2011年6月1日晚間，央行發(fā)布《2010年中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》，公布了關(guān)于地方政府融資平臺(tái)貸款的專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果。調(diào)查結(jié)果顯示，截至2010年年末，全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)1萬(wàn)余家，較2008 年年末增長(zhǎng)25%以上，其中，縣級(jí)（含縣級(jí)市）平臺(tái)約占70%，平臺(tái)貸款在人民幣各項(xiàng)貸款中占比不超過(guò)30%，國(guó)有商業(yè)銀行和政策性銀行成為貸款的供給主力。調(diào)查結(jié)果公布次日，銀行股出現(xiàn)全面下跌，當(dāng)日收盤時(shí)，銀行類指數(shù)下跌2.17％，這反映了人們對(duì)地方政府融資平臺(tái)隱憂的進(jìn)一步加深。
　　從2010年開(kāi)始，中央各部委就不斷地下發(fā)文件，要求清查地方政府融資平臺(tái)債務(wù)，嚴(yán)控貸款規(guī)模，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的控制和管理。那么，導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)快速增長(zhǎng)的深層次原因是什么？地方融資平臺(tái)的貸款問(wèn)題會(huì)給銀行帶來(lái)什么樣的風(fēng)險(xiǎn)？對(duì)于這些風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該如何管理？
　　地方政府融資平臺(tái)運(yùn)行情況
　　在我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，地方政府的職責(zé)主要有兩個(gè)：一是保證本地公共服務(wù)的供給，二是維持本地經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。在大部分情況下第二個(gè)目標(biāo)會(huì)壓過(guò)第一個(gè)目標(biāo)，這就導(dǎo)致地方政府傾向于突破財(cái)政約束，擴(kuò)張本地經(jīng)濟(jì)。一般情況下，在經(jīng)濟(jì)高漲或正常運(yùn)行時(shí)，考慮到經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的風(fēng)險(xiǎn)，中央政府一般會(huì)抑制地方政府經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的沖動(dòng)；在經(jīng)濟(jì)衰退或增速過(guò)緩時(shí)，中央政府就會(huì)放松對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張沖動(dòng)的抑制。因此金融危機(jī)后，在經(jīng)濟(jì)衰退顯現(xiàn)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為了中央政府和地方政府共識(shí)的背景下，中央政府就放松了對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的抑制，甚至鼓勵(lì)地方政府積極尋求新的方式擴(kuò)張本地區(qū)經(jīng)濟(jì)。
　　在這些因素的影響下，地方政府融資平臺(tái)出現(xiàn)了爆炸式增長(zhǎng)，伴隨著地方融資平臺(tái)數(shù)量爆炸式增長(zhǎng)的是地方政府負(fù)債規(guī)模的幾何式增長(zhǎng)和天量的銀行信貸。
　　銀行貸款是地方融資平臺(tái)最主要的融資方式，占據(jù)了絕大部分的份額。迄今為止，地方政府融資平臺(tái)貸款負(fù)債規(guī)模到底有多大缺少準(zhǔn)確的數(shù)字，但2011年6月1日專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果中指出，截至2010年末，地方政府融資平臺(tái)貸款在人民幣各項(xiàng)貸款中占比不超過(guò)30%，國(guó)有商業(yè)銀行和政策性銀行成為貸款的供給主力。2010年末人民幣貸款余額為47.92萬(wàn)億元，如照此計(jì)算，截至2010年年末，地方政府融資平臺(tái)貸款總量不到14.376萬(wàn)億元，從中我們可以窺得貸款的規(guī)模。同樣，如此巨額貸款的質(zhì)量也缺乏權(quán)威的官方披露，不過(guò)從媒體公開(kāi)披露的歷史數(shù)據(jù)中推測(cè)其狀況不容樂(lè)觀。媒體公開(kāi)披露的數(shù)據(jù)顯示，商業(yè)銀行截至2010年6月末的地方融資平臺(tái)貸款達(dá)7.66萬(wàn)億元。其中，第一類為融資平臺(tái)中項(xiàng)目現(xiàn)金流能夠覆蓋償還本息的貸款約有2萬(wàn)億元，占比27%，抽樣檢查后，可作為正常項(xiàng)目貸款。第二類為第一還款來(lái)源不足，必須依靠第二還款來(lái)源覆蓋本息的貸款，有4萬(wàn)億元左右，約占50%；第三類為項(xiàng)目借款主體不合規(guī)，財(cái)政擔(dān)保不合規(guī)，或本期償還有嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)（貸款挪用和貸款做資本金）的貸款，占比23%，約1.7萬(wàn)億元。
