【摘要】 文章分析了高校債務(wù)的緣起，對(duì)公立高校債務(wù)應(yīng)以政府為償還主體進(jìn)行了辨析，提出了基于政府責(zé)任觀的化解債務(wù)問題的一攬子建議，并結(jié)合河南省高校實(shí)際對(duì)操作中的具體細(xì)節(jié)進(jìn)行了論述。
　　【關(guān)鍵詞】 高校；債務(wù)；化解
　　
　　近年來，我國(guó)普通公立高校債務(wù)負(fù)擔(dān)問題引起社會(huì)廣泛關(guān)注。財(cái)政部、教育部已于2009年9月在中央高校層面啟動(dòng)減輕債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)試點(diǎn)工作。2011年3月，國(guó)務(wù)院以“國(guó)辦發(fā)明電［2011］6號(hào)文”部署，由審計(jì)署統(tǒng)一組織全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)情況進(jìn)行一次全面審計(jì)，以摸清債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、類型、成因和管理情況，并單獨(dú)設(shè)計(jì)報(bào)表對(duì)公立高校債務(wù)予以風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度。種種跡象表明，政府普遍化解全國(guó)公立高校債務(wù)的時(shí)機(jī)已趨成熟，化解之路應(yīng)盡快“鋪就”。
　　
　　一、高校債務(wù)的緣起
　　筆者認(rèn)為，我國(guó)公立高校債務(wù)主要是按照“國(guó)家大擴(kuò)招決策、財(cái)政資金沒有及時(shí)跟進(jìn)、貸款建設(shè)”這一邏輯順序演進(jìn)的。
　?。ㄒ唬└叩冉逃按髷U(kuò)招”是國(guó)家意志的體現(xiàn)
　　1999年，黨中央、國(guó)務(wù)院決定大幅度擴(kuò)大高等教育招生規(guī)模。全國(guó)高校積極響應(yīng)了這一決策。我國(guó)高等教育毛入學(xué)率1998年9.8%，2002年首次超過15%，進(jìn)入國(guó)際公認(rèn)的高等教育大眾化發(fā)展階段，由此邁出了由人力資源大國(guó)向人力資源強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵性一步。
　　高等教育“大擴(kuò)招”，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供了強(qiáng)有力的人才支撐和知識(shí)貢獻(xiàn)，同時(shí)，也極大地滿足了人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)高等教育的需求。盡管存在就業(yè)難問題，長(zhǎng)遠(yuǎn)地看，“大擴(kuò)招”功不可沒，其綜合效益將逐步顯現(xiàn)。
　?。ǘ按髷U(kuò)招”必然導(dǎo)致資金“大需求”
　　高等教育“大擴(kuò)招”導(dǎo)致了辦學(xué)資源全面緊張。在教育部頒布的《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評(píng)估指標(biāo)體系》中，對(duì)高校的生師比、生均教學(xué)行政用房、生均教學(xué)科研儀器設(shè)備、生均圖書、生均占地面積、生均宿舍面積、百名學(xué)生配教學(xué)用計(jì)算機(jī)等多項(xiàng)基本辦學(xué)條件作了規(guī)定。這無疑導(dǎo)致了高校對(duì)資金的大需求。教育人士朱永新在2007年3月6日舉行的政協(xié)教育界別聯(lián)組會(huì)上說，高校為政府承擔(dān)了責(zé)任，擴(kuò)招后，全國(guó)高校共投入5 000億元，其中政府投入僅有500億元，其他都是高校通過貸款和收費(fèi)解決的。
　?。ㄈ┙逃?cái)政資金拮據(jù)引發(fā)高校大規(guī)模貸款建設(shè)
　　眾所周知，我國(guó)公立高校是非營(yíng)利的公益性事業(yè)單位，其發(fā)展建設(shè)主要靠各級(jí)政府投入。以河南省教育廳所屬高校為例，盡管目前實(shí)行成本分擔(dān)機(jī)制，財(cái)政撥款與公辦大學(xué)學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)僅夠維持大學(xué)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，學(xué)校的經(jīng)費(fèi)自籌能力十分有限，造成了“吃飯靠財(cái)政、公用維持靠收費(fèi)、發(fā)展建設(shè)靠貸款”的教育資金來源格局。因此，為了落實(shí)黨和國(guó)家的戰(zhàn)略決策，多數(shù)高校改善辦學(xué)條件的建設(shè)只有依靠貸款。
　　（四）“三方聯(lián)姻”促成了高校貸款建設(shè)
