研究?jī)?nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，首先需要確立以什么樣的研究方法來(lái)觀察和評(píng)價(jià)基層檢察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置。筆者以為。一是辯證唯物的方法，用聯(lián)系的、發(fā)展的、全面的觀點(diǎn)來(lái)看待研究對(duì)象；二是系統(tǒng)論的方法，將基層檢察院作為一個(gè)整體的大系統(tǒng)，各個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)是其子系統(tǒng)，互相影響、整合、聯(lián)系、制約，架構(gòu)成基層檢察院：三是比較研究的方法，比較之下能有更好的發(fā)現(xiàn)，有助于判斷和結(jié)論。
　　　其次則應(yīng)界定好檢察權(quán)的性質(zhì)、職權(quán)范圍和理想化的運(yùn)行目標(biāo)，研究?jī)?nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置才能有的放矢。
　　　檢察權(quán)的性質(zhì)和職權(quán)范圍是內(nèi)部機(jī)構(gòu)得以存在的基點(diǎn)。在明確了兩個(gè)基點(diǎn)后。我們要預(yù)設(shè)檢察權(quán)理想化的運(yùn)行目標(biāo)，即檢察權(quán)的運(yùn)行要達(dá)到什么樣的目標(biāo)，才能符合自己的地位和社會(huì)的期望。筆者認(rèn)為人、事、權(quán)調(diào)配運(yùn)行協(xié)調(diào)高效而富有權(quán)威的組織架構(gòu)是我們所期望的。
　　　一、傳統(tǒng)的基層檢察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問(wèn)題
　　　問(wèn)題一：稱謂雜亂，名不符實(shí)?；鶎訖z察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)的稱謂有局、處、科、室、隊(duì)等。以科為多，從規(guī)格和級(jí)別而言，實(shí)則大部分確定為已經(jīng)消亡的正股級(jí)，等于沒(méi)有級(jí)別，只有反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、政治處(高配)為副科級(jí)。值得注意的是“高配”，其機(jī)構(gòu)并沒(méi)有升格，其結(jié)果也只是最低級(jí)的副科級(jí)。這是沿用我國(guó)行政機(jī)構(gòu)層次結(jié)構(gòu)和管理模式的結(jié)果。憲法規(guī)定人民檢察院與同級(jí)人民政府均由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，說(shuō)明了檢察機(jī)關(guān)與同級(jí)人民政府是平行的國(guó)家機(jī)關(guān)。不存在隸屬關(guān)系。因此不能將檢察機(jī)關(guān)等同為政府下屬部門。參照我國(guó)現(xiàn)行省、市、縣、廳、處、科的行政組織縱向結(jié)構(gòu)，根據(jù)國(guó)家行政序列確定檢察機(jī)關(guān)的規(guī)格和級(jí)別，這與人民檢察院的憲法地位和基層人民檢察院的職能作用極不相稱，弱化了檢察權(quán)的司法性和獨(dú)立性、權(quán)威性，本身就是法治時(shí)代的一個(gè)悖論。由于內(nèi)部機(jī)構(gòu)稱謂混亂，不利于確定內(nèi)部機(jī)構(gòu)的規(guī)格和級(jí)別，而且基層檢察院的反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、政治處雖稱“局”、“處”，但無(wú)“局”、“處”的權(quán)力和級(jí)別，是一種事實(shí)上的虛假稱謂，頗有關(guān)起門來(lái)稱大王的意味，從而降低了檢察機(jī)關(guān)在人民群眾心目中的地位。名不符實(shí)的另一表現(xiàn)是內(nèi)部機(jī)構(gòu)的名稱不能有效涵蓋其工作職能。比如，將兩個(gè)同屬刑事檢察工作的業(yè)務(wù)部門分別取名為偵查監(jiān)督和公訴，其實(shí)公訴科對(duì)偵查工作也進(jìn)行監(jiān)督，公訴科的審判監(jiān)督職亦不能在名稱上有所體現(xiàn)。推之于監(jiān)所檢察科、控告申訴檢察科等均存在此類問(wèn)題。
