澳門特別行政區(qū)2012財政年度施政報告引發(fā)的社會反響仍在繼續(xù)，有關(guān)政治體制發(fā)展的主題尤其成為民眾關(guān)注的熱點。諸多相關(guān)話題正在議論中逐步深化，關(guān)於《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）的思考即為其中之一。
　　 崔世安特首在施政報告中是以《澳門基本法》為起點，引出“政治體制發(fā)展”這一話題的。施政報告接著說明了政治體制發(fā)展的切入點：把處理《澳門基本法》附件一和附件二規(guī)定的行政長官和立法會產(chǎn)生辦法是否修改問題，作為明年施政的一項重要內(nèi)容。由於附件一和附件二都是《澳門基本法》的必要組成部份，因此，對於這兩個附件的修改實際上已經(jīng)涉及《澳門基本法》的修改問題，事關(guān)根本，責(zé)任重大。由此衍生出《澳門基本法》在未來“變”還是“不變”的深層次思考，本文圍繞這一主題暢所欲言，以期引起更加廣泛深入的社會關(guān)注，爭取達(dá)成共識，為決策提供依據(jù)。
　　精神實質(zhì)不容絲毫變更
　　 《澳門基本法》是構(gòu)建澳門特別行政區(qū)的法律依據(jù)，也是特區(qū)政府的施政準(zhǔn)則與澳門民眾社會生活的行為規(guī)范。這一基本法的制定，無論對中央政府還是對澳門而言，都是政治生活中的一件大事。從1988年9月5日第七屆全國人大常委會批準(zhǔn)成立“澳門基本法起草委員會”算起，經(jīng)過近五年的醞釀、起草、討論與反復(fù)修改，至1993年3月31日第八屆全國人大第一次全體會議正式通過，《澳門基本法》的形成過程可謂字斟句酌，千錘百煉。從這個意義上說，基本法既是高度政治智慧的結(jié)晶，又是漸臻完善的經(jīng)典。而從澳門回歸祖國和基本法實施十多年的實踐來看，這一法律確實符合澳門的實際情況，且已產(chǎn)生良好的社會效果。因此，《澳門基本法》的精神實質(zhì)是不應(yīng)也不能改變的。《澳門基本法》中不變的要點應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在以下六個方面。
　　 一是治理原則不變。
　　 《澳門基本法》在序言中明確指出，“在對澳門恢復(fù)行使主權(quán)時，根據(jù)中華人民共和國憲法第三十一條的規(guī)定，設(shè)立澳門特別行政區(qū)，並按照‘一個國家，兩種制度’的方針，不在澳門實行社會主義的制度和政策?！边@正是對“一國兩制”方針的鄭重申明?？倓t第三條規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)的行政機關(guān)和立法機關(guān)由澳門特別行政區(qū)永久性居民依照本法有關(guān)規(guī)定組成”；在第四章《政治體制》的相關(guān)條款中，詳細(xì)規(guī)定了特區(qū)政府的“行政長官”、“行政會委員”、“主要官員”、“立法會議員”以及“終審法院院長”、“檢察長”等職務(wù)都必須由符合條件的澳門“永久性居民”擔(dān)任。這里體現(xiàn)的正是“澳人治澳”方針。而總則第二條中明文規(guī)定，“中華人民共和國全國人民代表大會授權(quán)澳門特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)。”這是對“高度自治”的概括。上述三項方針體現(xiàn)了在澳門特別行政區(qū)貫徹執(zhí)行“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治的原則，這一治理原則在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)是不會改變的。
　　 二是與中央政府的關(guān)係不變。
