2008年，歐盟以航空排放指令方式將航空減排納入歐盟碳排放交易體系(EU ETS，以下簡(jiǎn)稱“ETS”)，2009年，歐盟理事會(huì)頒布細(xì)則，將全球2000多家航空公司納入減排清單，規(guī)定自2012年1月1日起，列入清單的航空公司起降歐盟成員國(guó)任何機(jī)場(chǎng)的所有航班，其在全部航程所排放的二氧化碳總量都將被納入ETs，這一將ETs適用于非歐盟國(guó)家的做法，遂引起全球范圍的一致反對(duì)。歐盟的這道“減排”緊箍咒，為何激起如此激烈的交鋒?這或許和各航空公司到2020年可能要因歐盟實(shí)施上述法案所支付的200億歐元不無(wú)關(guān)系。
　　起因：溫室氣體減排國(guó)際公約
　　為應(yīng)對(duì)大氣中溫室氣體排放濃度，聯(lián)合國(guó)于1992年在聯(lián)合國(guó)紐約總部通過(guò)、并于同年在巴西里約熱內(nèi)盧召開的環(huán)境與發(fā)展會(huì)議上簽署了世界上第一個(gè)為全面控制二氧化碳等溫室氣體排放的國(guó)際公約《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(簡(jiǎn)稱《框架公約》)，旨在將大氣中的溫室氣體濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到人為干擾的危險(xiǎn)水平上。
　　1997年，《框架公約》第3次締約方大會(huì)在日本京都通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約京都議定書》(簡(jiǎn)稱“《京都議定書》”)，2005年2月正式生效，在人類歷史上首次以法規(guī)的形式限制溫室氣體排放?！毒┒甲h定書》為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家分別設(shè)定減排目標(biāo)，發(fā)達(dá)國(guó)家從2005年開始承擔(dān)減排義務(wù)，而發(fā)展中國(guó)家則從2012年開始承擔(dān)減排義務(wù)：制定了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，要求作為溫室氣體排放大戶的發(fā)達(dá)國(guó)家采取具體措施限制溫室氣體的排放，而發(fā)展中國(guó)家不承擔(dān)有法律約束力的溫室氣體限控義務(wù)：建立了旨在減排溫室氣體的三個(gè)靈活履約機(jī)制——國(guó)際排放交易機(jī)制、聯(lián)合履行機(jī)制和清潔發(fā)展機(jī)制，這些機(jī)制允許發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)碳交易市場(chǎng)等靈活完成減排任務(wù)，而發(fā)展中國(guó)家可以獲得減排的技術(shù)和資金支持。
　　為履行《京都議定書》項(xiàng)下減排義務(wù)，2003年10月，歐洲議會(huì)與歐盟理事會(huì)共同發(fā)布《2003年排放交易指令》，要求歐盟各成員國(guó)應(yīng)將相關(guān)的溫室氣體排放管制規(guī)定內(nèi)國(guó)法化，并向歐盟執(zhí)行委員會(huì)提交溫室氣體排放的國(guó)家分配計(jì)劃，確保所有納入管制對(duì)象的設(shè)施均擁有成員國(guó)主管機(jī)關(guān)核發(fā)的溫室氣體排放許可，并依據(jù)國(guó)家分配計(jì)劃向設(shè)施營(yíng)運(yùn)者核配排放許可量等。據(jù)此，歐盟正式建立ETS，于2005年1月1日起在歐盟25個(gè)國(guó)家內(nèi)開始分階段執(zhí)行與運(yùn)作，涉及的產(chǎn)業(yè)包括電力、石油加工、鋼鐵、水泥、玻璃、石灰、磚、陶瓷、紙漿、紙張和木板等，其目標(biāo)是到2020年歐盟溫室氣體排放將比2005年降低21％。
　　ETS的運(yùn)轉(zhuǎn)有六個(gè)特征：其一，它是一個(gè)總量控制與交易的機(jī)制；其二，它集中于大型工業(yè)部門所排放的二氧化碳：其三，它分成若干階段執(zhí)行，可適時(shí)增加氣體范圍和工業(yè)部門；其四，排放配額的分配計(jì)劃分期決定；其五，它有一個(gè)強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制；其六，排放交易市場(chǎng)不僅在歐盟內(nèi)部，還結(jié)合世界上其他通過(guò)清潔發(fā)展機(jī)制和聯(lián)合履行機(jī)制所帶來(lái)的減排交易機(jī)會(huì)，通過(guò)雙邊認(rèn)可，有專門的鏈接通道與第三國(guó)的排放交易機(jī)制相兼容。