　　規(guī)模龐大的貸款給整個(gè)金融系統(tǒng)尤其是銀行業(yè)帶來(lái)了不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)隱患，銀監(jiān)會(huì)更是在年初把地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)列為2011年銀行業(yè)三大風(fēng)險(xiǎn)之首，如處理不好，極有可能引發(fā)銀行大面積的壞賬，進(jìn)而引發(fā)整個(gè)金融體系的“地震”，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)造成巨大傷害。
　　地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)分析
　　地方融資平臺(tái)的貸款風(fēng)險(xiǎn)與其貸款融資方式有著密切關(guān)系，其風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：貸款回收過(guò)于依賴收入有限的地方財(cái)政；貸款質(zhì)量堪憂；貸款與投資項(xiàng)目現(xiàn)金流錯(cuò)配；投融資雙方信息不對(duì)稱；投融資雙方的管理存在漏洞。
　　貸款回收過(guò)于依賴有限的地方財(cái)政
　　由于平臺(tái)公司投資的項(xiàng)目大都具有非經(jīng)營(yíng)性和公益性，項(xiàng)目本身往往不產(chǎn)生現(xiàn)金流或者只產(chǎn)生少量的現(xiàn)金流，依靠項(xiàng)目本身的收益難以歸還銀行貸款本息。大部分貸款第二還款來(lái)源作為支持。媒體公開(kāi)披露數(shù)據(jù)顯示，大約30%的貸款項(xiàng)目能夠依靠自身現(xiàn)金流償還貸款本息；70%的貸款需要土地開(kāi)發(fā)權(quán)、地方政府財(cái)政安排等第二還款來(lái)源的安排。
　　然而即使有第二還款來(lái)源作擔(dān)保，這些貸款仍面臨著很大的風(fēng)險(xiǎn)。
　　我們即使將截至2010年末地方政府融資平臺(tái)貸款余額算作10萬(wàn)億元，按照貸款占地方政府融資平臺(tái)負(fù)債的總額90%來(lái)計(jì)算，地方政府融資平臺(tái)負(fù)債的總額在2010年約末為11.11萬(wàn)億元。據(jù)財(cái)政部公布數(shù)據(jù)顯示，2010年1～12月全國(guó)累計(jì)財(cái)政收入為83080億元，比上年增加14562億元，增長(zhǎng)21.3%；其中：中央本級(jí)收入42470億元，比上年增加6554億元，增長(zhǎng)18.3%；地方本級(jí)收入40610億元，比上年增加8008億元，增長(zhǎng)24.6%。簡(jiǎn)單計(jì)算我們就可以看出，僅債務(wù)余額本金一項(xiàng)就占全國(guó)財(cái)政收入的133.73%，占地方政府財(cái)政收入的273.58%，而美國(guó)規(guī)定地方政府債務(wù)率為90%～120%；新西蘭要求地方政府債務(wù)率小于150%，我國(guó)地方政府債務(wù)率已經(jīng)遠(yuǎn)超國(guó)際警戒水平線，貸款銀行也面臨著貸款本金無(wú)法收回的風(fēng)險(xiǎn)。
　　從短期來(lái)看，地方政府面臨的最大問(wèn)題是利息的支付，按照6%的年利率計(jì)算，2011年地方政府就需支付6666億元的利息?？紤]到地方政府土地出讓金的飛速增加和利用滾動(dòng)貸款支付利息，短期內(nèi)地方政府應(yīng)該不會(huì)出現(xiàn)流動(dòng)性困難。但如果我們深層次地思考，就會(huì)發(fā)現(xiàn)短期內(nèi)的流動(dòng)性相對(duì)充裕是以犧牲長(zhǎng)期內(nèi)流動(dòng)性為代價(jià)的。首先，隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷增加，其還款壓力只會(huì)越來(lái)越大；其次：現(xiàn)在土地出讓金的瘋狂增加犧牲了以后的財(cái)政收入。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2009年土地出讓金總額高達(dá)1.59萬(wàn)億元，同比增加63.4%。