立法治理資產(chǎn)評估亂象

/孫 乾

資產(chǎn)評估，這一看似遠(yuǎn)離民生的行業(yè)，實際上與百姓生活息息相關(guān)。目前，我國已有各類評估機構(gòu)近萬家，但在繁榮景象的背后，行業(yè)競爭無序、虛假評估等亂象頻出。2012年2月，醞釀了近6年的資產(chǎn)評估法草案首次提交全國人大常委會審議并向社會公開征求意見。這一需要絕對誠信、公正的行業(yè)即將迎來有法可依的春天。

評估行業(yè)亂象叢生

“一些小的資產(chǎn)評估公司，你需要多少評估值，就可以給你出具多少評估值。別人再拿著評估報告去做違法的事情，行業(yè)就這樣一步步亂了?！?/p>

“在企業(yè)IPO過程中，資產(chǎn)評估本來是十分重要的事情，但是現(xiàn)在證監(jiān)會好像并沒有太嚴(yán)格的要求，企業(yè)資產(chǎn)到底有多少，誰也搞不清?！?/p>

不少資產(chǎn)評估業(yè)內(nèi)人士對目前的行業(yè)亂象，作出上述表示。

據(jù)悉，我國的資產(chǎn)評估行業(yè)隨著市場經(jīng)濟的建立應(yīng)運而生。20世紀(jì)80年代，資產(chǎn)評估主要服務(wù)于國有企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)交易，旨在防止產(chǎn)權(quán)變動過程中國有資產(chǎn)流失。

此后，隨著土地有償轉(zhuǎn)讓制度、城鎮(zhèn)住房制度改革等的建立和推進(jìn)，針對土地、房地產(chǎn)等單項資產(chǎn)或特定目的的評估專業(yè)種類相繼出現(xiàn)。其中不少與普通市民聯(lián)系比較緊密，例如二手車的估價買賣以及在二手房買賣中貸款時對房屋的資產(chǎn)評估。

據(jù)悉，目前，我國共有各類評估機構(gòu)近萬家，執(zhí)業(yè)注冊評估師10萬人，從業(yè)人員約30萬人。已經(jīng)形成包括資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)估價、土地估價、礦業(yè)權(quán)評估、舊機動車鑒定估價和保險公估在內(nèi)的六大類評估專業(yè)。

然而，有關(guān)這一行業(yè)的規(guī)范，卻零星散見于公司法、證券法等法律，而唯一較系統(tǒng)的規(guī)定，是國務(wù)院1991年制定的《國有資產(chǎn)評估管理辦法》，目前已遠(yuǎn)不能適應(yīng)各種不同性質(zhì)的經(jīng)濟體的資產(chǎn)評估行為。

資產(chǎn)評估，這項看似遠(yuǎn)離民生的行業(yè)，實際上與百姓生活息息相關(guān)。

全國人大財經(jīng)委員會副主任委員烏日圖表示，由于缺乏行業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃和法律規(guī)范，加上行業(yè)多頭管理、評估市場人為分割，多種行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)規(guī)范并存、行業(yè)監(jiān)管薄弱，導(dǎo)致在國有產(chǎn)權(quán)交易、土地征用、房屋拆遷等領(lǐng)域出現(xiàn)了國有資產(chǎn)流失、交易價格顯失公平、資產(chǎn)所有者權(quán)益受損、法律責(zé)任不清等問題。

“目前的法律對評估機構(gòu)的威懾力不足，違法成本很低，如此一來，必然導(dǎo)致虛假評估牟利行為泛濫?！敝袊嗣翊髮W(xué)商法研究所所長劉俊海表示，“以IPO為例，擬上市公司委托資產(chǎn)評估機構(gòu)做評估，評估結(jié)果是10億元，但實際可能只值1億元。在‘誰出錢誰是上帝’這樣的邏輯下，一些不誠信的資產(chǎn)評估師很容易出具虛假評估報告。結(jié)果是，表面上由上市公司委托出錢，最終卻由廣大投資者、股民來買單，資產(chǎn)評估儼然成為某些上市公司輸送利益的工具?！?/p>

由于缺乏系統(tǒng)的規(guī)定，目前資產(chǎn)評估行業(yè)亂象叢生。在房地產(chǎn)、礦產(chǎn)等領(lǐng)域，評估定價“彈性”較大。

