行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，是指有行政執(zhí)法職能的政府主管部門或市場監(jiān)管機構．在依法查處違法行為過程中．發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件或線索．及時移送公安機關、人民檢察院進行查處的一種工作樣式。
　　在當前行政執(zhí)法與刑事司法實踐中．一方面．由于部分行政執(zhí)法機關不了解刑事立案的條件、程序。或者不負責任、受利益驅(qū)動、辦人情案等原因．存在對應當移送公安機關或者檢察機關立案查處的涉嫌犯罪案件不依法移送、以行政處罰了事的問題；另一方面．也存在公安機關對于行政執(zhí)法機關移送的涉嫌犯罪的案件審查、立案與偵查不及時．對于經(jīng)審查認為不需要追究刑事責任而做出不立案決定后．未能及時通知移送案件的行政執(zhí)法機關并說明不立案理由的問題。同時，在法律層面上．檢察機關開展對行政執(zhí)法機關相關情況的監(jiān)督尚缺乏明確的法律規(guī)定．只是在法律位階較低的執(zhí)法規(guī)范中將監(jiān)督行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件．作為刑事立案監(jiān)督的一項內(nèi)容；在體制層面上，刑事司法、刑事執(zhí)法、行政執(zhí)法、行政(監(jiān)督)執(zhí)紀各自所形成的縱向關系，在同一地區(qū)、同一級別的“兩法銜接”工作上形成轉(zhuǎn)換時。尚缺乏完整統(tǒng)一的運行模式：在機制層面上。與“兩法銜接”直接關聯(lián)的各機關履行法定職責時．尚缺乏明晰的配套制度規(guī)范與應用方法。這些問題的逐步解決。都需要結(jié)合“兩法銜接”工作展開．從實踐中來到實踐中去．運用創(chuàng)新思維。采取創(chuàng)新的方法與措施。
　　一、正確認識銜接工作特點
　　一是銜接的法定性。一方面，《刑法》第37條、第402條和《刑事訴訟法》第142條，《行政處罰法》第7條、第22條、第28條、第61條，對行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法兩個環(huán)節(jié)相互移送案件做出了規(guī)定：另一方面．國務院《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、最高人民檢察院全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領導小組辦公室、公安部《關于加強行政執(zhí)法機關與公安機關、人民檢察院、工作聯(lián)系的意見》等數(shù)項行政法規(guī)與規(guī)范化文件中，對于銜接工作相應作了多層次、多角度的規(guī)定，使得工作的開展在法律法規(guī)上具備了基礎條件．
　　二是銜接的多樣性。由于我國的行政執(zhí)法權力在幾個職能部門中相互交叉，公安、海關等部門還具有行政與刑事雙重執(zhí)法權力．因而具有行政執(zhí)法權的部門或機構，與公安、檢察、走私犯罪偵查等具有刑事偵查權的機關或部門之間的銜接則是多樣的。一般表現(xiàn)為機關之間的協(xié)作性對接．特殊則表現(xiàn)為外在形態(tài)的某一機關內(nèi)部不同執(zhí)法屬性的部門之間的接轉(zhuǎn)。但實質(zhì)上都是行政執(zhí)法與刑事司法間的銜接。上述多種樣式的存在．正是我國執(zhí)法司法體制的特色之一．同時應當在“兩法銜接”工作中予以特別注意．加以正確把握。
　　三是銜接的局限性。從我國權力結(jié)構而言，行政執(zhí)法與刑事司法是兩種不同的權力(在本文題設條件下的刑事司法，實際上可稱之為刑事執(zhí)法)，其在整體上表現(xiàn)出的制約制衡形態(tài)．正是兩種權力分設要達到的目的之一。而加強“兩法銜接”。不是一種權力對另一種權力的干預、融通與替代，而是在各自權能性質(zhì)準確、權域邊界清晰、權力機關健全的前提下，依法構建二者相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督、相互約束的工作機制體系。正是這種局限于違法的犯罪與非罪兩類案件的移交，所體現(xiàn)出的管轄權力范圍的“接壤”，進而說明了“兩法銜接”的特殊重要性。同時，也要看到，“我國目前的檢察權監(jiān)督制約機制存在著較大的局限性，程序內(nèi)的監(jiān)督機制極其不健全，程序外的監(jiān)督機制難以發(fā)揮作用”，這勢必在相應程度上影響到“兩法銜接”工作的拓展與強化力度。
