一、 引言
　　在今年的“兩會”上，政府許諾，今年要建設(shè)1000萬套保障性廉租住房，“十二五”期間規(guī)劃建設(shè)3500萬套。兩會代表歡呼雀躍，報以熱烈的掌聲，各大媒體也紛紛報道，表示支持。筆者一方面高興，認為這是一件好事。它表明政府已經(jīng)明確意識到，提供保障性廉租房是政府職責(zé)，把它列入了政府的目標(biāo)和任務(wù)之中。這是房地產(chǎn)政策的一項重大調(diào)整；另一方面，從現(xiàn)有事態(tài)的發(fā)展來看，此事也不無令人擔(dān)憂。
　　擔(dān)憂之一是，政府通過壟斷保障性廉租住房市場，進一步擴張自己控制社會經(jīng)濟生活的實力。
　　擔(dān)憂之二是，政府提供保障性廉租住房的目標(biāo)能否實現(xiàn)，還是一個需要進一步觀察的問題。
　　擔(dān)憂之三是，通過城中村改造來解決保障性住房，其結(jié)果是與民爭利。
　　這就提出了一個重大的問題，政府到底應(yīng)當(dāng)怎樣提供公共保障服務(wù)，或者說，到底應(yīng)當(dāng)怎樣來觀察和看待政府行為？
　　二、判斷政府行為的標(biāo)準(zhǔn)
　　中國各級政府的門口都掛著“某某人民政府”的大牌子，也寫有“為人民服務(wù)”，“立黨為公、執(zhí)政為民”的大標(biāo)語，然而，僅憑這些標(biāo)語、口號是無法判斷政府及其官員行為的。因為它僅僅是一個口號，而不是一個可以執(zhí)行和檢驗的行為標(biāo)準(zhǔn)。我們的政府官員哪一個不說他是為人民服務(wù)的，但是事實如何？遠的不說，最近被審查的鐵道部部長劉志軍及其同伙、那個與本人同名的總工程師張曙光，他們到底是為人民服務(wù)，還是為他們自己及一小撮人服務(wù)，難道還不清楚嗎？他們身體力行的是，立黨為私，執(zhí)政為利。
　　其實，判斷政府行為是否合理的一個重要界限和標(biāo)準(zhǔn)是，政府是與民爭利，還是讓利于民。如果是與民爭利，那就是劉志軍一伙，與強盜、黑幫無異。他們不僅是與民爭利，而且從老百姓口袋中搶錢，哪有讓利之說；如果是讓利于民，還權(quán)于民，那就是真正的人民政府為人民。這里沒有什么既不爭利又不讓利的中間地帶。據(jù)此而論，政府除了合理的稅收和恰當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付，不能采用其他手段參與收入的再分配。
　　之所以“與民爭利還是讓利于民”能成為判斷政府行為的一個基本標(biāo)準(zhǔn)，原因就在于，與民爭利是無限的，而讓利于民是有限的。政府要與民爭利，就會無限擴張，“獅子大張口”，手伸得很長，無法約束，無法制止，官員也會貪得無厭，欲壑難填，腐敗成性，前赴后繼，以至搞得民不聊生，政府垮臺。這在歷史上不乏其例。而讓利于民則是有限度的，不可能讓到政府一無所有，官員無以生存。相反，在現(xiàn)代社會，政府是一個不可或缺的重要機構(gòu)。政府要生存，要提供公共服務(wù)，就要掌握一定的財力，它的規(guī)模以滿足政府提供公共服務(wù)的需要為限，且有一個合理標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟學(xué)上有最優(yōu)稅率一說。足見這是有根據(jù)的。
