獨(dú)流轉(zhuǎn)，但不限制在集體經(jīng)濟(jì)組織成員間流轉(zhuǎn)。只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不能上市交易，農(nóng)民便不能獲得進(jìn)城所需要的資本。
　?。ㄋ模┺r(nóng)村宅基地不能進(jìn)行抵押
　　隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，城鄉(xiāng)各種要素流動加速，農(nóng)民對宅基地不僅限于居住的要求，也有通過抵押等方式實現(xiàn)資金融通進(jìn)而獲取利益最大化的訴求，宅基地資本功能日益凸顯。目前，根據(jù)有關(guān)法律，農(nóng)民的宅基地不能進(jìn)行抵押。《中華人民共和國物權(quán)法》第184條規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”?！稉?dān)保法》第37條規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地等為不得抵押的財產(chǎn)”。但是農(nóng)民的房屋作為私產(chǎn)，理論上可以擔(dān)保，且法律在禁止宅基地抵押的同時，對地上房屋的抵押未明確。根據(jù)“房地一體”的原則，房子也不能進(jìn)行抵押。宅基地和房子是農(nóng)民最大的財產(chǎn)，不能抵押也就不能獲得各種貸款，這對很多農(nóng)民來說無異于割斷資金融通的渠道，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。
　?。ㄎ澹┺r(nóng)村宅基地隱性交易不同程度存在
　　當(dāng)前，雖然法律上對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)禁止，但實際上隨著城鄉(xiāng)人口流動加大，大量人口進(jìn)城打工，產(chǎn)生了大量住房需求，由于農(nóng)房價格低廉，在城鄉(xiāng)結(jié)合部，尤其是在許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、市場交易較活躍的大城市周邊的城鄉(xiāng)結(jié)合部或城中村，農(nóng)房買賣、出租、抵押相對較為頻繁，宅基地使用權(quán)變相流轉(zhuǎn)與灰色交易大量存在。并且在當(dāng)前農(nóng)村房屋升值、集體房屋拆遷獲得大數(shù)額拆遷補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實情況下，農(nóng)村房屋買賣糾紛不斷出現(xiàn)，引發(fā)了不少法律糾紛。
　?。┎糠滞顺稣氐倪M(jìn)城落戶農(nóng)民，處于就業(yè)、社保不完善下的尷尬境地
　　宅基地作為一種自然資源，具有無償取得、無期限擁有和居住、生存、福利保障等功能。進(jìn)城落戶的農(nóng)民退出宅基地后，失去了擁有宅基地所帶來的一系列保障功能，如生活福利保障功能、資產(chǎn)增值功能、融資功能（抵押貸款）、財富積累等功能。同時，卻又無法享受與城市居民同等的社會保障待遇，使得進(jìn)城落戶的農(nóng)民既不同一般在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，也不同于城市“原住民”，處于進(jìn)退失據(jù)、左右尷尬的境地。
　?。ㄆ撸┻M(jìn)城落戶農(nóng)民被剝奪了分享農(nóng)村集體建設(shè)用地收益的權(quán)利
　　2004年，國務(wù)院28號文提出了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)置換”方案，規(guī)定地方政府新增建設(shè)用地不得超過農(nóng)村退出宅基地的面積，如果農(nóng)村不能退出宅基地，城鎮(zhèn)就不能新增建設(shè)用地，城市發(fā)展就會受到制約。一定程度上通過村莊整理、宅基地?fù)Q房等將節(jié)省出來的農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，用于工業(yè)建設(shè)和城市發(fā)展，是有積極意義的。但是整理節(jié)約出來的農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)生了巨額收益，被政府和開發(fā)商獲取。農(nóng)民僅能就集體土地上的房屋獲得補(bǔ)償，其享有的集體土地利益絕大部分被剝奪。目前法律和政策上對于農(nóng)民是否對農(nóng)村整理出來的建設(shè)用地享有收益權(quán)，還未有明確的說法。根據(jù)《物權(quán)法》，農(nóng)民只對宅基地享有占有、使用的權(quán)益，并沒有收益的權(quán)利。2010年6月26日國土資源部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》指出，“拆遷補(bǔ)償既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地。房屋拆遷按建筑重置成本補(bǔ)償，宅基地征收按當(dāng)?shù)匾?guī)定的征地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償”，也只是提出了宅基地的征收要按當(dāng)?shù)匾?guī)定的征地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，并未涉及退出宅基地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地農(nóng)民的收益問題。