作為資產(chǎn)評估機構(gòu)的買方，資深信托人士劉擎直言，這些年，信托產(chǎn)品涵蓋的行業(yè)越來越廣，從房地產(chǎn)、礦產(chǎn)到藝術(shù)品，甚至酒類、林權(quán)、各類收費權(quán)，如果沒有一份公正客觀的資產(chǎn)評估報告，信托公司無法準(zhǔn)確判斷項目風(fēng)險和抵押物價值，賣給投資者的信托產(chǎn)品無法從根本上做到嚴(yán)謹(jǐn)定價，容易滋生各種貓膩。尤其是涉礦的信托和重組，實踐中經(jīng)常碰到先后多個評估機構(gòu)給出差異很大的估值報告，且每個報告都能自圓其說，說明這里面“彈性”非常大。

2006年6月，全國人大財政經(jīng)濟委員會成立資產(chǎn)評估法起草組。經(jīng)各相關(guān)主管部門、行業(yè)協(xié)會及研究機構(gòu)參與討論后，歷時5年。形成此次提請常委會審議的法律草案。就此，我國資產(chǎn)評估行業(yè)運行近30年之后，迎來一部專門法律用于系統(tǒng)規(guī)范，意圖肅清該行業(yè)發(fā)展中的種種弊端。

資產(chǎn)評估不再政出多門

資產(chǎn)評估是指由專業(yè)機構(gòu)及人員對資產(chǎn)價值進(jìn)行測算的市場服務(wù)行為。我國目前由財政部、住建部、國土資源部、商務(wù)部和保監(jiān)會5個部門歸口管理。

實踐證明，政出多門，導(dǎo)致評估業(yè)務(wù)市場分割，不僅增加了政府監(jiān)管成本，也加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，影響了評估的準(zhǔn)確性和合理性。多頭行政管理使評估師資格考試重復(fù)，且無法形成統(tǒng)一監(jiān)管模式，影響了對行業(yè)的有效監(jiān)督。

針對目前政出多門問題，烏日圖表示，從國際資產(chǎn)評估行業(yè)的發(fā)展趨勢看，統(tǒng)一管理是方向。草案明確，國務(wù)院建立資產(chǎn)評估行業(yè)管理協(xié)調(diào)機制，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展。國務(wù)院資產(chǎn)評估行業(yè)管理部門在資產(chǎn)評估行業(yè)管理協(xié)調(diào)體制配合機制框架下，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理資產(chǎn)評估行業(yè)。

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“既然搞這部法，在統(tǒng)一管理的層面上就要強化。”全國人大常委會委員劉振偉在審議中指出，國務(wù)院建立的資產(chǎn)評估行業(yè)管理協(xié)調(diào)機制，對這一層次的監(jiān)管職能應(yīng)該強化，有點硬約束，否則目前存在的行業(yè)監(jiān)管亂象難以避免。

執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)亟須統(tǒng)一

評估資格分別由不同的政府部門管理，不同部門的管理模式差別很大。有的政府部門既管評估人員又管評估機構(gòu)，有的則只管機構(gòu)不管人，還有的評估機構(gòu)和人員均交由行業(yè)協(xié)會管理。并非所有評估專業(yè)都有行業(yè)協(xié)會，即使有協(xié)會的，其行業(yè)自律管理內(nèi)容、方式及與政府部門的關(guān)系也不一樣。

全國人大財經(jīng)委分析稱，由于行業(yè)監(jiān)管體制不統(tǒng)一，造成評估基本準(zhǔn)則不統(tǒng)一、評估方法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、道德規(guī)范不統(tǒng)一、報告格式不統(tǒng)一等種種弊端。這不僅給評估職業(yè)增加了困難，而且使委托方難以理解和把握評估結(jié)果，直接影響了行業(yè)的公眾形象和執(zhí)業(yè)水平。

烏日圖表示，評估基本準(zhǔn)則是資產(chǎn)評估業(yè)從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)指南，也是判斷有關(guān)各方責(zé)任的重要依據(jù)。大多數(shù)評估行業(yè)比較成熟的市場經(jīng)濟國家，都有一個比較權(quán)威的評估準(zhǔn)則，我國資產(chǎn)評估行業(yè)處在起步階段，發(fā)展比較分散，雖然在各自專業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┝艘恍?zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，但存在著基本制度、規(guī)則不統(tǒng)一，政策、標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題，需要制定全國統(tǒng)一的資產(chǎn)評估行業(yè)基本準(zhǔn)則。

