【摘要】 為充分發(fā)揮價格杠桿作用，實(shí)現(xiàn)水資源合理優(yōu)化配置，建立節(jié)水型社會，必須改革江蘇現(xiàn)行的水利工程供水價格補(bǔ)貼機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水價財(cái)政補(bǔ)貼由暗補(bǔ)到明補(bǔ)的轉(zhuǎn)變?？紤]到現(xiàn)行水價管理體制和運(yùn)行機(jī)制，以及用水戶對水價的承受能力，為避免大的波動，水價改革要采取分步走的方針?？赏ㄟ^對現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)承包、水價按實(shí)際供水成本收費(fèi)、水價完全市場化三步走的策略，真正實(shí)現(xiàn)水的商品屬性，實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水和經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)結(jié)合。
　　【關(guān)鍵詞】 水利工程水價； 財(cái)政補(bǔ)貼； 改革； 設(shè)想
　　
　　一、江蘇水利工程供水價格現(xiàn)狀
　　
　　江蘇省從1982年開始征收水利工程水費(fèi)（以下簡稱水費(fèi)），至今經(jīng)歷了四次水價改革（1982年、1989年、1995年、2000年）。目前執(zhí)行的第四步水價（蘇價工［2000］142號、蘇水經(jīng)［2000］7號文）是2000年經(jīng)省政府同意、江蘇省物價局與省水利廳聯(lián)合制定的（見表1），全省水價實(shí)行分類分片定價，綜合水價為1.85分/立方米。從2001年1月1日起，水費(fèi)由事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)管理，水利工程供水開始實(shí)行市場化運(yùn)作。2008年10月，江蘇省物價局與省水利廳聯(lián)合出臺了《江蘇省水利工程供水價格管理實(shí)施辦法》，標(biāo)志著江蘇省水價改革步入了一個新階段。
　　
　　二、江蘇水利工程供水水費(fèi)計(jì)收和使用管理
　　
　?。ㄒ唬┧M(fèi)計(jì)收管理
　　由于江蘇地勢平坦、河湖眾多、水網(wǎng)密布，全省除水庫可基本單獨(dú)供水外，其他地區(qū)則實(shí)行跨流域調(diào)水，閘站聯(lián)合運(yùn)行的統(tǒng)一調(diào)度供水。由于這一供水特點(diǎn)，江蘇省現(xiàn)行水費(fèi)計(jì)收管理體制，除水庫片外，絕大多數(shù)供水工程管理單位無法直接收費(fèi)，只能通過建立省、市、縣三級水費(fèi)專管機(jī)構(gòu)進(jìn)行收費(fèi)，實(shí)行統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合的管理模式。省級機(jī)構(gòu)不直接收取水費(fèi)，由市、縣兩級機(jī)構(gòu)收取，水費(fèi)專戶設(shè)置到縣，省、市、縣三級按照一定比例對收取的水費(fèi)進(jìn)行分成，實(shí)現(xiàn)對本級供水成本的補(bǔ)償。
　　江蘇自1982年征收水費(fèi)以來，每年各類實(shí)收水費(fèi)一直以農(nóng)業(yè)水費(fèi)為主，所占比例一直在50%以上，近年來非農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)收數(shù)有所上升。由于農(nóng)業(yè)用水的特點(diǎn)基本上以漫灌方式為主，目前無法實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，因此現(xiàn)階段江蘇省絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)采取按畝計(jì)收方式。非農(nóng)業(yè)水費(fèi)基本實(shí)現(xiàn)按方收費(fèi)。
　?。ǘ┧M(fèi)使用管理