　　　問(wèn)題二：科室過(guò)多，力量失衡。以筆者所在基層檢察院為例，在編人數(shù)70余人，合同制人員近20人(均歸辦公室管理)，設(shè)有政治處、紀(jì)檢組(監(jiān)察室)、偵查監(jiān)督科、公訴科、反貪污賄賂局(下設(shè)兩科)、反瀆職侵權(quán)局(下設(shè)一科)、監(jiān)所檢察科、民事行政檢察科、控告申訴檢察科(舉報(bào)中心、刑事賠償辦公室)、職務(wù)犯罪預(yù)防科、法律政策研究室、案管中心、辦公室、法警隊(duì)等15個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，還設(shè)有多個(gè)派駐檢察室(兼職)?？剖胰藬?shù)由1人至11人不等。排除副檢察長(zhǎng)以上人員，平均每個(gè)科室4.4人?，F(xiàn)有八項(xiàng)職權(quán)五個(gè)部門行使，而實(shí)際上存在了三倍左右的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。因內(nèi)部機(jī)構(gòu)多，科室大小失衡，小科室如監(jiān)所檢察科、民事行政檢察科、控告申訴檢察科職務(wù)犯罪預(yù)防科、法律政策研究室、案管中心，只有兩人左右，少時(shí)一人，多時(shí)三人，大科室如公訴科，則有十人左右?？剖姨〉淖钪苯雍蠊牵毫α勘∪酰в谑爻?，難于進(jìn)取，有任務(wù)時(shí)力量不足，閑時(shí)又無(wú)事可做，有的科室任務(wù)重，需要加班加點(diǎn)。而有的科室則無(wú)所事事?；鶎訖z察院內(nèi)設(shè)科室領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)通常3人以下設(shè)一職。4至6人設(shè)一正一副。7人以上的設(shè)一正二副。機(jī)構(gòu)多，科長(zhǎng)、副科長(zhǎng)，分管領(lǐng)導(dǎo)也隨之增多，這也成為力量失衡的一種表現(xiàn)，以反瀆職侵權(quán)局為例。設(shè)科員兩人，科長(zhǎng)一人，副局長(zhǎng)一人，局長(zhǎng)一人，如果算上分管檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)，一線干活的人少。二線發(fā)號(hào)施令的多，層層審批，比擬為“十羊九牧”亦不為過(guò)。因設(shè)置有較多的行政主管式帶“長(zhǎng)”位置，而帶“長(zhǎng)”在現(xiàn)階段檢察體制內(nèi)是評(píng)價(jià)人們身份、地位和能力的的重要標(biāo)志，且能帶來(lái)現(xiàn)實(shí)利益，如掌握一定的資源和權(quán)力，薪酬的增加等，因此成為多數(shù)普通檢察工作人員的追求和首要選擇，使一些能力、政績(jī)平庸的干警在平衡之下容易登上帶“長(zhǎng)”職位。甚而敗壞了檢察隊(duì)伍管理風(fēng)氣。
　　　問(wèn)題三：分工過(guò)細(xì)，職能重疊。其實(shí)二者是矛盾的，分工細(xì)，應(yīng)該是職責(zé)明晰，各司其職，不應(yīng)存在交叉重疊的問(wèn)題，但由于檢察權(quán)的職能分解在實(shí)踐中過(guò)于細(xì)致，時(shí)而按照辦案的流程和環(huán)節(jié)設(shè)置了平行的互不統(tǒng)屬的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，如偵查監(jiān)督部門、公訴部門與監(jiān)所部門，時(shí)而按照受案范圍的不同設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，如反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局與民事行政檢察科，沒(méi)有統(tǒng)一的歸屬原則，割裂了檢察職能的內(nèi)在聯(lián)系。造成重復(fù)勞動(dòng)，影響工作效率。
　　　二、傳統(tǒng)的基層檢察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置存在問(wèn)題的成因
　　　1，法律因素和歷史因素。現(xiàn)行《人民檢察院組織法》第20條是國(guó)家基本法律對(duì)基層檢察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)的法律性規(guī)定。確定了一個(gè)對(duì)應(yīng)原則，通俗而言，即為上行下效，上下對(duì)口。雖然法律規(guī)定為“可以”而非“必須”，但權(quán)力本身存在著自我擴(kuò)張的屬性?；鶎訖z察院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置基本上機(jī)械地與上級(jí)檢察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)，很少主動(dòng)精減。而且有時(shí)主動(dòng)與地方協(xié)調(diào)增加內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，間接地解決基層檢察人員職級(jí)待遇過(guò)低問(wèn)題。未考慮檢察權(quán)運(yùn)行的特殊規(guī)律和實(shí)踐操作?；鶎訖z察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置問(wèn)題肇始于這一原則，我們現(xiàn)在研究?jī)?nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，實(shí)質(zhì)即是對(duì)這一原則的否棄。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，法治理念尚未深入人心。檢察機(jī)關(guān)的定位不清，內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置受歷史條件的制約和影響，不可能達(dá)到現(xiàn)在人們的理想，在今天歷史條件已經(jīng)發(fā)生變化的情況下，基層檢察院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)自然應(yīng)當(dāng)應(yīng)時(shí)而變。