據(jù)媒體公開(kāi)報(bào)道，2010年全國(guó)土地出讓成交總價(jià)款竟然高達(dá)2.7萬(wàn)億元，同比增加70.4%，然而兩年內(nèi)全國(guó)主要城市綜合地價(jià)增長(zhǎng)率分別為5.05%和8.62%，這意味著這兩年內(nèi)土地供給量約以每年凈增60%的速度增加；加之房地產(chǎn)市場(chǎng)正經(jīng)歷的史上最嚴(yán)厲調(diào)控導(dǎo)致土地交易市場(chǎng)的日漸冷清，需求減少和供給增加的同時(shí)發(fā)生必然會(huì)導(dǎo)致土地出讓金大幅下降，土地出讓金大幅下降進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致依賴“土地財(cái)政”的地方政府財(cái)政困難，屆時(shí)地方政府融資平臺(tái)還款高峰期也將到來(lái)。因而未來(lái)2～3年最有可能成為地方政府債務(wù)危機(jī)爆發(fā)的時(shí)間段，盡管有第二還款來(lái)源作擔(dān)保，這些貸款仍臨著巨大風(fēng)險(xiǎn)。
　　貸款質(zhì)量堪憂
　　據(jù)專項(xiàng)調(diào)查報(bào)告披露：金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)管理政策從原先過(guò)度依賴地方政府信用逐步向落實(shí)抵押、質(zhì)押擔(dān)保措施轉(zhuǎn)移；當(dāng)前對(duì)地方政府融資平臺(tái)發(fā)放的貸款以抵押、質(zhì)押方式為主，采取信用方式發(fā)放的貸款占比有所下降。
　　雖然采取信用方式發(fā)放的貸款占比有所下降，但仍占有一定的比重，這類貸款的質(zhì)量極易受到地方政府財(cái)政狀況的影響，一旦地方政府財(cái)政狀況趨緊，其質(zhì)量便有急劇惡化的可能。
　　對(duì)于以抵押、質(zhì)押方式獲取的貸款，也存在質(zhì)量惡化的風(fēng)險(xiǎn)。由于平臺(tái)公司貸款的市場(chǎng)化程度不高，其貸款抵押品相當(dāng)一部分是土地使用權(quán)，一般可以獲得土地估價(jià)60%～80%的貸款。作為房地產(chǎn)市場(chǎng)的上游市場(chǎng)，土地交易市場(chǎng)受房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響很大，在近些年來(lái)房?jī)r(jià)高居不下的背景下，土地的價(jià)值容易被過(guò)高地估計(jì)；如果房地產(chǎn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)頭波動(dòng)下行，土地交易市場(chǎng)便會(huì)出現(xiàn)價(jià)格向下回調(diào)，這樣必然會(huì)大面積地影響銀行的貸款質(zhì)量，而近期密集的房地產(chǎn)調(diào)控更是使得這種風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)大大加速。
　　貸款與投資項(xiàng)目現(xiàn)金流錯(cuò)配
　　由于大部分基建項(xiàng)目大都存在著建設(shè)周期長(zhǎng)、收益回收分散的特點(diǎn)，而投資平臺(tái)貸款期限相對(duì)較短，從而給平臺(tái)公司帶來(lái)投融資期限錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)由于這些基建項(xiàng)目存在變現(xiàn)能力差的特點(diǎn)也會(huì)給平臺(tái)公司帶來(lái)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)?shù)胤秸疅o(wú)法按時(shí)支付貸款本金及利息時(shí)，即使一些項(xiàng)目在長(zhǎng)期看來(lái)是盈利的，流動(dòng)性的缺乏也可能會(huì)使得該項(xiàng)目最終成為半拉子工程，并最終影響金融機(jī)構(gòu)貸款本金及利息的收回。
　　
　　投融資雙方信息不透明
　　由于地方政府一直對(duì)自身的財(cái)務(wù)狀況諱莫如深，至今其債務(wù)仍缺乏準(zhǔn)確的數(shù)字，這就使得商業(yè)銀行無(wú)法對(duì)貸款風(fēng)險(xiǎn)做出正確的估計(jì)。同時(shí)考慮到國(guó)內(nèi)銀行同業(yè)之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)，在與地方政府融資平臺(tái)合作過(guò)程中，大多數(shù)的銀行會(huì)因?yàn)閷?duì)方有著政府背景而提高對(duì)其償債能力的信任度，導(dǎo)致出現(xiàn)種種問(wèn)題，使銀行資金面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。
