我國是一個(gè)水土流失比較嚴(yán)重的國家，根據(jù)全國第二次遙感調(diào)查，我國水土流失總面積356萬平方公里，其中水蝕面積165萬平方公里，風(fēng)蝕面積191萬平方公里。水土流失原因復(fù)雜，水蝕、風(fēng)蝕、凍融侵蝕和重力侵蝕相互交錯(cuò)，分布面積廣，治理難度大。嚴(yán)重的水土流失導(dǎo)致耕地減少，土地退化，因水土流失毀掉的耕地4000多萬畝，沙化、堿化的草地約100萬平方公里。因水土流失產(chǎn)生的泥沙淤積在江、河、湖、庫，降低了水利設(shè)施調(diào)蓄功能，加劇了下游洪澇災(zāi)害。水土流失加劇干旱，也是導(dǎo)致部分地區(qū)貧困的主要根源，90%以上的貧困人口都生活在水土流失地區(qū)。1996年，全國人大環(huán)資委主任委員曲格平提出，水土流失是中國的頭號環(huán)境問題。
　　新中國成立以來順應(yīng)國家政治經(jīng)濟(jì)形勢的變化，采取了各種方式治理水土流失并取得了不俗的成績。根據(jù)水利部統(tǒng)計(jì)資料，現(xiàn)在全國每年治理水土流失面積5萬平方公里，到2009年底累計(jì)治理水土流失面積100萬平方公里，每年減少土壤侵蝕量15億噸，增加蓄水能力250億立方米，建設(shè)基本農(nóng)田近2億畝，累計(jì)增產(chǎn)糧食180億公斤。盡管我國治理水土流失取得明顯成效，但我國還有200多萬平方公里水土流失防治區(qū)需要治理，這些區(qū)域尤其是國家級水土流失防治區(qū)都是治理難度比較大的區(qū)域。在工業(yè)化、城市化加速發(fā)展的條件下，需要發(fā)揮市場機(jī)制的作用，創(chuàng)新水土流失治理機(jī)制，調(diào)動各方力量參與到水土流失的防治過程中，保障水土流失治理成效的穩(wěn)定性。
　　一、建立國家級水土流失防治區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性
　　（一）推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的需要
　　國家級水土流失防治區(qū)基本上屬于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，承擔(dān)著修復(fù)生態(tài)、涵養(yǎng)水源等主要功能，集聚人口和產(chǎn)業(yè)的功能處于次要地位。比如大興安嶺、呼倫貝爾、長白山、灤河、子午嶺、六盤山、三江源、金沙江上游、岷江上游、漢江上游、桐柏山大別山、新安江、湘資沅上游和東江上游都是區(qū)域最為重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，這些區(qū)域的水土流失，將會降低一個(gè)區(qū)域的水源涵養(yǎng)功能，甚至威脅到下游地區(qū)的用水安全。加強(qiáng)水土流失防治有利于維護(hù)水土流失防治區(qū)重要河道和水庫的蓄洪、行洪安全，保障水庫及河流中下游地區(qū)的安全。國家對國家級水土流失防治區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行限制，就必然需要對相關(guān)受損主體進(jìn)行適度補(bǔ)償。如果不進(jìn)行補(bǔ)償，水土流失防治的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)，或者難以持續(xù)。
　?。ǘ┏掷m(xù)推進(jìn)水土流失治理的需要
　　由于水土流失地區(qū)分布很廣，成因復(fù)雜，治理水土流失在短期內(nèi)難以取得明顯成效；即使已經(jīng)取得了一定成效，要將治理成效鞏固下來，促進(jìn)生態(tài)狀況穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，不陷入“治理了破壞、破壞了治理”的怪圈，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，難度很大?，F(xiàn)在國家對重點(diǎn)水土流失防治區(qū)加大投入力度，取得了階段性成效，但要讓這種成效鞏固下來，需要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，確保水土流失防治區(qū)域內(nèi)人類活動規(guī)模與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有利于建立治理水土流失的長效機(jī)制，保障治理活動的可持續(xù)性。
　?。ㄈ┦袌鼋?jīng)濟(jì)條件下對水土治理行為的正向激勵(lì)