　　政府深知科技、教育和人才對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的極端重要性，起初，都積極鼓勵(lì)和支持高校利用銀行貸款進(jìn)行建設(shè)，許多省、市、區(qū)都表現(xiàn)出極大的熱情。以河南省為例，按照國(guó)家的要求和省委、省政府的統(tǒng)一部署，2000年在省政府大力推動(dòng)和協(xié)調(diào)下，省教委、省計(jì)委、財(cái)政廳、省物價(jià)局會(huì)同工、農(nóng)、中、建四家省級(jí)分行制定印發(fā)了《關(guān)于利用信貸資金加快我省高等教育事業(yè)發(fā)展的意見》，支持該省高校走上了舉債發(fā)展之路。銀行方面，基于對(duì)貸款的安全性考慮和政治博弈，愿意給高校提供大額貸款。高校也搶抓機(jī)遇、自我發(fā)展。政府、銀行和高?！叭铰?lián)姻”促成了高校貸款建設(shè)，高校也由此背上大額債務(wù)。
　　
　　二、對(duì)公立高校債務(wù)應(yīng)以政府為償還主體之辨析
　　筆者認(rèn)為，在政府責(zé)任缺失的情況下，“誰貸款、誰負(fù)責(zé)”的理念難以被高校和社會(huì)認(rèn)同，在我國(guó)事業(yè)單位改革步履維艱的情境下，短期內(nèi)高校亦無擔(dān)當(dāng)?shù)目赡?。政府為高校債?wù)的償還主體基于以下判斷。
　?。ㄒ唬┮粋€(gè)假設(shè)
　　如果沒有高校向銀行大額貸款，國(guó)家擴(kuò)招戰(zhàn)略目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn)，世紀(jì)之交的中國(guó)高等教育的跨越式發(fā)展不可能實(shí)現(xiàn)，建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)的步伐就會(huì)受阻。因此，高校貸款建設(shè)客觀上是“為國(guó)分憂”。
　　（二）一個(gè)結(jié)果
　　高校貸款資金的使用，從根本上改善了辦學(xué)條件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，與1998年相比，普通高校校園面積增加了2.6倍，教學(xué)用房面積增加了3.7倍，教學(xué)儀器設(shè)備總值增加6.4倍，擴(kuò)招10年來，僅公立高校賬面資產(chǎn)就增加了5 000億元，這里還沒有計(jì)量引進(jìn)人才等起長(zhǎng)期基礎(chǔ)性作用的人力資本投資。對(duì)于占我國(guó)高等教育主體地位的公立高校而言，結(jié)果是，貸款建設(shè)所形成的固定資產(chǎn)全部是國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)家是其唯一的所有者，具有長(zhǎng)期資本性投資的性質(zhì)。
　?。ㄈ┮粋€(gè)應(yīng)該
　　高校貸款主要用于基本建設(shè)、儀器設(shè)備購(gòu)置和人才引進(jìn)。經(jīng)我們調(diào)研，在新校區(qū)建設(shè)過程中，絕大多數(shù)高校都嚴(yán)格依法辦事，經(jīng)過論證、規(guī)劃設(shè)計(jì)、報(bào)批、征地、立項(xiàng)、招標(biāo)、建設(shè)等環(huán)節(jié)，保證了建設(shè)的規(guī)范性和科學(xué)性。同時(shí)，在建設(shè)過程中，絕大多數(shù)高校著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，精打細(xì)算，從制度上加強(qiáng)對(duì)工程項(xiàng)目的監(jiān)管，保證了貸款的使用效率和投資效益。時(shí)任教育部部長(zhǎng)周濟(jì)在國(guó)務(wù)院新聞辦2007年9月12日舉行的新聞發(fā)布會(huì)上介紹，“高校擴(kuò)招以來形成的賬面固定資產(chǎn)是5 000多億元，其中，國(guó)家基本建設(shè)的財(cái)政投入僅500多億元”?？梢娬ㄍ顿Y的嚴(yán)重缺位。因此，不考慮飽受詬病的高?；I(lǐng)域貪污腐敗問題，從主流上看，高校建設(shè)程序規(guī)范，銀行貸款使用效益高，國(guó)家為償還主體也在應(yīng)該之列。
　?。ㄋ模┮粋€(gè)可能
　　改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，國(guó)家和地方財(cái)力迅速增長(zhǎng)，初步測(cè)算2010年中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為39.80萬億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比上年增長(zhǎng)10.3%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2011年1月20日發(fā)布的數(shù)據(jù)）； 2010年全國(guó)財(cái)政收入達(dá)到8.31萬億元，比上年增長(zhǎng)21.3%。目前，國(guó)家完全有能力妥善化解（注意，不是解決，我國(guó)公立高校體制機(jī)制改革任重道遠(yuǎn)，不可能一蹴而就）我國(guó)高校大額債務(wù)問題。
　　
　　三、高校債務(wù)化解之路
　　貸款需要按期支付利息。貸款如不盡早化解，將使學(xué)校的負(fù)擔(dān)越來越重（按照貸款總規(guī)模5 000億元計(jì)算，每年支付給銀行的利息達(dá)到300億元）。在目前高校自籌能力普遍很弱、關(guān)注民生視野下的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不可能提高的情況下，國(guó)家應(yīng)該出臺(tái)積極的應(yīng)對(duì)措施，化解高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而保證我國(guó)高等教育健康發(fā)展。