　　 《澳門基本法》用第二章一整章的篇幅闡述了中央政府與澳門特區(qū)的關(guān)係。概括起來可以歸納為兩個方面。一方面是中央政府對澳門特區(qū)的政治保障?！栋拈T基本法》在申明澳門特別行政區(qū)“直轄於中央人民政府”的前提下，闡明了中央政府對澳門特區(qū)在政治上的種種保障措施，包括負(fù)責(zé)管理“有關(guān)的外交事務(wù)”、“防務(wù)”，任免“行政長官、政府主要官員和檢察長”，規(guī)定“在澳門實行的法律”等。另一方面是澳門特別行政區(qū)對中央政府的從屬關(guān)係。根據(jù)《澳門基本法》的精神，澳門特區(qū)是中華人民共和國的一個“地方行政區(qū)域”，在服從中央政府領(lǐng)導(dǎo)的前提下，澳門特區(qū)政府才享有“行政管理權(quán)”、“立法權(quán)”、“司法權(quán)”和“終審權(quán)”。與此同時，澳門特區(qū)政府有責(zé)任“自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團(tuán)體在澳門特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動，禁止澳門特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)繫”。總之，《澳門基本法》闡明的澳門特區(qū)政府與中央人民政府的上述關(guān)係，不應(yīng)也不會改變。
　　 三是社會制度不變。
　　 社會制度是一個國家或地區(qū)的自立之本，關(guān)於澳門的社會制度，《澳門基本法》中有兩次明確的表述。一次是在序言中闡明，“按照‘一個國家，兩種制度’的方針，不在澳門實行社會主義的制度和政策”；另一次是在總則中，以第五條強調(diào)“澳門特別行政區(qū)不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”。社會制度五十年不變將是基本法的核心理念之一。
　　 四是經(jīng)濟制度不變。
　　 根據(jù)《澳門基本法》的有關(guān)條文，在澳門，不僅“以法律保護(hù)私有財產(chǎn)權(quán)”，“依法保護(hù)私人和法人財產(chǎn)的取得、使用、處置和繼承的權(quán)利”，而且“依法保護(hù)工商企業(yè)的自由經(jīng)營，自行制定工商業(yè)的發(fā)展政策”。為了保證自由經(jīng)濟制度的長期穩(wěn)定推行，《澳門基本法》中還做出了多項相應(yīng)的規(guī)定，包括澳門特區(qū)“保持財政獨立”，中央政府“不在澳門特別行政區(qū)征稅”，澳門特區(qū)“實行獨立的稅收制度”，具有“澳門貨幣發(fā)行權(quán)”，保持“自由港地位”，“自行制定勞工政策”等等。由此觀之，澳門現(xiàn)行的自由經(jīng)濟制度在《澳門基本法》的保障下，也將長期不變。
　　 五是行政管理和立法司法制度不變。
　　 《澳門基本法》第十六條規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)享有行政管理權(quán)，依照本法有關(guān)規(guī)定自行處理澳門特別行政區(qū)的行政事務(wù)”；第十七條和第十九條又分別規(guī)定澳門特區(qū)具有“立法權(quán)”以及“司法權(quán)和終審權(quán)”。在第四章“政治體制”中，還分別對“行政會”、“立法會”以及“初級法院、中級法院和終審法院”、“檢察院”等機構(gòu)的職能與人員組成等做出詳儘規(guī)定。這些由《澳門基本法》規(guī)定的行政管理與立法、司法基本制度，同樣不會改變。
　　 六是居民權(quán)利和自由保障制度不變。
　　 《澳門基本法》對於居民的權(quán)利和保障十分重視，作出了許多相關(guān)的規(guī)定。第三章一整章集中闡釋了“居民的基本權(quán)利與義務(wù)”，並在不少條目中有詳盡敘述。如“澳門居民享有言論、新聞、出版的自由，結(jié)社、集會、遊行、示威的自由，組織和參加工會、罷工的權(quán)利和自由”，“人身自由不受侵犯”，“人格尊嚴(yán)不受侵犯”，“享有個人的名譽權(quán)、私人生活和家庭生活的隱私權(quán)”，“住宅和其它房屋不受侵犯”，以及享有“通訊自由”、“遷徙的自由”、“信仰的自由”、“選擇職業(yè)和工作的自由”，“婚姻自由”等多種自由權(quán)利?！栋拈T基本法》有效地保障了上述自由制度和居民權(quán)利在可預(yù)見的未來不致發(fā)生變化。