　　從一個(gè)區(qū)域來看，保護(hù)也是發(fā)展，甚至是更好的發(fā)展，因?yàn)閲壹壦亮魇Х乐螀^(qū)開發(fā)后的收益往往難以彌補(bǔ)治理的投入，開發(fā)是一種“得不償失”的行為。同時(shí)在市場經(jīng)濟(jì)條件下，水土流失治理的收益和投入往往不對稱，一是收益和投入在時(shí)間上不對稱，收益是即期的、短期的，而投入往往是遠(yuǎn)期的、長期的；二是收益和投入在主體上不對稱，收益大多數(shù)是企業(yè)的，而投入主要是政府和當(dāng)?shù)鼐用竦?。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有利于保障水土流失治理收益和投入的對稱性，有利于處理當(dāng)前受損與長期受益關(guān)系，將未來收益通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问教崆鞍凑找欢ǖ臉?biāo)準(zhǔn)發(fā)給投入主體，激發(fā)當(dāng)?shù)鼐用窈褪芤鎱^(qū)投身水土流失治理的積極性，算開發(fā)帳，算保護(hù)帳，使保護(hù)比開發(fā)更加合算，進(jìn)而激勵(lì)市場主體積極參與環(huán)境保護(hù)。
　?。ㄋ模⑺亮魇е卫碚獠啃?yīng)內(nèi)部化的有效手段
　　水土流失治理的正外部效應(yīng)很多，比如保持了水土，涵養(yǎng)了水源，綠化了山河，增加了植被，延長了水庫的使用壽命，降低了下游河床的淤積，延長了降雨轉(zhuǎn)化為徑流的時(shí)間，減少了國家防汛抗旱的投入。建立水土流失生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，受益者向受損者提供補(bǔ)償，有利于將水土流失防治的正效應(yīng)內(nèi)在化。
　　（五）促進(jìn)治理區(qū)和受益區(qū)加強(qiáng)協(xié)作的有效手段
　　良好的水土事關(guān)治理區(qū)和受益區(qū)的切身利益，治理水土流失需要治理區(qū)和受益區(qū)共同努力。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于治理區(qū)和受益區(qū)通過協(xié)作共同治理水土流失，分享受益區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，通過治理水土流失實(shí)現(xiàn)多方努力、多方共贏的格局。
　　二、水土流失防治區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主要特征
　?。ㄒ唬┭a(bǔ)償主體多樣
　　不能明確受益者與受損者的水土流失防治區(qū)域以國家補(bǔ)償為主。國家加大對水土流失防治區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，比如我國設(shè)立的森林生態(tài)效益基金就屬于國家補(bǔ)償，國家對退耕還林、退牧還草的補(bǔ)助屬于國家補(bǔ)償；能夠明確受益者和受損者的水土流失防治區(qū)采取企業(yè)補(bǔ)償，在水土流失防治區(qū)從事資源開發(fā)的企業(yè)或者從水土流失防治中受益的企業(yè)對水土流失防治給予一定的投入，比如礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)從資源開發(fā)收益中拿出部分用于水土流失防治投入，水電開發(fā)企業(yè)從發(fā)電受益中拿出部分對集水區(qū)域內(nèi)的水土流失防治活動的投入給予補(bǔ)償。有些水土流失防治區(qū)中水土流失防治的受益區(qū)比較明顯，可以采取區(qū)域補(bǔ)償，由受益區(qū)給予治理區(qū)穩(wěn)定補(bǔ)償。同時(shí)，有些區(qū)域還存在國家補(bǔ)償和企業(yè)補(bǔ)償相結(jié)合的混合補(bǔ)償。
　?。ǘ┭a(bǔ)償期限多樣
　　不同重點(diǎn)水土流失防治區(qū)，水土流失原因有差異，治理難度有差異，生態(tài)補(bǔ)償期限也有差異。有些水土流失防治區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠谙薇容^長，如大興安嶺、呼倫貝爾、長白山、灤河、子午嶺、六盤山、三江源、金沙江上游、岷江上游、漢江上游、桐柏山、大別山、新安江、湘資沅上游和東江上游等水源涵養(yǎng)區(qū)因?yàn)樗春B(yǎng)的功能長期存在，生態(tài)補(bǔ)償期限相對較長；有些水土流失防治區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠谙尴鄬^短，如遼寧冶金煤礦、晉陜蒙接壤煤炭、陜甘寧蒙接壤石油天然氣、豫陜晉接壤有色金屬、新疆石油天然氣開發(fā)區(qū)等礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)活動結(jié)束以后，企業(yè)的補(bǔ)償活動將逐步停止。
　?。ㄈ┭a(bǔ)償方式多樣