　　筆者認(rèn)為，基于政府責(zé)任觀的公立高校債務(wù)化解之路有如下幾條可走，并可聯(lián)動(dòng)實(shí)施：
　?。ㄒ唬└鶕?jù)高校擴(kuò)招貢獻(xiàn)（前后凈增加的學(xué)生人數(shù)）按照定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行普適性補(bǔ)貼
　　教育部教發(fā)［2004］2號(hào)文件關(guān)于普通高等學(xué)?；巨k學(xué)條件指標(biāo)合格標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分不同類型院校，對(duì)生均教學(xué)行政用房、生均教學(xué)科研儀器設(shè)備、生均圖書、生均占地面積、生均宿舍面積、百名學(xué)生配教學(xué)用計(jì)算機(jī)、配多媒體教室和語音實(shí)驗(yàn)室座位數(shù)等指標(biāo)作出了規(guī)定，國(guó)家可以按照這一規(guī)定測(cè)算出應(yīng)有的生均投入。按擴(kuò)招凈增加的學(xué)生人數(shù)，以生均投入為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各高校進(jìn)行一次性補(bǔ)充建設(shè)投入。操作中要效率優(yōu)先、體現(xiàn)公平，避免“多貸多得、不貸不得”。
　　（二）普遍提高生均撥款標(biāo)準(zhǔn)并法定化
　　1998年北京市高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)為10 965元（全國(guó)普通高校平均6 775元），而到2008年教育部直屬高校撥款標(biāo)準(zhǔn)生均7 000元。地方省屬院校下降更加明顯，以河南省為例，2009年生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)4 217元（1998年為6 967元），不到全國(guó)平均數(shù)8 542元的一半。為落實(shí)國(guó)家教育改革和發(fā)展綱要，國(guó)家從改革和完善教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制、依法增加政府教育投入、完善教育經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制、提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益等多方面，對(duì)財(cái)政提出了更高要求。特別是在投入方面，最主要的要求是：到2012年切實(shí)完成國(guó)家下達(dá)的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)分解任務(wù)。因此，各?。ǖ貐^(qū)）可以考慮提高生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，完善高?；窘ㄔO(shè)撥款辦法（據(jù)悉，2010年度河南省教育廳所屬高?；〒芸钪挥? 000萬元，且只集中在鄭州大學(xué)等高校）。這樣，學(xué)校的可支配財(cái)力將有一個(gè)較大幅度的穩(wěn)定增加值，進(jìn)而，政府可以要求高校拿出切實(shí)可行的化債方案。
　　
　?。ㄈ?duì)高校由貸款形成的資本性支出評(píng)估后按應(yīng)該規(guī)模予以補(bǔ)償
　　對(duì)于高校貸款形成的資本性支出（特別是引進(jìn)人才等人力資本投入進(jìn)行評(píng)估后予以補(bǔ)貼，因?yàn)槿肆Y本投入效應(yīng)具有時(shí)滯性）國(guó)家可以委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)估。補(bǔ)償?shù)脑瓌t是：若新增資本性支出與擴(kuò)招規(guī)模相匹配，則國(guó)家予以認(rèn)可并進(jìn)行一次性補(bǔ)償；若超出擴(kuò)招規(guī)模需要或與擴(kuò)招任務(wù)無關(guān)，則國(guó)家不予補(bǔ)償。
　　（四）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付高等教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺口資金
　　學(xué)費(fèi)上漲和招生規(guī)模增長(zhǎng)的可能性空間已注定非常狹小，大學(xué)學(xué)費(fèi)收入增長(zhǎng)的空間更加微乎其微。提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)與包容性增長(zhǎng)和關(guān)注民生大環(huán)境相悖?？紤]到全國(guó)教育資源均衡化問題，中央財(cái)政對(duì)高等教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于平均值的省份進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，資金專項(xiàng)用于化債資金來源，并按照在校生進(jìn)行補(bǔ)貼分配。以河南省為例，現(xiàn)行的年生均3 650元的高校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是2003年初制定的，遠(yuǎn)低于目前全國(guó)4 550元的平均值，甚至還不及中部地區(qū)周邊省份。