　　 綜上所述，《澳門基本法》的精神實質(zhì)在未來相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)是不應(yīng)該也不會改變的。
　　具體內(nèi)容理當(dāng)與時俱進(jìn)
　　 《澳門基本法》從醞釀、制訂到實施至今，已經(jīng)經(jīng)歷了二十多年漫長的歲月。時代迅速發(fā)展，世界形勢、國內(nèi)狀況和澳門區(qū)情都已發(fā)生了深刻的變化。儘管法律具有穩(wěn)定性，但隨著形勢的發(fā)展變化而不斷修法同樣是各個國家和各個地區(qū)的常事。因此，《澳門基本法》的一些具體內(nèi)容同樣存在著與時俱進(jìn)的必要性。筆者認(rèn)為，以下幾個方面值得進(jìn)一步推敲斟酌：
　　 關(guān)於“五十年不變”。
　　 “澳門特別行政區(qū)不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”。這是《澳門基本法》第五條的規(guī)定，也是中央政府的承諾和基本法的核心內(nèi)容之一。然而，五十年以后變不變？現(xiàn)行的《澳門基本法》（《香港基本法》同）並沒有作出回答。這個問題遲早是要做出回答的，最晚的期限是基本法實施五十年后。就《澳門基本法》而言，實施至今已經(jīng)有十二年整，剩下的期限只有三十八年了。沒有必要拖到38年以后才去解決問題。因此，在未來修訂基本法的工作中，就應(yīng)對“變與不變”作出明確的回答。為了尊重歷史、尊重現(xiàn)實，也為了充分展示不同社會制度各自的優(yōu)越性，達(dá)到取長補短、互相促進(jìn)的效果，筆者建議，修訂基本法時宜將“五十年不變”這個包含時間狀語的限制性短語刪去。
　　
　　 關(guān)於“中央與澳門特別行政區(qū)的關(guān)係”。
　　 《澳門基本法》第二章的標(biāo)題即為“中央與澳門特別行政區(qū)的關(guān)係”，這個提法似有概念不清之嫌。因為“中央”這個詞匯涉及面頗廣，可以有方位、結(jié)構(gòu)、地理和政治多方面的涵義。即便從當(dāng)代中國流行的政治術(shù)語來看，“中央”至少還有“黨”和“政府”的兩種慣用情況。因此，《澳門基本法》中不宜籠統(tǒng)地提出“中央與澳門特別行政區(qū)的關(guān)係”，而應(yīng)明確這里的“中央”是指“中央人民政府”。
　　 關(guān)於澳門與內(nèi)地行政區(qū)的關(guān)係。
　　 在《澳門基本法》第二十二條中，規(guī)定中央政府所屬各部門和各省級行政區(qū)劃“均不得干預(yù)澳門特別行政區(qū)依照本法自行管理的事務(wù)”，但沒有進(jìn)一步規(guī)定當(dāng)此類“干預(yù)”行為發(fā)生后如何處置。由於沒有現(xiàn)行法規(guī)規(guī)范特別行政區(qū)與一般行政區(qū)之間的相互關(guān)係，因此，只能期待在基本法中補充相關(guān)內(nèi)容使之逐步完善。
　　 二十二條中還規(guī)定，中央各部門和各省、自治區(qū)、直轄市可以“在澳門特別行政區(qū)設(shè)立機構(gòu)”；澳門特別行政區(qū)也“可在北京設(shè)立辦事機構(gòu)”，但沒有規(guī)定澳門特區(qū)能否在內(nèi)地有關(guān)行政區(qū)域設(shè)立辦事機構(gòu)。隨著形勢的發(fā)展，特別是《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》、《粵澳合作框架協(xié)議》簽署以后，粵澳關(guān)係以及相關(guān)的珠澳、穗澳關(guān)係凸顯其重要性，澳門與廣東省及鄰近地區(qū)的交往合作日益深入，前往設(shè)立辦事機構(gòu)的必要性也日益增加。修訂基本法時顯然需要考慮增加這方面的內(nèi)容。