　　一個(gè)真實(shí)的ETS
　　2006年12月，歐盟委員會(huì)提議在原有行業(yè)的基礎(chǔ)上，將ETS擴(kuò)大適用于航空業(yè)。2008年11月，歐盟理事會(huì)以航空排放指令方式通過(guò)該提議，將民用航空減排問(wèn)題納入ETS，并于2008年底正式生效。2008年航空減排指令從2011年開始適用于所有在歐盟境內(nèi)營(yíng)運(yùn)的航班，2012年將擴(kuò)大適用于所有進(jìn)出歐盟的航班，即飛往、飛經(jīng)、飛離歐盟成員國(guó)機(jī)場(chǎng)的航空器運(yùn)營(yíng)者不論是否歐盟籍航空公司，都要為排放的溫室氣體付費(fèi)，計(jì)算航班碳排放數(shù)量是基于全程而非從進(jìn)入歐盟成員國(guó)領(lǐng)空開始至降落于歐盟成員國(guó)機(jī)場(chǎng)止，2013年1月1日起正式開始付款，否則將會(huì)面臨巨額罰款甚至被停航。據(jù)此，歐盟建立了區(qū)域性國(guó)際航空碳排放交易制度。
　　2008年航空排放指令與此前實(shí)行的ETS由成員國(guó)自行分配排放額度的方法不同，要求由歐盟統(tǒng)一分配排放額度。歐盟以2004～2006年為歷史排放期，以3年間進(jìn)出歐洲所有航班的平均排放總量(約2.2億噸二氧化碳)為基礎(chǔ)，2012年將航空排放減至2.1億噸，即相當(dāng)于歷史排放量的97％；從2013年起，航空排放每年約為2億噸，相當(dāng)于歷史排放量的95％。
　　歐盟根據(jù)航空公司的歷史排放平均水平，給每條國(guó)際航線設(shè)置碳排放指標(biāo)。根據(jù)歐盟規(guī)定，在配額制最初階段，飛經(jīng)歐盟的航空公司可免費(fèi)獲得82％的碳排放配額，其余的15％由航空公司通過(guò)拍賣的方式獲取，剩余的3％排放量將被分配給高速成長(zhǎng)中的航空公司以及行業(yè)后來(lái)者。各個(gè)航空公司可以分配到的免費(fèi)配額將由基準(zhǔn)數(shù)據(jù)和基準(zhǔn)年的噸公里數(shù)共同決定，基準(zhǔn)年為2010年。
　　在年底統(tǒng)計(jì)中，如果航空公司實(shí)際碳排放量少于其獲得的排放指標(biāo)，航空公司可以將多余指標(biāo)出售，或者將多余指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)用于下一年的排放。如果航空公司實(shí)際碳排放量超過(guò)其排放指標(biāo)，航空公司就必須從市場(chǎng)上購(gòu)買碳排放指標(biāo)以抵消其超額碳排放。
　　2012年1月30日，歐盟宣布航空業(yè)部分啟動(dòng)ETS注冊(cè)機(jī)制，航空公司在歐盟注冊(cè)機(jī)制開戶，以獲得免費(fèi)發(fā)放的排放權(quán)配額。航空公司開戶后，其賬戶將在開戶時(shí)收到第一筆免費(fèi)年度配額，而后需在每年3月31日前將已審核的前一年排放數(shù)據(jù)輸入歐盟注冊(cè)機(jī)制，每年4月30日前提供足夠的航空排放配額、一般排放配額和國(guó)際配額以抵補(bǔ)前一年的排放。
　　每個(gè)航空器經(jīng)營(yíng)者無(wú)論其在歐盟的哪一個(gè)成員國(guó)，都由一個(gè)管理成員國(guó)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核證管理，并根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果，計(jì)算出各國(guó)的排放許可總量。獲準(zhǔn)在歐盟境內(nèi)營(yíng)運(yùn)的航空承運(yùn)人，由核發(fā)營(yíng)運(yùn)許可證的成員國(guó)負(fù)責(zé)監(jiān)管和確保其遵守指令；非歐盟承運(yùn)人則由在其境內(nèi)排放溫室氣體量最多的成員國(guó)負(fù)責(zé)。
　　師出無(wú)名