　　根據(jù)1992年制定的《江蘇省水利工程水費(fèi)財(cái)務(wù)管理辦法》（目前沒有出臺新辦法），水費(fèi)收入主要用于水利供水工程和綜合利用工程供水部分的管理費(fèi)和運(yùn)行費(fèi)、維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)、大修理及更新改造費(fèi)用，以及各級水費(fèi)專管機(jī)構(gòu)經(jīng)核定的人員管理費(fèi)用。成本支出中沒有計(jì)入固定資產(chǎn)（供水工程）折舊。
　　國家發(fā)改委和水利部2003年出臺的《水利工程供水價格管理辦法》，對水利工程水費(fèi)的使用和管理要求按照國務(wù)院財(cái)政和水行政主管部門有關(guān)財(cái)務(wù)會計(jì)制度執(zhí)行，但財(cái)政部1994年頒布的《水利工程管理單位財(cái)務(wù)制度》和《水利工程管理單位財(cái)務(wù)會計(jì)制度（暫行）》對水費(fèi)的使用管理規(guī)定已不能適應(yīng)《水利工程供水價格管理辦法》的要求。
　　
　　三、江蘇水利工程供水成本現(xiàn)狀
　　
　?。ㄒ唬┙K目前水利工程供水財(cái)政支出方式
　　1.省屬供水工程管理單位負(fù)責(zé)重要節(jié)點(diǎn)、樞紐工程（梯級抽水泵站、主要分水節(jié)制閘）的運(yùn)行、維護(hù)和管理。供水單位的人員工資管理費(fèi)按部門預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)編制，全額由省財(cái)政負(fù)擔(dān)；省財(cái)政另行下?lián)芸购捣陂g的電費(fèi)、油料費(fèi)和其他費(fèi)用等翻水運(yùn)行成本。
　　2.市、縣管理的省指定抽水泵站由省水行政主管部門核定固定補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給市、縣財(cái)政；日常經(jīng)費(fèi)由市、縣財(cái)政負(fù)擔(dān)；抗旱翻水期間的電費(fèi)、油料費(fèi)和其他費(fèi)用等翻水運(yùn)行成本由省水利廳審核、省財(cái)政下達(dá)。
　　3.省屬供水工程管理單位和市、縣管理的省指定抽水泵站的大站維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)和防汛、歲修經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政專項(xiàng)下達(dá)，以彌補(bǔ)翻水期間的供水工程運(yùn)行損耗（相當(dāng)于補(bǔ)償供水工程折舊）。
　　4.市、縣屬供水工程管理單位各類費(fèi)用主要由地方財(cái)政承擔(dān)，省財(cái)政根據(jù)每年防汛抗旱開機(jī)情況給予適當(dāng)補(bǔ)助。
　?。ǘ┙K現(xiàn)行水利工程供水成本
　　2003年開展的江蘇省水利供水成本測算研究，以國家發(fā)改委、水利部頒布的《水利工程供水價格管理辦法》規(guī)定的成本項(xiàng)目為依據(jù)，水利工程供水成本價格由供水生產(chǎn)成本（直接工資、直接材料費(fèi)、其他直接支出以及固定資產(chǎn)折舊費(fèi)、修理費(fèi)、水資源費(fèi)等制造費(fèi)用）、供水生產(chǎn)費(fèi)用（銷售費(fèi)用、管理費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用）、利潤和稅金組成，測算的全省實(shí)際供水成本為6.3分/立方米（未計(jì)入水資源費(fèi)、利潤和稅金）。
　　
　　四、江蘇水利工程供水價格財(cái)政補(bǔ)貼和不利影響
　　
　?。ㄒ唬┙K現(xiàn)行水價財(cái)政補(bǔ)貼方式