　　 關(guān)於澳門與香港、臺灣的關(guān)係。
　　 《澳門基本法》在第二章中闡述了澳門與內(nèi)地省級行政區(qū)域的關(guān)係，在第七章“對外關(guān)係”中闡述了澳門與其它國家和地區(qū)的關(guān)係，唯獨沒有討論澳門與香港、與臺灣的關(guān)係。香港是中華人民共和國境內(nèi)除澳門以外的另一個特別行政區(qū)，臺灣是中國不可分割的領(lǐng)土，它們都不屬於外國，但也都不是國內(nèi)一般的省級行政區(qū)域。近年來，臺灣海峽兩岸的關(guān)係漸趨正常化，兩岸四地的合作交往迅猛發(fā)展，澳門與香港、臺灣的交往也日漸頻繁並體現(xiàn)其重要價值。因此，修訂《澳門基本法》時宜增添規(guī)范澳港、澳臺關(guān)係的條文。
　　 關(guān)於行政長官選舉和立法會選舉。
　　 規(guī)范選舉行為是基本法的重頭戲。選舉無疑是最應(yīng)體現(xiàn)“與時俱進(jìn)”原則的行為。在《澳門基本法》中，特別是在有關(guān)選舉的附件一和附件二中，確實已經(jīng)體現(xiàn)了逐步發(fā)展進(jìn)步的內(nèi)容，如立法會組成人員數(shù)量的逐步增加、直接選舉議員數(shù)量的逐步增加、規(guī)定修改兩個選舉辦法的可能性與合法程序等。然而，從內(nèi)地和世界民主化的發(fā)展潮流來看，從澳門回歸祖國以來特區(qū)行政長官和立法會選舉的實踐來看，《澳門基本法》關(guān)於這兩種選舉的規(guī)定還是有必要補充完善的。
　　 首先，《澳門基本法》關(guān)於行政長官選舉的條文存在疏漏之處。第四十七條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)行政長官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命?！币馕吨斑x舉”和“協(xié)商”是產(chǎn)生特首的兩種同樣合法的等效方法?？墒?，在下文和附件一《澳門特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法》中，均只規(guī)范了“選舉”一種方法，絲毫未提及如何“協(xié)商”產(chǎn)生特首。也就是說，根據(jù)現(xiàn)行的《澳門基本法》，“協(xié)商”產(chǎn)生特首的途徑是無法執(zhí)行的。這些是否需要補充完善？
　　 其次，現(xiàn)行《澳門基本法》未能提出逐步向擴大民主化的“普選”方向過度的努力目標(biāo)。在制訂時間早於《澳門基本法》的《香港基本法》中，已經(jīng)明確表示，根據(jù)“實際情況和循序漸進(jìn)的原則”，最終達(dá)至“由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選”產(chǎn)生行政長官的目標(biāo)。誠然，正如全國人大常委會辦公廳12月21日在珠海舉行澳門社會各界人士座談會時，全國人大常委會副秘書長喬曉陽指出的：“港、澳兩地實際情況不同”，兩部《基本法》“關(guān)於兩地政治發(fā)展的規(guī)定不同，因此兩地政治發(fā)展的路徑肯定不一樣”。但是，對於一些符合時代潮流、體現(xiàn)當(dāng)代民主的做法，即便香港已經(jīng)做到或正在爭取，澳門也沒有必要刻意迴避或者諱莫如深。澳門的經(jīng)濟成就（如人均地區(qū)生產(chǎn)總值）早已超過香港，澳門社會狀況的和諧穩(wěn)定也明顯優(yōu)於香港，澳門民眾的綜合素質(zhì)也不會比香港低，為什么不能在探索選舉民主化的道路上跨出較大的步伐呢？
　　 至於近日已成為澳門民眾議論熱點的《澳門基本法》附件一、附件二部份條文補充和修改的一些具體細(xì)節(jié)問題，相信只要遵照“五步曲”的合法程序，充分吸取廣大澳門民眾的意見和建議，定會取得功德圓滿和皆大歡喜的效果。期待能以未來（哪怕是遙遠(yuǎn)的未來）的修法作為契機，使《澳門基本法》在與時俱進(jìn)的改變中日趨完善，為澳門社會的和諧穩(wěn)定與進(jìn)步繁榮提供更有力的法律依據(jù)。