　　歐盟將航空納入ETS的做法雖已引發(fā)國(guó)際民航組織、國(guó)際航協(xié)、眾多國(guó)家及航空公司一片質(zhì)疑和反對(duì)，但實(shí)質(zhì)上并未動(dòng)搖歐盟在此問(wèn)題上的立場(chǎng)。歐盟堅(jiān)持的理由有兩點(diǎn)
　　1　歐盟成員國(guó)航空納入ETS是構(gòu)成歐盟解決減排問(wèn)題措施之一，那么在歐盟占絕對(duì)多數(shù)市場(chǎng)份額的國(guó)際航班當(dāng)然也不例外；
　　2　雖然航空溫室氣體排放僅占?xì)W盟排放總量的3％，但是到2012年航空排放將在1990年基礎(chǔ)上增長(zhǎng)150％，如此增長(zhǎng)速度將抵消至少20％的歐盟在《京都議定書》項(xiàng)下的減排任務(wù)，把航空公司納入ETS，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善碳排放市場(chǎng)，符合《京都議定書》的要求。
　　客觀而言，歐盟航空減排指令的立法宗旨明確將多邊國(guó)際條約中歐盟減排義務(wù)的原則規(guī)定通過(guò)歐盟區(qū)域性立法加以貫徹，歐盟各成員國(guó)根據(jù)歐盟指令的要求再將區(qū)域性條約設(shè)定的義務(wù)轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法加以實(shí)施，在推動(dòng)國(guó)際航空減排方面有積極作用，不失為一種先進(jìn)的、具有前瞻性的思路。然而，國(guó)際航空減排是全球性問(wèn)題，歐盟作為一個(gè)區(qū)域性的國(guó)家集團(tuán)試圖解決這一全球性問(wèn)題，并試圖以區(qū)域性單邊規(guī)則推行于全世界，顯然缺乏法律的根基，是不可行的。
　　沒(méi)有域外效力
　　在一般原則上，國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系是國(guó)際條約必須遵守，國(guó)家不能以國(guó)內(nèi)法改變國(guó)際法。對(duì)此，《維也納條約法公約》第27條明確規(guī)定，“各國(guó)不得援引國(guó)內(nèi)法規(guī)定為理由而不履行條約”。
　　1944年的《芝加哥公約》是迄今為止最重要的國(guó)際航空公約，它承認(rèn)締約國(guó)對(duì)本國(guó)領(lǐng)空享有主權(quán)，是監(jiān)管國(guó)際航空運(yùn)輸活動(dòng)的共同法律架構(gòu)。公約的核心價(jià)值在于體現(xiàn)了所有成員國(guó)擁有平等地位，各國(guó)都有航空主權(quán)，并對(duì)本國(guó)區(qū)域內(nèi)的航空活動(dòng)具有管轄權(quán)。
　　《芝加哥公約》第一條規(guī)定，締約各國(guó)承認(rèn)每一國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土之上的空氣空間享有完全的和排他的主權(quán)。歐盟各成員國(guó)是公約的締約國(guó)，歐盟單邊立法將抵離歐盟的商業(yè)航班全程計(jì)算碳排放量，把航空排放交易范圍自歐盟成員國(guó)家延伸至歐盟之外其他國(guó)家空域和公?？沼?，超越了歐洲的航空管轄權(quán)，是對(duì)其他國(guó)家主權(quán)的侵犯，使歐洲區(qū)域性法律凌駕于國(guó)際公約之上，否定《芝加哥公約》的國(guó)際法效力。
　　違背氣候變化框架公約的責(zé)任原則
　　國(guó)家不分國(guó)土大小、經(jīng)濟(jì)貧富、能力強(qiáng)弱，對(duì)地球環(huán)境的保護(hù)都負(fù)有責(zé)任，但在各國(guó)之間，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間，所承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)與它們社會(huì)歷史上和在當(dāng)前對(duì)地球環(huán)境造成的破壞和壓力相適應(yīng)。換言之，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)比發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)更大的責(zé)任。為此，國(guó)際民航組織航空氣變組承認(rèn)《框架公約》和《京都議定書》確定的共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自的能力，以及發(fā)達(dá)國(guó)家率先進(jìn)行的各項(xiàng)原則和規(guī)定。