　　二、關(guān)于宅基地問題的思考
　?。ㄒ唬┊?dāng)前宅基地的資本功能凸顯
　　隨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民的資產(chǎn)意識顯著提高，而征地、拆遷的補(bǔ)償也觸發(fā)了農(nóng)民的權(quán)利意識，認(rèn)識到宅基地及其上房屋是自己手中的“沉睡資產(chǎn)”，宅基地的資本功能日益凸顯，價值日益顯化。但由于農(nóng)民住宅產(chǎn)權(quán)的不完整性，使農(nóng)民僅有的財富不能作為資本來運(yùn)作。結(jié)果是，由于限制流轉(zhuǎn)和抵押無法實現(xiàn)其資產(chǎn)信用功能，不能對擴(kuò)大生產(chǎn)、更新住宅和規(guī)避風(fēng)險提供支持。不僅影響了金融資本進(jìn)入農(nóng)村，也不能保證在交易中保持公平和保值增值。目前，城市住房已經(jīng)成為城市居民最重要的財產(chǎn)，如果繼續(xù)維持農(nóng)村宅基地的非商品化、非資本化和非市場化，農(nóng)民住房就不能享受同城市居民住房一樣的財產(chǎn)權(quán)利和可能獲得的財產(chǎn)性收入，對農(nóng)民來講就不再是利益保護(hù)，而是一種財產(chǎn)利益的制度性損失了。
　　
　?。ǘ?qiáng)制要求進(jìn)城落戶的農(nóng)民退出農(nóng)村的宅基地值得商榷
　　農(nóng)民市民化是一個職業(yè)、居住方式、社會權(quán)利、法律規(guī)范、價值觀念、行為模式、社會角色等諸多方面轉(zhuǎn)變的過程，不應(yīng)附加任何條件，也不應(yīng)該把與放棄農(nóng)村的宅基地聯(lián)系起來，把要求農(nóng)民以放棄對宅基地的權(quán)利要求換取城市樓房的分享為代價獲取市民身份和各種福利有失公允。中國人口眾多，各地的情況千差萬別，如果不顧農(nóng)民的意愿，一刀切，一味地強(qiáng)調(diào)進(jìn)城落戶必須退出農(nóng)村宅基地，如此則“農(nóng)轉(zhuǎn)非”容易造成“被城市化”和“以國家名義對農(nóng)民的一次廉價剝奪”。實際上，目前一些地方的“撤村并居”、“拆房占地”、“村莊整理”在一定程度上已經(jīng)侵犯了農(nóng)民的宅基地權(quán)益，產(chǎn)生了一系列社會問題。讓農(nóng)民帶著宅基地或者是土地權(quán)利進(jìn)城作市民，分享原有土地權(quán)利，這既是對農(nóng)民宅基地權(quán)利的尊重，也為農(nóng)民提供了安全可靠的“避風(fēng)港”。
　　（三）不允許農(nóng)民自由、自愿地處置宅基地，是對農(nóng)民宅基地權(quán)利的侵犯
　　《物權(quán)法》將農(nóng)民的宅基地使用權(quán)明確為用益物權(quán)，規(guī)定“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”。農(nóng)民不能出租、出賣屬于自己占有、使用的宅基地和房產(chǎn)，表面看是保護(hù)農(nóng)民利益，防止農(nóng)民陷入“失房、失地”的絕境，但實質(zhì)是對農(nóng)民宅基地權(quán)益的侵犯。按現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地只能被國家征收，農(nóng)民也只能得到很小一部分國家補(bǔ)償。那么，不允許農(nóng)民自由、自愿地處置宅基地，土地資產(chǎn)的價值就無法顯現(xiàn)，是對農(nóng)民宅基地權(quán)益的侵犯。
　　（四）農(nóng)民的宅基地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人，并未動搖土地的集體所有性質(zhì)
　　集體經(jīng)濟(jì)組織外的農(nóng)民或城鎮(zhèn)居民購買了農(nóng)戶的房子，單純采用將宅基地收歸集體或要求將宅基地上的房屋及附屬物拆除清理等手段，不但不利于和諧社會的構(gòu)建，而且也不符合物權(quán)法的立法精神。允許農(nóng)村宅基地隨房屋轉(zhuǎn)移實際上不會侵害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)，也不會影響土地利用總體規(guī)劃。因為買受人在取得了房屋所有權(quán)的同時也成為了宅基地使用權(quán)的享有者，其法律意義僅在于特定位置特定面積的農(nóng)村宅基地使用權(quán)享受主體發(fā)生了變動。在權(quán)利屬性上，沒有動搖農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)。同時由于宅基地使用權(quán)的不可移動性，決定了權(quán)利主體的變更不會也不可能影響土地利用總體規(guī)劃。如果禁止宅基地使用權(quán)隨房一起轉(zhuǎn)移，把宅基地的使用權(quán)和房屋的所有權(quán)分離，實際上損害了權(quán)利人對房屋所有權(quán)的完全行使。
　　（五）宅基地不能入市，不利于資源的有效配置和合理利用
　　如果宅基地不能入市，那么，將造成農(nóng)村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用。一邊是農(nóng)房的大量閑置和宅基地的低效利用，一邊是城鎮(zhèn)居民對低廉住房的大量需求，由于沒有合法的流轉(zhuǎn)市場，導(dǎo)致資源配置效率低下，形成“城里的房子