　　四是銜接的雙向性。一方面，行政執(zhí)法機關依法向刑事執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件：另一方面，刑事執(zhí)法部門經(jīng)審查依法向行政執(zhí)法機關移送認為不構成犯罪或犯罪情節(jié)輕微，無需追究刑事責任，可以免于刑事處罰的的案件，從而形成一種雙向的流轉(zhuǎn)方式。
　　需要特別強調(diào)的是，檢察機關作為銜接工作的一方，既具有對職務犯罪的偵查權，又具有審查起訴與偵查監(jiān)督權．尤其是在刑事立案監(jiān)督中，依法監(jiān)督行政機關移送涉嫌犯罪案件，當屬于一項重要的監(jiān)督職能與監(jiān)督內(nèi)容。
　　二、整體健全銜接工作機制
　　一是組織領導上，實行區(qū)分層次的牽頭配合機制。開展“兩法銜接”工作，在組織領導上的一個重要問題．就是針對不同的內(nèi)容事項，在數(shù)個機關(部門)中，確定負責主要協(xié)調(diào)任務的“牽頭部門”。由于“兩法銜接”涉及機關(部門)眾多，有的行政執(zhí)法機關(部門)職能交叉，且某一執(zhí)法機關面對社會的執(zhí)法部門職能劃分可能幾經(jīng)調(diào)整。因而，確定“牽頭單位”時，應著眼于明晰權限、區(qū)分層次，從而“以職定位”、“以能定責”。主要可區(qū)分為三個層次。首先，在建立健全工作機制方面可由地方政府法制部門牽頭，并取得檢察機關的協(xié)作配合：在推進落實工作機制方面，可由檢察機關、監(jiān)察機關、公安機關共同牽頭，并主要取得地方政府法制部門、商務部門的協(xié)作配合；在組織展開專項工作方面，可由檢察機關、公安機關與擔負專項工作主要任務的一至多個行政執(zhí)法部門共同牽頭負責，以把握工作重點，合理劃分任務，提高組織實效。
　　二是信息管理上，實行區(qū)分類別的優(yōu)長互補機制。及時規(guī)范地采集與分析相關信息，是搞好“兩法銜接”工作的基礎條件。首先，對于行政執(zhí)法機關查處、移送的涉嫌犯罪案件情況，公安機關立案偵查情況，檢察機關立案監(jiān)督、審查逮捕、審查起訴情況．應當進行相互通報。其次，主要行政執(zhí)法機關可利用已有電子政務網(wǎng)絡和信息共享公共基礎設施等資源，將查處的符合刑事追訴標準、涉嫌犯罪的案件信息以及雖未達到刑事追訴標準，但有其它嚴重情節(jié)的案件信息等錄入網(wǎng)上信息共享平臺。第三，充分運用現(xiàn)代信息技術實現(xiàn)行政執(zhí)法機關、公安機關、檢察機關之間執(zhí)法、司法信息互聯(lián)互通，積極推進網(wǎng)上移送、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上監(jiān)督．提高銜接工作效率。
　　三是案件咨詢上，實行區(qū)分性質(zhì)的主辦歸責機制。案件咨詢，是“兩法銜接”工作有效運行的重要保障。一方面，是一般咨詢。行政執(zhí)法機關對于案情重大、復雜、疑難，性質(zhì)難以認定的案件，可以將案件情況向公安機關通報，并可以就涉嫌犯罪的標準、證據(jù)固定和保全等問題進行咨詢；檢察機關對于辦案中涉及各類行政法規(guī)及權威解釋、行政執(zhí)法機關(部門)基本工作規(guī)范與流程、單位與個人嚴重違法的標準及把握要領等問題．可以向行政執(zhí)法部門咨詢。另一方面，是特殊咨詢。行政執(zhí)法機關在查處行政違法案件時發(fā)現(xiàn)可能涉嫌犯罪案件的，可以商請公安機關、檢察機關提前介入案件調(diào)查；公安機關、檢察機關認為涉嫌犯罪的．可以視情況提前介入，提出取證意見。