　　江蘇現(xiàn)行綜合水價1.85分/立方米，約占2003年測算的實(shí)際供水成本6.3分/立方米的30%，實(shí)際用水價格與供水成本之間存在著巨大的價差。這一塊價差在目前運(yùn)行機(jī)制下表現(xiàn)為：全省每年實(shí)際收取的水利工程水費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)供水成本支出，用水戶的用水成本遠(yuǎn)低于實(shí)際成本，每年財(cái)政所承擔(dān)的供水單位人員工資管理費(fèi)的大部分和防汛、歲修、大站維修養(yǎng)護(hù)、抗旱翻水費(fèi)支出形成了一種對用水戶用水價格的補(bǔ)貼（財(cái)政暗補(bǔ)）。
　?。ǘ┯嘘P(guān)財(cái)政補(bǔ)貼的概念
　　財(cái)政補(bǔ)貼是政府為了履行社會和經(jīng)濟(jì)管理職能，根據(jù)一定時期國家政治經(jīng)濟(jì)形勢的需要，以直接或間接的方式，對經(jīng)濟(jì)組織和城鄉(xiāng)居民進(jìn)行的無償補(bǔ)助。目前我國財(cái)政補(bǔ)貼大致有四類，即價格補(bǔ)貼、企業(yè)虧損補(bǔ)貼、利息費(fèi)用補(bǔ)貼和居民生活補(bǔ)貼。其中價格補(bǔ)貼是我國財(cái)政補(bǔ)貼的主要組成部分。財(cái)政補(bǔ)貼是一種轉(zhuǎn)移性支出，這種做法是政府不直接到市場上進(jìn)行購買，而是把財(cái)政資金轉(zhuǎn)移給接受轉(zhuǎn)移資金的企業(yè)和個人去市場上購買商品和勞務(wù)。財(cái)政補(bǔ)貼有很強(qiáng)的政策性，不能挪作他用。可以對財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)行專戶管理，資金封閉運(yùn)行。
　　財(cái)政補(bǔ)貼又可分為暗補(bǔ)和明補(bǔ)兩種形式。財(cái)政暗補(bǔ)：是國家通過補(bǔ)貼，給生產(chǎn)經(jīng)營單位以一定的價差，使某些商品或勞務(wù)以低于其真實(shí)價值的價格供給消費(fèi)者的一種財(cái)政補(bǔ)貼。如江蘇省的水價實(shí)質(zhì)上即為一種價格的暗補(bǔ)。財(cái)政明補(bǔ)：是國家直接給消費(fèi)者提供現(xiàn)金，以提高其經(jīng)濟(jì)收入的一種財(cái)政補(bǔ)貼。
　　
　　（三）水價補(bǔ)貼的不利影響
　　水價財(cái)政補(bǔ)貼維持了供水單位運(yùn)行，但供水單位的供水工程折舊得不到完全補(bǔ)償，供水設(shè)施得不到充分的維護(hù)保養(yǎng)。在現(xiàn)行水價管理體制和運(yùn)行機(jī)制下，供水單位的供水設(shè)施老化失修，供水時不計(jì)供水成本，不講求經(jīng)濟(jì)效益；用水戶用水時無節(jié)制，吃大鍋水，浪費(fèi)嚴(yán)重。由于水價在水資源配置中的價格杠桿作用沒有得到充分體現(xiàn)，供水單位和用水戶的經(jīng)濟(jì)利益無直接聯(lián)系，造成了水資源的大量浪費(fèi)，同時加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。如此，不能引起全社會對節(jié)約用水重要性的充分認(rèn)識，不能調(diào)動起全社會保護(hù)水資源的自覺性和積極性。
　　
　　五、改革江蘇水價財(cái)政補(bǔ)貼方式分步走的設(shè)想
　　
　　第一步：對現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)實(shí)行年度承包。維持現(xiàn)行運(yùn)轉(zhuǎn)方式，保留各級供水單位的人員管理費(fèi)等基本財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，由各級水利主管部門對財(cái)政承包各供水單位每年所需的防汛、歲修、大站維修養(yǎng)護(hù)、抗旱翻水費(fèi)（根據(jù)3—5年平均值）負(fù)責(zé)管理。承包基數(shù)一定3—5年不變，隨著水價提高，水費(fèi)收入增加，承包基數(shù)3—5年后逐年減少。
　　具體操作：