　　如果此說成立，那么，判斷政府行為的一個具體標(biāo)準(zhǔn)就是，政府的稅收和收入要與政府提供的公共服務(wù)相適應(yīng)或者相對等。從目前中國的情況來看，政府收入遠大于政府提供的服務(wù)，政府的很大一部分收入的支出沒有用在提供公共服務(wù)上，而是用在了其他方面，通過各種途徑，變成少數(shù)既得利益者的財富，至于揮霍浪費，諸如“三公”消費之類，就不用講了，單是政府吃喝一項，一年就達6000多億，而政府提供的公共服務(wù)在很多方面仍然缺乏。比如，在產(chǎn)權(quán)保護方面，至今仍然沒有一套嚴(yán)格執(zhí)行的制度規(guī)則，很多仍以官員講話為準(zhǔn)，說變就變，產(chǎn)權(quán)仍然不是一個制度變量，而是一個政策變量，甚至政府官員直接侵犯私人產(chǎn)權(quán)，發(fā)生強征、強拆、強建之類的事情。
　　不僅如此。政府占有的資源和收入已經(jīng)不少，但是，政府仍然認為自己的收入不足。目前，稅收占GDP的比例為20.9%，并不算高，但全口徑的政府收入占GDP的比例達32.2%，已相當(dāng)高。然而，不久前，國家稅務(wù)總局局長肖捷著文說，目前的政府收入占比不高，政府收入滿足不了提供公共產(chǎn)品的需要，要隨著經(jīng)濟的發(fā)展逐步提高政府收入的比重。根據(jù)復(fù)旦大學(xué)教授韋森的計算，現(xiàn)在政府稅收8萬多億元，全國13億人口人均納稅6200元，而去年農(nóng)民的人均收入是5919元，低于人均納稅水平。我們不知道政府收入（包括預(yù)算收入和預(yù)算外收入）多少為合適，能否為政府收入規(guī)定一個最高界限，嚴(yán)格監(jiān)督，不許超過。
　　 從政府提供公共服務(wù)的方式來看，也可以找到一個界限和標(biāo)準(zhǔn)。全部社會產(chǎn)品大致分為三類：公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品、半公半私產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品由政府提供，軍隊警察當(dāng)然不能由私人來辦。如果這類產(chǎn)品政府供給不足，出現(xiàn)黑社會勢力，這只能說明政府無能，因為政府供給不足，才有黑社會替代供給；如果政府供給充足，黑社會也沒有活動的余地。私人產(chǎn)品由市場供給，也不成問題。問題就出在半公共半私人產(chǎn)品方面。
　　從社會經(jīng)濟發(fā)展的趨勢來看，一方面，隨著科學(xué)技術(shù)的進步和組織制度的創(chuàng)新，自然壟斷的內(nèi)容和范圍在縮小，競爭的內(nèi)容和范圍在擴展，過去作為自然壟斷的領(lǐng)域也出現(xiàn)了競爭性，政府在退出，市場在擴展。比如，路網(wǎng)具有壟斷性，可由政府和國有企業(yè)供給，但運輸和網(wǎng)上服務(wù)則可以由私人企業(yè)和市場提供。另一方面，隨著社會的分化和社會生活的復(fù)雜多樣化，政府的公共職能也在擴大，過去一些完全的私人產(chǎn)品，其一部分也帶有某種公共服務(wù)的性質(zhì)。保障性廉租房的情況就是如此。因為，住房本是私人產(chǎn)品，但保障性廉租房則具有平等的性質(zhì)和社會穩(wěn)定的功能，因此，提供保障性廉租住房也就成為政府的職能和責(zé)任之一。
　　盡管政府今年計劃新建1000萬套保障性廉租房，但從供求兩個方面都存在一些問題。從需求方面來看，政府只考慮了城市中無房和缺房的貧困人口，而沒有把進城的農(nóng)民工和剛畢業(yè)留城的大學(xué)生考慮在內(nèi)；從供給方面來看，國有房地產(chǎn)企業(yè)并未承擔(dān)起保障性廉租房的建設(shè)任務(wù)，他們的全部力量仍然集中在土地市場上炒地皮，高檔商品房市場上炒房價。這是與政府的職責(zé)和承諾背道而馳的。
　　三、廉租房的市場供給