　　歐盟對(duì)航空排放實(shí)施嚴(yán)格的總量控制，總量確定和分配遵循“祖父原則”，即航空承運(yùn)人的歷史排放量越多，獲得的免費(fèi)配額就越多，需要支付的超限費(fèi)用就越少。這一規(guī)定嚴(yán)重忽視單位能耗水平高低和發(fā)展中國(guó)家航空公司航班量高速增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)，致使大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家因航空運(yùn)輸?shù)目焖僭鲩L(zhǎng)帶來(lái)的排放增長(zhǎng)并不能獲得額外配額。歐盟航空減排指令不加區(qū)別地要求來(lái)自不同國(guó)家的航空企業(yè)承擔(dān)相同的責(zé)任顯然背離了氣候變化框架公約確定的責(zé)任原則。
　　催生航空產(chǎn)業(yè)連鎖效應(yīng)
　　歐盟航空減排指令依據(jù)歷史排放為基準(zhǔn)的上限配額制度將極大限制發(fā)展中國(guó)家航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展空間。在當(dāng)前條件下，歐盟憑借其航空減排強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)權(quán)占據(jù)國(guó)際航空的不公平優(yōu)勢(shì)地位，單方面征收航空碳稅，本質(zhì)上是一種“綠色壁壘”，是以環(huán)保的名義，強(qiáng)取他國(guó)產(chǎn)業(yè)利益。這一做法，若被航空強(qiáng)國(guó)效法或復(fù)制，將催生“航空霸權(quán)”，迫使發(fā)展中國(guó)家的航空運(yùn)輸業(yè)始終處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。
　　因排放收取的費(fèi)用無(wú)論是落在航空公司身上，還是轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，都會(huì)因需求彈性的影響，而減少人們的航空出行以及航空貨運(yùn)量。國(guó)際旅游和國(guó)際貿(mào)易的穩(wěn)定與發(fā)展與國(guó)際航空密切相關(guān)，成本增加帶來(lái)的國(guó)際航空運(yùn)輸衰退與波動(dòng)，將以漣漪方式的傳導(dǎo)效應(yīng)，把影響波及到跨國(guó)旅行和國(guó)際貿(mào)易。比如，外貿(mào)依存度大的國(guó)家可能會(huì)重新選擇農(nóng)產(chǎn)品、水果和工業(yè)原料等的進(jìn)口或出口國(guó)家，進(jìn)而改變?nèi)蛏虅?wù)活動(dòng)的格局。
　　得益于飛機(jī)和發(fā)動(dòng)機(jī)技術(shù)的不斷提高與應(yīng)用，飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)的燃燒效率在過(guò)去幾十年已經(jīng)提高了70％。盡管如此，相對(duì)歐盟的減排計(jì)劃而言，這種進(jìn)步所帶來(lái)的低碳成效仍顯得捉襟見肘，根本性的解決方案是新型可替代燃料的應(yīng)用。航空排放收費(fèi)以“倒逼”方式迫使航空產(chǎn)業(yè)盡快突破技術(shù)障礙，取得生物燃料等可替代燃料使用的巨大進(jìn)步。因應(yīng)緊迫形勢(shì)而快速發(fā)展起來(lái)的生物燃料產(chǎn)業(yè)，將延伸航空產(chǎn)業(yè)鏈，帶來(lái)航空產(chǎn)業(yè)新的商機(jī)。
　　一直以來(lái)，航空安全是民航業(yè)頭等重要的議題。航空碳排放交易在廣闊范圍內(nèi)引發(fā)的關(guān)注、思考與行動(dòng)，乃至于對(duì)國(guó)家GDP、人們出行方式、國(guó)際貿(mào)易格局等帶來(lái)全新變化與沖擊，民用航空溫室氣體排放問(wèn)題在未來(lái)勢(shì)必將提升到與航空安全同等重要的地位。