　　1.根據(jù)各供水單位防汛、歲修、大站維修養(yǎng)護(hù)、抗旱翻水費(fèi)等多年平均值（3—5年），由各級水利主管部門對財(cái)政進(jìn)行年度承包，并根據(jù)各供水單位的實(shí)際翻水情況進(jìn)行調(diào)劑使用。如有節(jié)余，一部分節(jié)余資金根據(jù)當(dāng)年各供水單位供水成本與多年（3—5年）平均翻水量比值下降程度進(jìn)行獎勵（目的是調(diào)動供水單位積極性，降低供水成本，也為今后供水成本測算打下基礎(chǔ)），一部分節(jié)余資金則專項(xiàng)用于供水和節(jié)水設(shè)施的建設(shè)。遇到特殊情況（如特大洪澇或干旱），由財(cái)政根據(jù)實(shí)際情況追加承包經(jīng)費(fèi)。
　　
　　2.各市、縣水費(fèi)專管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)按現(xiàn)行或逐步提高的水價收取水費(fèi)并上繳到各級水利主管部門（維持現(xiàn)有的省、市、縣水費(fèi)分成比例不變）。
　　3.隨著水價的逐步提高，各級水利主管部門收取的水費(fèi)逐年增加，對財(cái)政承包的年度補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)3—5年后可逐年減少。
　　該方案可使供水單位自覺節(jié)約供水成本，工程運(yùn)行、維修、養(yǎng)護(hù)有序進(jìn)行；各級水利主管部門可以掌握各供水單位每年的實(shí)際供水成本和翻水量情況；隨著水價逐步提高，3—5年后年度承包經(jīng)費(fèi)逐年減少，財(cái)政補(bǔ)貼（暗補(bǔ)）也逐年減少，但尚不能達(dá)到使用水戶自覺節(jié)約用水的目的。
　　第二步：按實(shí)際供水成本收取水費(fèi)。隨著全省穩(wěn)步提高水價，取消各級供水單位的人員管理費(fèi)等財(cái)政基本補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和防汛、歲修、大站維修養(yǎng)護(hù)、抗旱翻水費(fèi)等年度承包經(jīng)費(fèi)，各供水單位根據(jù)實(shí)際供水成本價格（不計(jì)稅金和利潤）并按實(shí)際翻水量計(jì)算應(yīng)收水費(fèi)。應(yīng)收水費(fèi)與實(shí)收水費(fèi)（按當(dāng)時執(zhí)行水價計(jì)算）之間的差額部分由各級水利部門向財(cái)政收取，并支付給各供水單位。
　　具體操作：
　　1.財(cái)政對各供水單位不再直接補(bǔ)助人員管理費(fèi)和防汛、歲修、大站維修養(yǎng)護(hù)、抗旱翻水費(fèi)等，各供水單位按照《水利工程供水價格管理辦法》規(guī)定的成本項(xiàng)目測算實(shí)際供水成本價格（3—5年平均值，不計(jì)稅金和利潤），并按每年實(shí)際翻水量計(jì)算每年應(yīng)收水費(fèi)總和。
　　2.省、市、縣開始實(shí)行分段分級計(jì)價，每年由省、市、縣水費(fèi)專管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)按逐步提高后的水價向用水戶收取水費(fèi)，收取的水費(fèi)匯繳到各級水利主管部門（留給省、市、縣水費(fèi)專管機(jī)構(gòu)經(jīng)核定的人員管理費(fèi)）。
　　3.每年各供水單位應(yīng)收水費(fèi)與實(shí)收水費(fèi)之間的差額部分由各級水利部門匯總、審核后，向財(cái)政收取。
　　4.各級水利主管部門負(fù)責(zé)將實(shí)收水費(fèi)和向財(cái)政收取的水費(fèi)支付給各供水單位（按實(shí)際供水成本計(jì)算）。
　　該方案既可使供水單位進(jìn)一步加大節(jié)約成本的力度，工程有序管理和良性運(yùn)行，也使用水戶進(jìn)一步采取節(jié)水措施；財(cái)政補(bǔ)貼（暗補(bǔ)）進(jìn)一步減少。但水價并未完全到位，未完全走向市場，不能完全達(dá)到節(jié)約用水、優(yōu)化配置水資源的目的。