草案明確，由國務(wù)院財政主管部門會同其他相關(guān)行政主管部門“制定統(tǒng)一的評估基本準(zhǔn)則，包括職業(yè)基本準(zhǔn)則和職業(yè)道德準(zhǔn)則”，各專業(yè)類別評估職業(yè)準(zhǔn)則和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)由各資產(chǎn)評估行業(yè)管理部門制定實施。

草案還規(guī)定，國家實行注冊評估師執(zhí)業(yè)注冊制度。注冊評估師資格考試合格者，經(jīng)兩年以上評估工作實踐，向資產(chǎn)評估行業(yè)自律組織申請執(zhí)業(yè)注冊，審查合格獲得注冊評估師職業(yè)證書。

增強評估違法追責(zé)力度

現(xiàn)有評估法律責(zé)任規(guī)定不完善，散見在不同法律法規(guī)中，缺乏系統(tǒng)性，無法對評估違法行為進(jìn)行有效懲處。在評估過程中，因評估原因造成相關(guān)當(dāng)事人經(jīng)濟損失帶來的賠償責(zé)任，評估師和評估機構(gòu)往往難以負(fù)擔(dān)。

全國人大財經(jīng)委表示，資產(chǎn)評估當(dāng)事人承擔(dān)的法律責(zé)任包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任三類，責(zé)任主體有注冊評估師、評估機構(gòu)、委托人、行業(yè)管理部門和自律組織。

一些地方和部門隨意設(shè)定評估機構(gòu)準(zhǔn)入門檻，對評估機構(gòu)跨地區(qū)、跨行業(yè)職業(yè)進(jìn)行不合理限制，委托人對評估結(jié)果隨意干預(yù)的現(xiàn)象大量存在。有的被評估企業(yè)在評估機構(gòu)執(zhí)業(yè)時不配合，影響評估效果。

烏日圖稱，針對難以負(fù)擔(dān)的賠償責(zé)任，國際評估行業(yè)普遍采取購買職業(yè)責(zé)任保險的做法。這樣可以增強評估機構(gòu)和評估師的風(fēng)險防范能力，確保有關(guān)民事賠償責(zé)任的落實，保護(hù)當(dāng)事人的利益。同時，還應(yīng)該允許評估機構(gòu)建立職業(yè)風(fēng)險基金。

草案明確禁止了注冊評估師和評估機構(gòu)的多種行為，其中明確注冊評估師不得簽署虛假評估報告、評估機構(gòu)不得出具虛假評估報告。如有違反，情節(jié)嚴(yán)重的將吊銷注冊評估師執(zhí)業(yè)證書，構(gòu)成犯罪的，將依法追究刑責(zé)。評估機構(gòu)將被責(zé)令停業(yè)，最高處五倍罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，將被吊銷評估機構(gòu)執(zhí)業(yè)資質(zhì)，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

同時，草案明確，委托人不得向評估機構(gòu)收受、索要或者變相收受、索要回扣。不得串通、唆使評估機構(gòu)出具虛假評估報告。如有這種行為，拒不改正的，將處最高50萬元罰款，情節(jié)嚴(yán)重的追究其單位主要負(fù)責(zé)人和直接負(fù)責(zé)人責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑責(zé)。

“草案規(guī)定的‘拒絕委托人及其他相關(guān)當(dāng)事人對評估結(jié)果的授意’這個要求是對的。評估機構(gòu)和評估人員的報酬是委托方支付的，拿人家的報酬，評估行為的獨立性很容易扭曲，這個怎么辦？”劉振偉表示，草案規(guī)定的“在法律規(guī)定的禁止期間內(nèi)，買賣委托人或者其他相關(guān)當(dāng)事人的股票、債券等有價證券或者其他財產(chǎn)”，但問題是，本人不做，授意親屬去做行不行？利益不也輸送了嗎？要考慮這個事情，看如何設(shè)定約束條款。另外，評估師再注冊律師或注冊會計師，行業(yè)間的這種兼職允許不允許？兼了影響不影響開展評估業(yè)務(wù)的公正性？

劉振偉說，現(xiàn)在一些評估報告經(jīng)常產(chǎn)生爭議，特別是房屋拆遷、國企改制等方面時有發(fā)生，直接影響相關(guān)當(dāng)事人的經(jīng)濟利益。提出異議以后，是一個什么樣的救濟渠道？能否在法律中作程序性規(guī)定?，F(xiàn)在房地產(chǎn)評估與土地評估分別搞，業(yè)務(wù)范圍有無界定，結(jié)果不一致怎么辦？這些問題值得研究。