　　廉租房是否只能由政府供給，市場不能供給？很多人的回答似乎是肯定的。政府現(xiàn)在要大規(guī)模地開發(fā)建設(shè)保障性廉租住房，似乎也是在這樣的思想指導(dǎo)下進行的。然而，現(xiàn)實卻并非如此。在中國目前的情況下，市場不僅提供了廉租房，而且是廉租房的主要供給方式。因為，中國經(jīng)濟的高速發(fā)展和大量農(nóng)村人口擁進城市，對住房市場提出了巨大的需求，而在此之前，政府并未認識到自己要供給保障性廉租住房，也沒有建設(shè)保障性廉租住房。于是，在政府沒有供給的情況下，市場代替政府供給了大量的廉租房。這是中國目前住房市場的一個無法否認的現(xiàn)實。
　　市場供給廉租房的方式和途徑之一是，城中村的大量出現(xiàn)。由于中國存在著二元分割的土地制度，城市的土地是國有的，而農(nóng)村的土地是集體的；城市的土地是建設(shè)用地，農(nóng)村的土地除宅基地、少量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和公共用地以外，主要是農(nóng)業(yè)用地。中國的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差別不僅是建立在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門和現(xiàn)代工業(yè)部門生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)效率差異的基礎(chǔ)之上的，而且是建立在這種城鄉(xiāng)分割的土地制度之上的。改革開放以來，在城市工業(yè)高速發(fā)展、城市面積迅速擴大和城市人口大量聚集的過程中，出現(xiàn)了大量的城中村。它們地處城市中間，卻是農(nóng)村集體土地。由于進城人口居住需求急劇增加，這些城中村中的居民也逐漸放棄了原來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，而主要從事商業(yè)服務(wù)業(yè)和房屋出租活動。這一點最為典型的是深圳市。
　　最初，深圳市的城中村只有帶院落的二、三層小樓，供一家人生活居住，隨著深圳的開發(fā)建設(shè)，流動人口的大量增加及其對住房的需求，于是二、三層變成四、五層，政府開始管制，村民繼而搶建，博弈的結(jié)果是從七、八層蓋到了現(xiàn)在的十多層，最高的達15層。一層為商業(yè)店鋪，三層以上全部出租。到特區(qū)外兩個轄區(qū)的土地全部實施國有化以前，深圳共有城中村320個，占地總面積93.5平方公里，有私宅35萬棟，總建筑面積1.06億平方米，居住著500萬人。對于深圳的高速發(fā)展，城中村做出了不可磨滅的貢獻，它不僅滿足了打工者的生存需要，而且保持了低工資的優(yōu)勢，是深圳發(fā)展的秘密所在。因為城中村的房價只有相鄰村外城市房價的1/2－1/3，一室一廳的租價2007年前后也只有600元左右，其他生活成本也相對較低，為進城農(nóng)民工創(chuàng)造了一個適宜的生存環(huán)境。
　　
　　與城中密切相關(guān)的現(xiàn)象是“小產(chǎn)權(quán)”房，這也是市場供給廉租房的一個重要方面。它的出現(xiàn)既是由現(xiàn)行土地制度決定的，也與城市房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)。由于現(xiàn)行法律制度規(guī)定，只有國有土地才能建設(shè)商品房，集體土地不能建設(shè)商品房，甚至農(nóng)村居民的住房既不能賣給城里人，也不能向城里人出租，但是隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，房價的大幅上漲，在城市的周邊出現(xiàn)了大量的不能合法交易的商品房，人稱“小產(chǎn)權(quán)”房。據(jù)前幾年國土資源部的統(tǒng)計，全國的“小產(chǎn)權(quán)”房共計66億平方米，約占全部住宅面積的1/3。由于政府管制的原因，這些房屋的售價和租價也與“大產(chǎn)權(quán)”房存在著成倍的差距。因而，也是城市貧困人口和農(nóng)村進城人口的棲息之地，成為廉價（租）房的供應(yīng)來源。