　　水土流失防治區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償需要多種方式有機(jī)結(jié)合，使補(bǔ)償滿足被補(bǔ)償者的基本需要，補(bǔ)償物能夠替代放棄生產(chǎn)所需的資金和實(shí)物。比如，遷移補(bǔ)償，對遷出防治區(qū)的居民、企業(yè)給予一定的補(bǔ)償；實(shí)物補(bǔ)償，給予防治區(qū)的居民提供糧食、肉類、蔬菜等各種生活必需品；就業(yè)補(bǔ)償，對離土不離鄉(xiāng)的居民提供公益性就業(yè)崗位，在防治區(qū)域外設(shè)立飛地型工業(yè)區(qū)安置勞動適齡人員；貨幣補(bǔ)償，對水土流失防治區(qū)的投入給予貨幣補(bǔ)償。
　?。ㄋ模┭a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的多樣性
　　水土流失的成因不同，治理的方式不同，補(bǔ)償?shù)钠谙薏煌?，補(bǔ)償?shù)姆秶煌?，補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就會不同。有些水土流失防治區(qū)域采取面積實(shí)施定額補(bǔ)償，有些區(qū)域采取比例補(bǔ)償，有些區(qū)域按照受限程度進(jìn)行補(bǔ)償，有些區(qū)域按照人口數(shù)量進(jìn)行定額補(bǔ)償。因此，水土流失防治區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有多樣性特征。
　　三、水土流失防治區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Ｊ?br/>　?。ㄒ唬┌凑毡Ｓ娣e實(shí)施長期定額補(bǔ)償
　　對于目前水土流失較輕，林草覆蓋度較高，但存在水土流失加劇的潛在危險(xiǎn)的次生林區(qū)、草原區(qū)、重要水源區(qū)、萎縮的自然綠洲區(qū)等預(yù)防區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，主要是按照保育面積結(jié)合保育成本進(jìn)行補(bǔ)償。保育成本是指防治水土流失的成本，保育成本既包括增加森林、草場的成本，也包括減少耕作面積的成本。如我國實(shí)施的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金、退牧還草、退耕還林都依托面積、按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。保護(hù)的森林面積、退牧還草、退耕還林面積都屬于保育面積。生態(tài)功能是由一定面積的森林、草場和土地承載的，因而按照保育面積補(bǔ)償具有直接性。在一個(gè)較大的區(qū)域內(nèi)，盡管保育的質(zhì)量有好有壞，但保育的投入都大致差不多，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不會出現(xiàn)大的差異。同時(shí)，由于面積的確定性，按照面積補(bǔ)償很容易計(jì)算，具有可核查性。因此，按照保育面積進(jìn)行補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償首要考慮的對象。當(dāng)然，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化，定額也將發(fā)生變化。
　　
　?。ǘ┌凑辙D(zhuǎn)換生產(chǎn)活動人口和異地遷移人口數(shù)量實(shí)施定額補(bǔ)償
　　在有些區(qū)域，超過資源環(huán)境承載能力的人口活動是導(dǎo)致水土流失的根本原因。要治理水土流失，就必須對區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動規(guī)模加以約束。約束的方法主要包括兩類：一是將超過資源環(huán)境承載能力活動規(guī)模的人口養(yǎng)起來，將生產(chǎn)活動轉(zhuǎn)化為環(huán)境保護(hù)活動；二是將導(dǎo)致超過資源環(huán)境承載能力活動規(guī)模的人口轉(zhuǎn)移出去，直接削減當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)活動規(guī)模，增加遷入地生產(chǎn)活動規(guī)模，實(shí)現(xiàn)人口生產(chǎn)活動規(guī)模的空間置換。按照將生產(chǎn)活動規(guī)模轉(zhuǎn)化為環(huán)境保護(hù)活動的人口規(guī)模實(shí)施定額補(bǔ)償，實(shí)際上是購買參與保護(hù)活動的人提供的公共服務(wù)；按照遷出人口數(shù)量給予一定時(shí)期的定額補(bǔ)償或者給予一次性定額補(bǔ)助，實(shí)際上是對其所做的生態(tài)貢獻(xiàn)給予的激勵(lì)，保障他們在異地生活的基本條件，防止人口回流遷出地。