　　四是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上，實行區(qū)分規(guī)模的聯(lián)席會議機制。聯(lián)席會議是“兩法銜接”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作的重要形式，應當加以制度化與規(guī)范化。根據(jù)全國各地不同的工作經(jīng)驗做法，可以區(qū)分不同規(guī)模，依據(jù)工作需要采取三種樣式：其一，是地方政府與檢察機關(即“一府一院”)共同組織，由銜接機制成員單位參加的全員聯(lián)席會議。其二，是由地方政府法制部門、監(jiān)察機關、公安機關與檢察機關為主，必要時邀請一個或數(shù)個行政執(zhí)法機關參加的聯(lián)席會議。其三，是檢察機關、公安機關與某一行政執(zhí)法部門參加的聯(lián)席會議。各種樣式的聯(lián)席會議，均應依據(jù)健全的機制性要求進行組織，以保證整體與局部統(tǒng)籌、全面與重點協(xié)調(diào)的工作落實。
　　需要正確認識與把握的是，檢察機關促進建立健全“兩法銜接”工作機制，就是以此為契機。在現(xiàn)行法律規(guī)定的基礎上，將檢察機關的刑事立案監(jiān)督權向前拓展。換言之，“檢察機關的這項權力基于立案監(jiān)督權．又是對立案監(jiān)督權的完善、創(chuàng)新、發(fā)展。”
　　三、著力提升銜接工作實效
　　行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作實效如何．從根本上講，是通過對行政執(zhí)法與刑事司法的效果來體現(xiàn)與檢驗的。誠然，“兩法銜接”工作關聯(lián)到完善的立法、規(guī)范的執(zhí)法、公正的司法，也關聯(lián)到法制理念、執(zhí)法環(huán)境和普法程度等諸多因素。但是，基本的也是最為重要的是以下四點：
　　一是依法把握犯罪標準。行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，實質(zhì)上可以稱之為行政處罰與刑事處罰的銜接。刑法中規(guī)定的許多犯罪，就其行為本身而言都是有關行政法規(guī)中規(guī)定的可以給予行政處罰的行為。這涉及處罰標準、案件管轄、行政執(zhí)法的證據(jù)效力以及行政處罰結(jié)果對刑事處罰的影響等問題。“兩法銜接”的理想狀態(tài)應是案件處于依法依規(guī)的正常雙向移送中。而目前的主要問題，一方面，仍然是行政執(zhí)法機關、公安機關、檢察機關對刑事案件尤其是經(jīng)濟犯罪案件追訴標準、取證標準的認識存在分歧。另一方面．由于地方保護主義和部門保護主義的影響，出現(xiàn)有法不依、曲解犯罪標準、刻意模糊罪與非罪界限的問題．甚至受利益驅(qū)動而為瞞案不報、包庇犯罪、以罰代刑、“降格處理”尋找借口．這既為違法行政而滋生瀆職犯罪留下土壤，也為社會積累下更多的犯罪黑數(shù)。因而，必須建立分類合理、內(nèi)容清晰的雙向移送案件標準體系。首先應以是否涉嫌犯罪為界限．依法設定移送標準，并能進行雙向?qū)φ眨浩浯问蔷庉嬕呻y、復雜的個案實例，以利于示范指導：第三要及時根據(jù)相關法律法規(guī)的修改，進行體系內(nèi)容的完善。需要說明的是，在雙向移送中，依法審查確定案件是否達到刑事立案標準是偵查機關的職責所在．而行政執(zhí)法機關移送的案件畢竟只是偵查機關刑事案件的材料。因而，只需要行政執(zhí)法機關有證據(jù)證明違法事實涉嫌構成犯罪即可，則不必要求行政執(zhí)法機關對犯罪事實查證屬實。