　　　2，行政化思維和模式的影響。這是檢察權(quán)獨(dú)立與行政權(quán)慣性至上的沖突和張扯，進(jìn)一步說(shuō)，是司法權(quán)與行政權(quán)的沖突，是司法機(jī)關(guān)行政管理模式帶來(lái)的后果。蘇力說(shuō)，“由于面臨著無(wú)法避免的內(nèi)部行政事務(wù)，法院內(nèi)的行政管理有其合法性和必要性”基層法院和基層檢察院同屬司法機(jī)關(guān)，有著相似和可比之處。甚至可說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)的行政事務(wù)比法院的行政事務(wù)更多，科室的設(shè)置和人員的分配。從一方面說(shuō)明了工作任務(wù)繁、雜、濫，另一方面則模糊了司法性，變成了行政主導(dǎo)性，這是歷史傳統(tǒng)，也是檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制所決定。但如其文中所言，司法機(jī)關(guān)有行政管理的制度需求，但并不必然導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)強(qiáng)烈的行政化。如果說(shuō)蘇力是從微觀的角度發(fā)現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)行政化。那么筆者以為，憲法賦予檢察院法律監(jiān)督的超然地位，處于“紙化”狀態(tài)，并沒(méi)有得到實(shí)際的貫徹執(zhí)行，檢察權(quán)沒(méi)有實(shí)質(zhì)的話語(yǔ)權(quán)，談不上獨(dú)立行使檢察權(quán)。權(quán)力的行使是個(gè)立體系統(tǒng)，不是平面文字。所謂“現(xiàn)官不如現(xiàn)管”。在實(shí)際的制度運(yùn)作中，現(xiàn)有制度的設(shè)定者以階梯狀的次生制度層層消解了憲法的規(guī)定。讓獨(dú)立行使檢察權(quán)成為空中樓閣，實(shí)際演化為行政的附屬。這是大的層面或者說(shuō)外部層面。小的層面或者說(shuō)內(nèi)部層面，如對(duì)帶“長(zhǎng)”的行政主管職位的追逐，對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職級(jí)定位，從縱向來(lái)看層層審批制度。從觀念到實(shí)有制度和行為，無(wú)不帶有強(qiáng)烈的行政傳統(tǒng)色彩，使檢察權(quán)泛化為行政權(quán)。
　　　3，檢察權(quán)平行配置的結(jié)果。所謂檢察權(quán)的平行配置，是指檢察權(quán)在不同的受案范圍、案件的不同環(huán)節(jié)設(shè)置了相應(yīng)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，分別行使相應(yīng)的檢察權(quán)，互不統(tǒng)屬，相互獨(dú)立，有如鐵路警察，各管一段。但筆者認(rèn)為現(xiàn)行的內(nèi)部機(jī)構(gòu)分工過(guò)度，制約則遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)有目的，成為事實(shí)上的虛假命題。制約的目的是什么，防止權(quán)力濫用。檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力從外部著眼，基本沒(méi)有最終的決定權(quán)，受制于公安機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，從內(nèi)部著眼，因?yàn)閷?shí)行的是審批制。個(gè)人甚至部門亦不享有決定權(quán)，辦案中，案件要經(jīng)過(guò)辦案人員、部門行政領(lǐng)導(dǎo)、副檢察長(zhǎng)或檢察長(zhǎng)等多個(gè)審查、審核、審批環(huán)節(jié)，復(fù)雜的甚至還要經(jīng)檢察委員會(huì)討論決定。如果產(chǎn)生了權(quán)力濫用，現(xiàn)有的內(nèi)部機(jī)構(gòu)能否起到制約作用?實(shí)際中又制約了什么?從人力資源的合理有效利用與分布的角度而言。檢察職權(quán)的平行配置，使檢察資源不能得到合理利用，機(jī)構(gòu)臃腫，政出多門，人員組織、調(diào)配與整合困難，基層檢察院每一個(gè)崗位的內(nèi)容豐乏不均，利益的不同，人心或懈怠或內(nèi)爭(zhēng)，不能充分調(diào)動(dòng)每一個(gè)檢察人員工作的積極性，以提高檢察工作效率和質(zhì)量。因此，研究基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，使其合理化、規(guī)范化已勢(shì)在必行。
　　注釋：
　　　[1]蘇力：《送法下鄉(xiāng)——中國(guó)基層司法制度研究》，北京大學(xué)出版社2011年版。第47