由于按照人口數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)償具有直接性，人口基數(shù)容易確定，按照人口數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)償具有可行性。但是，按照轉(zhuǎn)換生產(chǎn)活動人口和異地遷移人口數(shù)量實(shí)施定額補(bǔ)償有一定的局限性，比如人口數(shù)量具有一定的變動性，人口生產(chǎn)活動的動態(tài)性、人口遷移的長期性都將使標(biāo)準(zhǔn)的確定、范圍的界定十分艱難。同時(shí)，補(bǔ)償人口數(shù)量過多將導(dǎo)致沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
　　（三）按照企業(yè)受益的一定比重對水土流失防治區(qū)的防治投入進(jìn)行補(bǔ)償，可稱為比重補(bǔ)償
　　部分水土流失防治區(qū)發(fā)現(xiàn)了能夠規(guī)模開發(fā)利用的資源，這些資源是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展所必須。但是資源開發(fā)活動可能加劇水土流失，需要資源開發(fā)企業(yè)從資源開發(fā)收益中拿出一定比重直接用于水土流失防治。這是由于資源開發(fā)活動對水土流失防治的影響并不立竿見影，而是一個(gè)漸進(jìn)的過程；資源開發(fā)活動對水土流失防治的影響程度也難以預(yù)測，具有不確定性。同時(shí)，資源本身的賦存狀況有較大的差異，資源開發(fā)的獲利能力差異顯著。因此，為了均衡受益企業(yè)的補(bǔ)償負(fù)擔(dān)，采用按企業(yè)受益的一定比例進(jìn)行補(bǔ)償。 比重補(bǔ)償簡單易行，操作成本低，具有比較大的靈活性。
　?。ㄋ模┌凑帐艿较拗频纳a(chǎn)活動類型作為補(bǔ)償對象
　　在水土流失地區(qū)的生產(chǎn)活動類型多種多樣，有些生產(chǎn)活動對水土流失影響很小，有些生產(chǎn)活動對水土流失的影響很大。為了提高治理水土流失的針對性，對水土流失防治區(qū)的某些生產(chǎn)活動實(shí)施限制，比如，禁止放牧，進(jìn)行舍飼圈養(yǎng)；停止開發(fā)區(qū)域內(nèi)的某些礦產(chǎn)資源；限制工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水規(guī)模，限制飼養(yǎng)牲畜的數(shù)量等。生產(chǎn)活動受限制的程度越嚴(yán)格，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)越高，反之亦然。按照生產(chǎn)活動的類型進(jìn)行限制，有利于明確補(bǔ)償?shù)姆秶蛯ο?，有利于考核補(bǔ)償?shù)男Ч欣诮档脱a(bǔ)償?shù)膲毫Α?br/>　　四、水土流失防治區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜髾C(jī)制
　　（一）對象瞄準(zhǔn)機(jī)制
　　根據(jù)水土流失防治區(qū)的不同特征，確定不同的補(bǔ)償模式之后，首要任務(wù)就是界定補(bǔ)償?shù)姆秶?，確定補(bǔ)償對象，并根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)賦予調(diào)整對象的靈活性。當(dāng)保育面積作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο髸r(shí)，就需要確定保育的范圍，并根據(jù)范圍核定保育的面積。保育范圍的大小受到水土流失程度、人為因素影響程度、水土流失可治理程度、水土流失治理的方式等多種因素的影響。當(dāng)轉(zhuǎn)換生產(chǎn)活動的人口或者遷移的人口作為補(bǔ)償?shù)膶ο髸r(shí)，就需要確定哪些人口應(yīng)該轉(zhuǎn)換生產(chǎn)活動，哪些人口應(yīng)該遷出水土流失防治區(qū)。轉(zhuǎn)換生產(chǎn)活動的人口的確定與生產(chǎn)活動的類型、生產(chǎn)活動對水土流失的影響程度、自然條件的惡劣程度、生態(tài)地位的重要程度等多種因素的影響。當(dāng)以企業(yè)受益的一定比重作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο髸r(shí)，就需要確定哪些企業(yè)應(yīng)該繳納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。繳納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的企業(yè)與企業(yè)生產(chǎn)活動類型、對水土流失的影響程度等多種因素的影響。當(dāng)按照限制生產(chǎn)活動的類型作為補(bǔ)償對象時(shí)，就要確定哪些生產(chǎn)活動應(yīng)該受到限制。受到限制的生產(chǎn)活動主要受到生產(chǎn)活動對水土流失的影響程度、生產(chǎn)活動規(guī)模等多種因素的影響。確定瞄準(zhǔn)對象時(shí)，既要確保瞄準(zhǔn)對象的完整性，又要確保瞄準(zhǔn)對象的靈活性。