　　二是規(guī)范案件移送程序。依據(jù)《刑法》第37條、第402條，以及國務院《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。規(guī)范與細化案件移送程序，直接關系到“兩法銜接”工作的質(zhì)量、效率與效果?？紤]到有關“兩法銜接”工作法律法規(guī)的逐步完善，實踐探索的逐步深化，在銜接機制內(nèi)．對案件移送程序統(tǒng)一規(guī)范的條件已經(jīng)具備。可做到三個明確：其一，法律規(guī)定程序明確。實際上是指法律已明確的基本程序及相關要求，并作為制定具體程序的依據(jù)．以保證具體程序與其相符合、相一致、不沖突、不背離。其二，機關(部門)程序明確。主要指案件移送出之前的具體程序．亦可成為機關“內(nèi)部”的執(zhí)法規(guī)范．是“銜接——移送”的前置工作內(nèi)容。值得指出的是，有的機關(部門)程序的某一部分內(nèi)容在法律中已有規(guī)定．而有的部分沒有高位階的法律規(guī)定，必須依據(jù)行政法規(guī)、部門規(guī)章與規(guī)范化文件，進行相互補充與整體細化。其三．移送實施程序明確。主要是案件一旦移送，接受一方的處理方式與時限．均應達到“兩法銜接”工作機制程式化的要求。如，依法依規(guī)給予一方的回復、通知、建議、說明．以及查詢要求的提出、各種決定的告知等。
　　三是正確選擇咨詢重點。在“兩法銜接”工作中，行政執(zhí)法機關、公安機關、檢察機關為提高依法履職的水平．往往就重大典型個案或疑難復雜類案進行集中或個別咨詢．這既有助于認定案件基本性質(zhì)，又有助于認定移送與否的重要依據(jù)。雖然在咨詢方法上可以靈活運用．在咨詢形式上可以多種并行，但在咨詢的重點上必須加以正確選擇．既防止案件咨詢隨意簡化的做法，又防止案件咨詢無度泛化的傾向。就咨詢重點而言，一方面．行政執(zhí)法機關對于性質(zhì)難以認定的案件，可以將案件情況向公安機關、檢察機關通報，并可就涉嫌犯罪“下限標準”的法律依據(jù)、證據(jù)的固定保全，以及公安機關、檢察機關以往辦理過的相關案例進行咨詢。另一方面，公安機關、檢察機關對于處于刑事訴訟程序內(nèi)的案件．可以就行政處罰“上限標準”的法律法規(guī)依據(jù)，及相關行政執(zhí)法規(guī)范．以及個案移送過程中涉及法律紀律問題的爭議焦點問題．向行政執(zhí)法機關咨詢。通過正確選擇咨詢重點并實施適時的咨詢，進而與其它工作機制相互配當．發(fā)揮整體效用。
　　四是適時開展專項活動。針對危害社會主義市場經(jīng)濟秩序和社會管理秩序的犯罪．以及行政執(zhí)法領域呈現(xiàn)出的有案不移、有案難移、有罪不究、以罰代刑等問題組織開展專項活動．打擊犯罪，追訴違法，穩(wěn)定社會．保障人權，是一種行之有效工作方式，并能在實踐中促進與加強“兩法銜接”的規(guī)范水平與緊密程度。就檢察機關而言．組織開展和參與的專項活動．一般都屬于專項法律監(jiān)督活動．涉及刑事立案監(jiān)督的內(nèi)容比例較大。亦有主要以“兩法銜接”為主題內(nèi)容的專項活動。專項法律監(jiān)督已經(jīng)成為法律監(jiān)督的一種重要方式并逐步規(guī)范化、制度化、經(jīng)常化，總體上得到良好的收效。但是．專項活動在一些地方開展過頻、選項過多、歷時過長的問題的確存在，應當引起相應重視。因而，對于組織專項活動，要堅持有調(diào)研基礎，有論證結(jié)果，有階段目標，有績效評估的原則要求。所謂“適時開展”，首先，其針對的主要問題．已處于有迅速增量、潛在泛濫的狀態(tài)。其次，其選擇的專項打擊整治對象，已經(jīng)上升或可能上升為嚴重影響社會經(jīng)濟秩序與管理秩序的重大違法犯罪。第三，其確定的專項活動主題，應屬于多年積累形成的．且與“兩法銜接”相關聯(lián)的執(zhí)法難題．需專門組織力量，有計劃、有步驟地加以重點解決。為保證能夠適時開展專項活動．要注意活動本身切合當?shù)厣鐣C合治理、社會管理創(chuàng)新、行政執(zhí)法辦案、群眾利益訴求的實際狀況．把握專項活動的特點．進行周密組織籌劃。并提供必要保障條件，使專項活動順利實施。
　　行政執(zhí)法與刑事司法銜接是兩種不同性質(zhì)、不同強度的處罰活動所實行的依法協(xié)調(diào)與雙向?qū)?。它反映了我國法制建設的現(xiàn)實水平，符合社會綜合治理的基本要求．應當在遵循行政執(zhí)法與刑事司法規(guī)律的前提下，通過實踐創(chuàng)新，得到改進、規(guī)范與加強?？梢灶A期．“兩法銜接”作為一種辦案協(xié)作機制的優(yōu)化運行，必將在促進法制統(tǒng)一，維護公平正義，服務經(jīng)濟社會諸方面發(fā)揮重要作