　　投融資雙方存在管理漏洞
　　由于相關(guān)法律的缺失，地方政府融資平臺(tái)設(shè)立的門檻和條件沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定和要求，其運(yùn)行也缺乏有效的規(guī)范和約束，這就造成了大量不合格的地方融資平臺(tái)公司的出現(xiàn)。據(jù)央行專項(xiàng)調(diào)查報(bào)告顯示，約70%的融資平臺(tái)公司由縣級(jí)地方政府設(shè)立。甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)地方政府也競(jìng)相設(shè)立融資平臺(tái)。這些低級(jí)政府部分設(shè)立的平臺(tái)公司的負(fù)責(zé)人由地方政府領(lǐng)導(dǎo)充任，而這些領(lǐng)導(dǎo)缺乏必要的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)，使得信貸資金利用效率低下，資金損失風(fēng)險(xiǎn)極高，例如一些地方性融資平臺(tái)的負(fù)債率達(dá)到94%，有的地方甚至高達(dá)400%，而國(guó)際上平均為80%～120%。同時(shí)這些平臺(tái)公司還存在著許多違規(guī)行為，如資本金不到位、貸款資金被隨意挪用等行為，這都給銀行貸款的收回帶來(lái)了巨大風(fēng)險(xiǎn)。
　　另外，向平臺(tái)公司發(fā)放貸款資金的債權(quán)主體有許多是地方城市商業(yè)銀行以及城鄉(xiāng)信用聯(lián)社，這些金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制薄弱，信貸審批環(huán)節(jié)漏洞較多，且容易受到地方政府的行政干預(yù)，這也加大了銀行貸款的收回風(fēng)險(xiǎn)。
　　對(duì)地方政府融資平臺(tái)的政策建議
　　綜合上述分析，地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根本原因是地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱導(dǎo)致的財(cái)政收支矛盾，同時(shí)存在著市場(chǎng)約束與法律約束的缺位。地方政府并沒(méi)有把自己視作一個(gè)市場(chǎng)主體，沒(méi)有履行一個(gè)市場(chǎng)主體應(yīng)該履行的責(zé)任，財(cái)政狀況的不透明影響著其他市場(chǎng)參與者做出正確的判斷；而銀行信貸資金的發(fā)放并不屬于完全意義上的市場(chǎng)行為，其決策容易受到地方政府的影響，并且絕大多數(shù)銀行有著政府背景，認(rèn)為即使虧損也可由政府財(cái)政彌補(bǔ)，從而導(dǎo)致其在追逐利潤(rùn)的同時(shí)放松了對(duì)貸款風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)有的警惕。此外，我國(guó)并沒(méi)有專門法律規(guī)定對(duì)地方政府融資和負(fù)債行為進(jìn)行約束規(guī)范，一旦地方政府投資沖動(dòng)、冒進(jìn)，形成一定貸款規(guī)模，就必然會(huì)導(dǎo)致地方政府融資市場(chǎng)的混亂 。
　　因此，真正化解地方政府融資平臺(tái)貸款帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，政府就必須同時(shí)著手于短期與中長(zhǎng)期的貸款風(fēng)險(xiǎn)管理，短期內(nèi)的貸款風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)應(yīng)定位于通過(guò)加強(qiáng)市場(chǎng)約束和法律約束以防止已形成貸款風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，中長(zhǎng)期內(nèi)的貸款風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)應(yīng)定位于通過(guò)改革現(xiàn)行財(cái)稅體制從根本上解決地方政府財(cái)政收支矛盾。短期內(nèi)，建議采取以下對(duì)策。
　　控制信貸規(guī)模
　　加強(qiáng)對(duì)地方政府融資負(fù)債的管理，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，建立并完善地方政府財(cái)政監(jiān)管體系；限制地方政府負(fù)債總量規(guī)模，抑制地方政府的過(guò)度融資沖動(dòng)，從源頭上防止同類風(fēng)險(xiǎn)地繼續(xù)擴(kuò)大。