　　 事情的荒唐之處在于，城中村和“小產(chǎn)權(quán)”房提供了大量保障性廉租住房，幫助政府解決了大量進城人口住房的大問題，保證了經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定，而政府卻是“恩將仇報”，不僅不承認它的合法性，反而千方百計地限制它、消滅它。各個城市的舊城改造、城中村改造，就是以改造之名，行取締和拆除之實。至于“小產(chǎn)權(quán)”房，則以糧食安全和保護耕地為由，左一個通知，右一個規(guī)定，一律取締，不準(zhǔn)建，不準(zhǔn)賣，不準(zhǔn)租，一切交易活動均屬非法。于是，政府和農(nóng)民、政府和城中村的村民發(fā)生了尖銳的矛盾和沖突，成為中國社會嚴(yán)重失衡和危機的根源之一。
　　 在正常情況下，凡市場能夠解決和提供的，政府應(yīng)當(dāng)退出；凡市場滿足不了需求的，政府可以提供補充的部分；凡市場不能解決和提供的，政府才組織提供。而我們的現(xiàn)實卻不是如此，因而發(fā)生了政府與民爭利的矛盾和沖突。也正是由于，一方面政府不承認廉租房的市場供給，千方百計地取締和消滅城中村和“小產(chǎn)權(quán)”房，另一方面又大規(guī)模地建設(shè)保障性廉租住房，所以才有我們開始提出的政府壟斷廉租房市場之說。
　　 政府為什么要改造城中村，消滅“小產(chǎn)權(quán)”房？是因為城中村比較臟亂，有礙城市觀瞻和城市形象，還是因為城中村難于管理，事故多發(fā)，抑或是由于“小產(chǎn)權(quán)”房威脅到糧食安全和耕地保護？也許這些因素都有，其中很多是似是而非，且都不是主要的。主要是由于農(nóng)民通過城中村和“小產(chǎn)權(quán)”，抵制了政府和強勢群體的掠奪，獲得了一部分本屬于自己的利益，因而發(fā)了點小財。據(jù)說，城中村的村民有的財產(chǎn)達幾億、甚至幾十、幾百億元。即使如此，有什么不好呢，又有什么可怕呢？與政府占有的大量資源、十多萬億的收入相比，老百姓的錢并不多，也不富，難道百姓錢多了富了會出事嗎，會變質(zhì)嗎？這仍然是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的思維和文化大革命的心態(tài)。
　　有人認為，由于城中村和“小產(chǎn)權(quán)”房的存在和發(fā)展，城市郊區(qū)的農(nóng)民錢多了，富起來了，這不僅不公平，而且一些人游手好閑，不勞而獲，抽煙、賭錢、打麻將。我們不能排除這種社會現(xiàn)象的存在和發(fā)生，至于不公平一說，則值得商榷。地區(qū)差異是一個客觀存在，級差地租也是一個避免不了經(jīng)濟現(xiàn)實。城市經(jīng)濟發(fā)展，城郊人口跟著受益，這是不可抗拒的自然法則。為什么城市的土地比農(nóng)村的貴，近郊的土地比遠郊的貴，道理就在這里。難道讓郊區(qū)農(nóng)民與邊遠地區(qū)農(nóng)民一樣貧困，就公平嗎？以所謂城郊農(nóng)民發(fā)財造成不公，反證政府強制拆遷有理，是強盜邏輯。
　　四、唐家?guī)X的故事