　　第三步：水價完全市場化，財(cái)政對水價實(shí)行價格明補(bǔ)。水價完全走向市場，按供水成本加規(guī)定的利潤率計(jì)價（農(nóng)業(yè)水價按補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用的原則核定，不計(jì)利潤和稅金）。財(cái)政對用水戶實(shí)行終端價格補(bǔ)貼（明補(bǔ)），將市場化水價與當(dāng)時執(zhí)行水價的差額部分以現(xiàn)金形式補(bǔ)貼到用水戶，實(shí)行“核定基數(shù)，包干使用，節(jié)余歸己，超支不補(bǔ)”。水費(fèi)完全按照“按實(shí)用水，計(jì)量收費(fèi)；計(jì)劃用水，基價收費(fèi)；超計(jì)劃用水，累進(jìn)加價收費(fèi)”。
　　具體操作：
　　1.每年由省水利廳和省財(cái)政廳聯(lián)合下達(dá)全省用水計(jì)劃和財(cái)政補(bǔ)貼計(jì)劃；計(jì)劃內(nèi)用水按基本水價，與當(dāng)?shù)亟K端水價的差額，由財(cái)政補(bǔ)貼到用水戶，實(shí)行價格明補(bǔ)。該筆資金必須專戶存儲、專款專用、不能與其他資金混合使用。
　　2.省、市、縣水利部門將用水計(jì)劃下達(dá)到各用水戶，財(cái)政部門將補(bǔ)貼款撥付到各用水戶（采取按月?lián)芨叮?。對未超過計(jì)劃用水有節(jié)余的用水戶，節(jié)約用水將使補(bǔ)貼款形成一種節(jié)余，可以促使用水戶進(jìn)一步采取節(jié)水措施；對超計(jì)劃用水戶將按“超計(jì)劃用水，累進(jìn)加價收費(fèi)”，逾期不交將加收滯納金，并對其用水加以限制，這樣可以有力地促使其節(jié)約用水。
　　3.省、市、縣水費(fèi)專管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)按市場價向各用水戶收取水費(fèi)，水費(fèi)完全按照“按實(shí)用水，計(jì)量收費(fèi)；計(jì)劃用水，基價收費(fèi)；超計(jì)劃用水，累進(jìn)加價收費(fèi)”。收取的水費(fèi)專戶存儲并上繳各級水利主管部門（留給省、市、縣水費(fèi)專管機(jī)構(gòu)經(jīng)核定的人員管理費(fèi)）。
　　4.各級水利主管部門將收取的水費(fèi)一部分按各供水單位供水成本加微利（低于規(guī)定的利潤率）的價格和實(shí)際翻水量計(jì)算后支付給各供水單位，一部分繼續(xù)用于供水和節(jié)水設(shè)施的改造。
　　該方案建立在水價完全走向市場、各供水口門的計(jì)量設(shè)施相對完善、各用水戶的用水定額經(jīng)過重新測算且比較合理的基礎(chǔ)上。通過價格杠桿機(jī)制，使用水戶自覺節(jié)約用水，水資源得到合理優(yōu)化配置；供水單位和供水工程走上有序管理和良性循環(huán)發(fā)展的軌道；也使財(cái)政補(bǔ)貼達(dá)到最小，財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)揮出最大的經(jīng)濟(jì)效益。
　　
　　六、結(jié)語
　　
　　改革水價補(bǔ)貼方式，變暗補(bǔ)為明補(bǔ)，充分發(fā)揮價格杠桿作用，可以改變目前供水過程中不計(jì)成本、不講求經(jīng)濟(jì)效益，供水工程折舊得不到補(bǔ)償、供水設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)行的狀況；可以更好地促使用水戶節(jié)約用水，建立節(jié)水型社會；還可以合理優(yōu)化配置水資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益。
　　考慮到水價提高涉及面廣，關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，因此水價改革要采取“積極穩(wěn)妥，分步實(shí)施，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步到位”的方針和策略，最終實(shí)現(xiàn)水價完全走向市場。●
　　
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