　　各級(jí)政府應(yīng)嚴(yán)格按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》的有關(guān)規(guī)定，依據(jù)分類管理、區(qū)別對(duì)待的原則，對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司進(jìn)行全面清理規(guī)范，不符合條件的平臺(tái)公司今后一律不得承擔(dān)融資任務(wù)，同時(shí)有關(guān)部門應(yīng)加快制訂地方政府融資平臺(tái)公司管理辦法，對(duì)平臺(tái)公司的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、負(fù)債規(guī)模、資金用途、償還資金來(lái)源安排做出嚴(yán)格規(guī)定。
　　加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等要嚴(yán)格規(guī)范信貸管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理。要落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評(píng)估借款人財(cái)務(wù)能力和還款來(lái)源，防止銀行業(yè)信貸資金的盲目過(guò)度投放。
　　確保貸款風(fēng)險(xiǎn)處在可控范圍之內(nèi)
　　對(duì)融資平臺(tái)公司貸款，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持按照“逐包打開(kāi)、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”的原則進(jìn)行全面清理，及時(shí)采取補(bǔ)救措施，確保信貸資產(chǎn)安全；同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)貸后管理，對(duì)于貸款的使用、借款方的財(cái)務(wù)狀況、抵押品情況以及貸款的償還情況進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)。一旦發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)及時(shí)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示，并提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控措施，防止?jié)撛陲L(fēng)險(xiǎn)惡化，如若潛在風(fēng)險(xiǎn)惡化，應(yīng)及時(shí)采取補(bǔ)救措施，充分運(yùn)用法律手段防范和化解信貸風(fēng)險(xiǎn)。積極推動(dòng)地方財(cái)政透明化，最大程度減少投融資雙方的信息不對(duì)稱，確保銀行能及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)而采取相應(yīng)措施將其保持在可控范圍之內(nèi)。
　　對(duì)于符合規(guī)定的融資平臺(tái)公司，要按照《中華人民共和國(guó)公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實(shí)公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，改變目前平臺(tái)公司管理人員任用模式，聘用職業(yè)經(jīng)理人以提高平臺(tái)公司的管理水平，實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作模式以提高運(yùn)營(yíng)效率。
　　多管齊下保證貸款本息的償還
　　在地方政府出現(xiàn)支付困難的時(shí)候，中央政府應(yīng)及時(shí)加大對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付，確保貸款本息的正常償付，防止引發(fā)大面積的違約。
　　將土地出讓金和地方政府債務(wù)收支納入地方財(cái)政預(yù)算，消除地方政府使用土地出讓金的隨意性，在預(yù)算內(nèi)安排專項(xiàng)資金以確保貸款本息的正常償還。
　　中長(zhǎng)期內(nèi)，建議著眼于改革現(xiàn)有的財(cái)稅體制，增加地方政府的財(cái)政收入，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，賦予地方政府發(fā)債權(quán)，參考發(fā)達(dá)國(guó)家成熟經(jīng)驗(yàn)，建立一套適合我國(guó)國(guó)情的地方政府融資模式，從根本上解決地方政府面臨的財(cái)政收支矛盾。
　　（作者單位：對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院）