王忠輝，王艷明

（山東工商學(xué)院 統(tǒng)計學(xué)院，山東煙臺264005）

0 引言

政府統(tǒng)計調(diào)查體系主要由統(tǒng)計調(diào)查組織體系、制度體系和方法體系三個方面組成，因此，政府統(tǒng)計調(diào)查體系改革也基本上從這三個方面展開。在政府統(tǒng)計調(diào)查體系改革中，統(tǒng)計調(diào)查組織體系改革是基礎(chǔ)，貫穿整個政府統(tǒng)計改革的全過程。我國政府統(tǒng)計調(diào)查體系改革，開始是從統(tǒng)計調(diào)查方法方面進(jìn)行突破，即對新的統(tǒng)計調(diào)查項目采用抽樣調(diào)查和重點調(diào)查等非全面調(diào)查方法，大大提高了調(diào)查工作的效率。通過改革，周期性普查制度已經(jīng)形成，全面統(tǒng)計報表應(yīng)用范圍逐步縮小，抽樣調(diào)查方法應(yīng)用范圍逐步擴大，抽樣調(diào)查的主體地位逐步顯現(xiàn)。與此同時，為了提高統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量，對政府統(tǒng)計管理體制也進(jìn)行了大幅度調(diào)整和改革，對國家統(tǒng)計局直屬的調(diào)查隊進(jìn)行合并，實行垂直管理體制，加強了部門統(tǒng)計調(diào)查項目的管理?？傊?，我國政府統(tǒng)計調(diào)查體系正在朝著更加科學(xué)、更加完善的目標(biāo)邁進(jìn)。

但是，由于統(tǒng)計調(diào)查環(huán)境的變化，政府和社會對統(tǒng)計信息的需求在數(shù)量上不斷增加、在質(zhì)量上要求更高，現(xiàn)行統(tǒng)計調(diào)查體系的不適應(yīng)也逐漸顯露，主要存在如下問題：統(tǒng)計調(diào)查內(nèi)容還不能很好地反映科學(xué)發(fā)展的要求；統(tǒng)計調(diào)查過份依賴全面報表，調(diào)查內(nèi)容多、信息量小，整體效率低；調(diào)查項目過多，基層負(fù)擔(dān)過重；統(tǒng)計調(diào)查的管理機制不健全，重復(fù)調(diào)查時有發(fā)生，分工合作關(guān)系需要進(jìn)一步理順等[1]。

因此，對政府統(tǒng)計調(diào)查體系進(jìn)一步改革完善仍然是一個重要的研究課題。本文擬簡要回顧我國政府統(tǒng)計調(diào)查體系組織模式改革過程，提出了三種可能的改革模式選擇并進(jìn)行分析比較，重點對“兩層次統(tǒng)計調(diào)查體系”改革模式的可行性進(jìn)行研究。

1 政府統(tǒng)計調(diào)查體系改革的可能模式

在政府統(tǒng)計調(diào)查體系改革中，統(tǒng)計調(diào)查組織體系改革是關(guān)鍵。政府統(tǒng)計調(diào)查組織體系主要有統(tǒng)計管理體制和組織機構(gòu)兩個方面，統(tǒng)計管理體制對整個統(tǒng)計調(diào)查組織體系起決定性作用。需要重點處理好兩個關(guān)系：一是橫向關(guān)系，即國家統(tǒng)計局與中央各部門統(tǒng)計的關(guān)系；二是縱向關(guān)系，即國家統(tǒng)計局與地方統(tǒng)計的關(guān)系。國家統(tǒng)計局與中央各部門統(tǒng)計的關(guān)系主要是分工合作的關(guān)系，與地方政府統(tǒng)計的關(guān)系則比較復(fù)雜。本文主要從縱向關(guān)系角度討論統(tǒng)計調(diào)查組織體系的改革模式。

1981年以前，統(tǒng)計局系統(tǒng)實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”體制，主要特點是對地方統(tǒng)計局實行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。1981年至2005年間，國家統(tǒng)計局逐步建立起三支抽樣調(diào)查隊，委托地方統(tǒng)計局管理，主要特點是統(tǒng)計局負(fù)責(zé)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，調(diào)查隊負(fù)責(zé)抽樣調(diào)查業(yè)務(wù)，國家統(tǒng)計局對地方統(tǒng)計局仍然實行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，而調(diào)查隊也是受國家統(tǒng)計局和地方統(tǒng)計局的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。2006年以來，國家統(tǒng)計局對直屬調(diào)查隊實行垂直管理體制，地方統(tǒng)計局“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的管理體制不變，主要特點是“局、隊分工不分家”，對地方統(tǒng)計局和國家調(diào)查隊實行“雙軌運行機制”。龐皓（2011）稱目前這種體制為集中與分散相結(jié)合的體制［2］。