　　唐家?guī)X位于北京市中關(guān)村上地高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的中心地帶，是一個典型的城中村。該村有3000多村民，由于該村的區(qū)位優(yōu)勢，是北京的活力所在，區(qū)內(nèi)企業(yè)眾多，交通便利，拆遷前共居住了5萬多人，人稱“北漂”的聚集地，80%是畢業(yè)的大學(xué)生，形成一個發(fā)達的城市社區(qū)，各種服務(wù)相對齊全，特別是寬帶上網(wǎng)必須具備。雖然這里的居住條件相對較差，但房租便宜，18平方米月租只有五、六百元，是進城農(nóng)民工和剛畢業(yè)的大學(xué)生可以承受得起的。由于人口過分稠密，衛(wèi)生條件相對較差，安全也不是太好，政府以此為由決定拆遷改造。
　　由市場供求關(guān)系所決定，這里的出租屋連片成排的不少，四、五層甚至七、八層的樓房也很多。剛開始，政府決定按一層的面積給予補償，并且把48個村民代表召集到區(qū)政府簽了字。村民知道后，不承認政府與村民代表的協(xié)議，簽名上訪。當(dāng)天下午，筆者到唐家?guī)X考察，看到村民簽名的情況，并與組織者交談，當(dāng)時已經(jīng)簽名2000多人。據(jù)說，為了盡快拆遷，后來政府讓步到按照四層的面積給予村民補償，不知道最后按什么標(biāo)準(zhǔn)與村民達成拆遷補償協(xié)議，現(xiàn)在拆遷改造正在實施。筆者也到大學(xué)生住戶中實地察看，并與大學(xué)生交談。政府拆遷改造，只與村民商談補償事宜，不與住戶商議居住問題，似乎住戶的權(quán)利根本不在政府考慮之列，大學(xué)生也沒有這種權(quán)利意識，他們只在淘寶網(wǎng)上的唐家?guī)X社區(qū)中做生意，而不關(guān)注自己的居住權(quán)利問題。這就是我們目前的社會現(xiàn)實。
　　故事的精彩之處還在后面。開始，政府是以城中村改造為由進行拆遷，據(jù)說，目的是要建設(shè)保障性住房，建設(shè)“北漂”公寓。然而，現(xiàn)在卻改變了主意。前些日子，筆者見到了《蟻族》一書的作者廉思，他對北京地區(qū)的城中村做過長期的跟蹤觀察，多次去過唐家?guī)X，對情況非常熟悉。他告訴筆者，現(xiàn)在政府把唐家?guī)X的地賣給五礦公司，用于蓋商品房。這一變化把政府建設(shè)和提供保障性廉租住房的底全曝光了。
　　從唐家?guī)X的故事可以看出，政府與民爭利的步驟和方式有三：
　　第一是拆遷改造不能按照實際面積進行補償，因為唐家?guī)X人出租房屋賺錢了，因此政府要強行拿走一塊，不能讓唐家?guī)X人獨吞。
　　第二是拆遷以后不蓋“北漂”公寓之類的保障房，而是賣給開發(fā)商，這樣，可以賺得一大筆土地出讓金。
　　第三是開發(fā)商建設(shè)商品房，既可以增加建筑業(yè)稅收，還可以增加商品房稅收，而建保障性廉租房，政府還得補貼。
　　因此，唐家?guī)X的故事，實際上是以城中村改造為名，行與民爭利之實。
　　五、斬斷爭利之手，增強讓利之心
　　規(guī)范政府和官員行為，解決保障性廉租住房問題的原則是，斬斷爭利之手，壯大讓利之心。具體辦法有以下幾個方面。
　　一是政府生產(chǎn)，政府經(jīng)營。這是指國有房地產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)營保障性住房。我們至今未見到任何一個地區(qū)和任何一家國有房地產(chǎn)企業(yè)有這樣的表示和安排。就拿今年的1000萬套保障性住房來說，有多少由國有房地產(chǎn)企業(yè)提供，政府應(yīng)當(dāng)公開，好讓老百姓看看政府的決心和誠意。如果這一條都不能落實，那么，其他一切就都無從談起。按理說，這一點是政府最應(yīng)當(dāng)也最容易做到的，也才是真正的讓利于民。