　　ETS的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)不僅是成本方面的問(wèn)題，它會(huì)對(duì)整個(gè)航空企業(yè)的商業(yè)模式，包括運(yùn)營(yíng)方式、航線結(jié)構(gòu)、目標(biāo)定位、價(jià)值鏈評(píng)估等等相關(guān)環(huán)節(jié)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。例如，ETS的碳排放計(jì)算涵蓋了從起飛到降落的全部航程，這意味著很多原來(lái)直達(dá)歐洲的遠(yuǎn)程航線會(huì)在臨近歐洲大陸的中途增加中轉(zhuǎn)點(diǎn)，以不同航班編號(hào)飛機(jī)續(xù)程歐洲，新的航線結(jié)構(gòu)布局因此出現(xiàn)重大改觀。
　　中東的機(jī)場(chǎng)毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)得此契機(jī)而更加有利可圖，一批中東機(jī)場(chǎng)將崛起為世界級(jí)繁忙機(jī)場(chǎng)，全球民航版圖將會(huì)重新繪制。
　　ETS的推行，將使航空公司再也不是免費(fèi)或是低成本使用與影響大氣環(huán)境。碳排放額將會(huì)成為航空公司的一項(xiàng)重要資產(chǎn)或負(fù)債，航空公司將把環(huán)境成本置于成本控制的范圍之內(nèi)，環(huán)境成本問(wèn)題會(huì)愈發(fā)變得像企業(yè)的生產(chǎn)、銷售一樣，在企業(yè)的戰(zhàn)略和規(guī)劃中凸顯重要地位。
　　爭(zhēng)端破解
　　ETS爭(zhēng)端的解決不外采取報(bào)復(fù)性反制措施、法律途徑、雙邊與多邊談判等三條途徑。報(bào)復(fù)性反制措施無(wú)論是單邊進(jìn)行還是多邊聯(lián)合，采取的無(wú)論是類似歐盟的排放交易體系，還是中止與歐盟的“天空開放”協(xié)議與談判，抑或推遲空客訂單，以此形成的對(duì)抗局面，勢(shì)必給原本就微利且極具發(fā)展敏感性的航空運(yùn)輸業(yè)帶來(lái)致命的創(chuàng)傷。
　　2009年底，美國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)與數(shù)家美國(guó)航空公司向英國(guó)倫敦高等法院提起訴訟，要求歐盟撤銷相關(guān)立法，2011年12月21日，法院最終裁定歐盟有權(quán)在航空碳排放問(wèn)題上采取單方面行動(dòng)，美國(guó)航空業(yè)通過(guò)司法手段抵制ETS延伸適用于航空業(yè)的努力宣告失敗。以抗議和訴訟的途徑討公理、圖維權(quán)，以期歐盟中止航空排放交易，將是無(wú)望之舉。
　　鑒于國(guó)際航空利益格局中，不同國(guó)家、不同利益集團(tuán)的利益交織并存，任何單兵作戰(zhàn)的方式，由于沒(méi)有統(tǒng)一的碳排放測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)、減排措施不一等，都將在航空減排道路上出現(xiàn)這樣或那樣的紛爭(zhēng)與困難。因此，構(gòu)建全球統(tǒng)一的國(guó)際航空減排交易機(jī)制是國(guó)際航空減排的必由之路。
　　面對(duì)全球的抵制，歐盟也正積極尋求多邊協(xié)商，預(yù)示現(xiàn)行的針對(duì)航空的ETS框架有可能出現(xiàn)調(diào)整和修改，航空碳排放的新的國(guó)際協(xié)議可以納入到各方妥協(xié)的折中方案中。
　　這種良好局面何以能夠?qū)崿F(xiàn)?答案是，政府的作用是應(yīng)對(duì)歐盟ETS的關(guān)鍵因素，各國(guó)政府聯(lián)合一致的反對(duì)態(tài)度和行為，才會(huì)迫使歐盟通過(guò)談判，在國(guó)際公約框架下，以國(guó)際民航組織為平臺(tái)和出口，最終全面解決國(guó)際航空減排問(wèn)題。
　　當(dāng)然，折中方案不可或缺的幾個(gè)原則包括充分考慮發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展利益，堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則；堅(jiān)持《芝加哥公約》體現(xiàn)的各締約國(guó)發(fā)展國(guó)際航空的平等地位和公平機(jī)會(huì)；航空減排不減損各國(guó)在現(xiàn)行法律框架下的其他義