　?。ㄎ澹╅_征地方教育費(fèi)附加并近期全部用于高等教育
　　開征地方教育費(fèi)附加是政府籌措教育資金的一種長(zhǎng)效機(jī)制。有的省份沒有開征，應(yīng)盡快開征地方教育費(fèi)附加并硬性規(guī)定。近幾年內(nèi)，每年地方教育費(fèi)附加全部用于高等教育，以使高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于合理水平。
　　
　　四、需關(guān)注的幾個(gè)方面
　　（一）補(bǔ)償應(yīng)考慮高等教育擴(kuò)張貢獻(xiàn)程度、地方政府化債努力程度
　　高等學(xué)校辦學(xué)類別和辦學(xué)層次不同，辦學(xué)的投入和辦學(xué)成本差異很大，很難給予一個(gè)相對(duì)合理的量化系數(shù)。為相對(duì)公平并體現(xiàn)效率，國(guó)家對(duì)各省可考慮“對(duì)高等教育擴(kuò)張貢獻(xiàn)程度＝（1999—2010年地方高校擴(kuò)招學(xué)生數(shù)）/同期全國(guó)高校擴(kuò)招學(xué)生數(shù)、地方政府化債努力程度＝2007—2010年地方財(cái)政累計(jì)安排償還本金資金/ （2007—2010年地方財(cái)政累計(jì)安排償還本金資金+2010年末銀行貸款本金余額） 、債務(wù)規(guī)模下降幅度＝（2007年末銀行貸款本金余額－2010年末銀行貸款本金余額）/2007年末銀行貸款本金余額”等指標(biāo)進(jìn)行分配中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)化債?？睢?br/>　?。ǘ┭a(bǔ)償應(yīng)打破原有財(cái)政口徑而實(shí)行再分擔(dān)機(jī)制
　　高校的大額財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)理論上可以采取按隸屬關(guān)系由中央和地方財(cái)政分別解決。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高校，主要還要靠中央財(cái)政的投入。以河南省財(cái)政收入為例，2010年省級(jí)財(cái)政一般預(yù)算收入完成1 381億元，支出3 413.2億元，向教育的投入達(dá)到606.7億元，已占省級(jí)財(cái)政收入的近44%，占省級(jí)財(cái)政支出的17.8%。但若按教育投入占GDP4%以上的標(biāo)準(zhǔn)，2010年全省GDP達(dá)到22 942.68億元，則財(cái)政向教育的總投入應(yīng)達(dá)到917.71億元以上，這顯然是落實(shí)不足。因此，筆者認(rèn)為，考慮全國(guó)各地財(cái)力可能，可具操作性的方案是，補(bǔ)償應(yīng)打破原有財(cái)政口徑而實(shí)行再分擔(dān)機(jī)制。
　?。ㄈ┎荒芤谎a(bǔ)了之，亦應(yīng)構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制
　　發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的中國(guó)特色的高等教育債務(wù)問題（是現(xiàn)象，更是問題）值得人們反思。但是，政府不能因噎廢食。發(fā)展中的問題只能在發(fā)展之中求解。
　　各級(jí)政府可建立和完善高校投融資機(jī)制改革聯(lián)席會(huì)議制度，注重解決改革進(jìn)程中的新情況、新問題，以優(yōu)化高校發(fā)展的外部環(huán)境，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推進(jìn)高校投融資機(jī)制改革并構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制。例如，建立科學(xué)的中長(zhǎng)期人力資源發(fā)展規(guī)劃、通過招生指標(biāo)來控制各級(jí)各類學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模、加強(qiáng)對(duì)高校貸款的監(jiān)管并建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、進(jìn)一步落實(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制并將高校債務(wù)列為高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要內(nèi)容之一；同時(shí)，結(jié)合《高等學(xué)校信息公開辦法》等有關(guān)信息公開規(guī)制，要求高校進(jìn)一步規(guī)范財(cái)務(wù)信息披露，可以考慮引入第三方監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)高校財(cái)務(wù)信息公開和提高高校財(cái)務(wù)透明度，以消除納稅人的疑慮。
　　
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