　?。ǘ?biāo)準(zhǔn)浮動機(jī)制
　　生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵?，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有靈活性，適應(yīng)補(bǔ)償因素的變化，增強(qiáng)補(bǔ)償?shù)尼槍π?。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與多種因素有關(guān)，比如補(bǔ)償?shù)姆绞健⒀a(bǔ)償?shù)念愋?、補(bǔ)償?shù)姆秶^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平、區(qū)域平均消費(fèi)水平、替代性經(jīng)濟(jì)活動成本等多種因素。生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)就需要隨著這些因素的變化而變化，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)隨因素變化的靈活性，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)不同補(bǔ)償對象的需求。要在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與水土流失防治階段性目標(biāo)之間建立起靈敏追蹤的機(jī)制。由于補(bǔ)償需求的多元性，補(bǔ)償方式也是多元的，哪種補(bǔ)償方式對需求的滿足程度越高，實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就越高；補(bǔ)償方式越多元，降低了對某些補(bǔ)償資源的集中需求，越有利于降低補(bǔ)償?shù)目偝杀?。補(bǔ)償類型不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨之不同。實(shí)務(wù)補(bǔ)償與生活消費(fèi)支出密切相關(guān)，資金補(bǔ)償與物價(jià)水平密切相關(guān)。生活消費(fèi)支出水平越高、物價(jià)水平越高，則補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也就越高。替代性經(jīng)濟(jì)活動的成本越高，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)就越高。
　?。ㄈ┬Чu價(jià)與反饋機(jī)制
　　生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)有機(jī)體系，不僅僅是補(bǔ)償資金的籌集與分配，還要對生態(tài)補(bǔ)償?shù)男ЧM(jìn)行評價(jià)，建立投入與效果之間的函數(shù)關(guān)系，形成一種動態(tài)反饋機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Чu價(jià)主要是對生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行赃M(jìn)行評判，對水土流失防治的作用進(jìn)行評價(jià)，對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行情況進(jìn)行評價(jià)，對補(bǔ)償資金籌集與分配進(jìn)行評價(jià)。通過評價(jià)，及時(shí)調(diào)整修正生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，增強(qiáng)補(bǔ)償?shù)撵`活性和針對性。
　　
　　〔國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目《我國主體功能區(qū)劃中的限制開發(fā)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制研究》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號70773026）。本文系部分研究成果〕
　?。▌⑼ǎ瑖野l(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員）