　　二是政府融資，市場供給。如果說國有房地產(chǎn)企業(yè)的力量有限，不能承擔(dān)1000萬套的生產(chǎn)供給，而且大部分要市場供給，那么，政府應(yīng)當(dāng)解決融資問題，而生產(chǎn)建設(shè)交由民營房地產(chǎn)企業(yè)完成。從現(xiàn)有情況來看，政府雖然提出了建設(shè)1000萬套保障房的目標(biāo)，但是無論是中央政府，還是各個地方政府，沒有一個政府明確提出融資的目標(biāo)和任務(wù)，即政府打算解決多少套住房的資金問題，這是問題的關(guān)鍵。如果資金問題不解決，仍然是畫餅充饑。
　　現(xiàn)有解決資金問題的一個辦法是，規(guī)定土地出讓金要拿出10%用于保障性廉租房建設(shè)。按此推算，去年2.7萬億土地出讓金，應(yīng)有2700億元用于保障房建設(shè)，但是，實際情況是，2009年的土地出讓金用于保障房的資金只占1.5%，這就是說只有405億元。按此計算，一套住房的投資只有4050元。這樣看來，大概只夠蓋一個平方米。豈不是杯水車薪，無濟于事。因為，這里有一個悖論：地方政府要從房地產(chǎn)業(yè)賺錢，現(xiàn)在要它們掏錢，自然是南轅北轍的事情。如果不改革現(xiàn)行財政體制，做到財權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一，使地方有獨立的財政收入來源，要解決這樣的問題是不可能的。
　　三是政府規(guī)劃，民間融資，民間供給。由于資金規(guī)模巨大，政府融資滿足不了需求，于是民間融資就成為一個重要渠道?，F(xiàn)在政府也提出要吸引民間資本進入。然而，民間資本是要盈利的，政府在這方面如無有效的制度安排和政策鼓勵，是不可能吸引民間資本進入的。我們現(xiàn)在只是在建設(shè)用地面積上做出了一些安排，除此而外，其他均未提及。比如，土地如何作價，低價供地，可以降低民間資本進入的開發(fā)成本；再如，政府補貼，按什么標(biāo)準(zhǔn)，采取什么形式。如果不具體解決這些問題，吸引民間資本進入仍然只是口號而已。
　　四是停止侵權(quán)行為，承認民間已有供給廉租房的合法性，使之從地下轉(zhuǎn)入地上，并給予適當(dāng)?shù)恼吖膭?。比如，城中村改造不是采取政府征收、完全拆除、重新建設(shè)的辦法，而是由村民自己做出，按照規(guī)劃改造，對不符合規(guī)劃要求的加以拆除，對其經(jīng)營加以規(guī)范，如果政府要對其租金加以管制，就應(yīng)當(dāng)予以補貼。再如，對于“小產(chǎn)權(quán)”房，也應(yīng)采取新老劃斷的辦法，逐步加以解決。老的，在符合城市規(guī)劃的前提下，在交納各種稅費以后，承認其合法，可以自由交易；新的，如果符合城市規(guī)劃，由誰建設(shè)都可，如果不符合城市規(guī)劃，一律拆除，以顯示政策的嚴(yán)肅性。如果作為保障性廉租房出租，政府也應(yīng)給予政策鼓勵。
　　從以上討論可以看出，城市規(guī)劃相當(dāng)重要，政府應(yīng)當(dāng)加強這方面的工作，而且城市規(guī)劃一旦確定，官員無權(quán)隨意改變。
　　如果能夠?qū)嵤┮陨限k法，不僅保障性住房的問題可以得到合理的解決，政府和官員的行為也可以得到校正和規(guī)范，政府也就不是爭利之手，而是具有讓利之心，各種社會矛盾和沖突也可以得到有效地解決，中國民間社會的建設(shè)和自治也可以有一個較大的發(fā)展，并提升到一個新的水平。
　?。ㄗ髡呦当本┨靹t經(jīng)濟研究所學(xué)術(shù)委員會主席）