最近這次統(tǒng)計體制改革，使政府統(tǒng)計調(diào)查組織體系的集中性有所增強；但另一方面，局、隊之間的關(guān)系也更加微妙，增加了協(xié)調(diào)的難度和成本，仍然存在著關(guān)系不順的問題。因此，政府統(tǒng)計調(diào)查組織體系還需要進(jìn)一步改革完善。對政府統(tǒng)計調(diào)查體系的改革模式，有各種不同的改革建議，但缺少對各種可能的改革模式進(jìn)行系統(tǒng)比較的研究。

未來統(tǒng)計調(diào)查組織體系的改革方向有三種可能的模式：即“一局制”、“二元統(tǒng)計管理體制”和“兩層次政府統(tǒng)計調(diào)查體系”。所謂“一局制”，屬于“集中型”體制，就是對全國綜合統(tǒng)計系統(tǒng)實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理”，即對統(tǒng)計局系統(tǒng)實行“一垂三統(tǒng)”的管理體制。所謂“二元統(tǒng)計管理體制”，屬于分散型體制，即建立集中統(tǒng)一的中央政府統(tǒng)計調(diào)查體系，地方統(tǒng)計歸地方政府管理，中央統(tǒng)計與地方統(tǒng)計之間沒有上下級關(guān)系，但可以相互委托調(diào)查。所謂“兩層次政府統(tǒng)計調(diào)查體系”，屬于混合型體制，即建立國家統(tǒng)計局和省統(tǒng)計局分工合作的統(tǒng)計調(diào)查體系，省統(tǒng)計局垂直管理市縣級統(tǒng)計調(diào)查機構(gòu)。

2 政府統(tǒng)計調(diào)查體系改革模式的比較

應(yīng)該說，每一種改革模式都存在實施的可能性，而且沒有哪一種改革模式是十全十美的，都有各自的優(yōu)劣，重要的是認(rèn)清每一種改革模式的特點、優(yōu)勢和劣勢，結(jié)合未來中國政府行政管理體制改革的趨向，綜合考慮每一種改革模式可能帶來的利益和風(fēng)險，從而進(jìn)行充分的論證和合理的選擇。

2.1 “一局制”改革模式

2.1.1 改革的基本思路

“一局制”模式是由李金昌（2004）［2］等人提出的。基本思路是：建立全國統(tǒng)一管理的綜合統(tǒng)計系統(tǒng)，國家統(tǒng)計局受中央政府委托，負(fù)責(zé)整個國家的統(tǒng)計工作，各級統(tǒng)計局是上一級統(tǒng)計局的派出機構(gòu)，向上級統(tǒng)計局負(fù)責(zé)，不僅其業(yè)務(wù)接受上一級統(tǒng)計局的領(lǐng)導(dǎo)，而且其編制、經(jīng)費和人員配備也都由上級統(tǒng)計局領(lǐng)導(dǎo)與管理，不受地方政府的干預(yù)。按統(tǒng)計工作流程來設(shè)置部門機構(gòu)，形成既相對獨立又相互緊密聯(lián)系的工作部門。從統(tǒng)計調(diào)查的角度，成立統(tǒng)計調(diào)查中心，再按照調(diào)查對象不同，寬口徑地設(shè)立相應(yīng)調(diào)查處，承擔(dān)相關(guān)的普查、抽樣調(diào)查和統(tǒng)計報表工作。

2.1.2 主要優(yōu)勢

主要優(yōu)勢是可以充分保證統(tǒng)計的獨立性，便于統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，提高統(tǒng)計工作的效率。

（1）由于人、財、物由國家統(tǒng)計局統(tǒng)一管理，能夠做到權(quán)利、經(jīng)費與職責(zé)的有機統(tǒng)一。局、隊力量在省級層次整合，能夠消除局隊的離心力，理順相互間的關(guān)系，明確統(tǒng)計職能分工，強化統(tǒng)計調(diào)查的功能，提高政府統(tǒng)計調(diào)查的威信。

（2）地方統(tǒng)計局歸國家統(tǒng)計局垂直管理，可以提高統(tǒng)計工作的獨立性和抗干擾能力，有利于提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)的客觀性和真實性，從而提高政府統(tǒng)計的公信力。

（3）國家統(tǒng)計局主要對中央政府負(fù)責(zé)，既為國家宏觀經(jīng)濟管理提供統(tǒng)計數(shù)據(jù)，又為各級地方政府提供統(tǒng)計數(shù)據(jù)，有利于增強國家統(tǒng)計局統(tǒng)一管理全國統(tǒng)計工作的能力，提高統(tǒng)計系統(tǒng)的運行效率和快速反應(yīng)能力。

（4）由于統(tǒng)一歸口管理，有利于政府統(tǒng)計系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化管理，提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量管理水平和各種統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)之間的銜接程序；有利于避免上下級統(tǒng)計機構(gòu)間的重復(fù)調(diào)查或互相推脫調(diào)查任務(wù)現(xiàn)象的發(fā)生。

（5）增強國家統(tǒng)計局統(tǒng)計資源調(diào)度能力，有利于推進(jìn)全國統(tǒng)計信息化建設(shè)，提升統(tǒng)計信息技術(shù)應(yīng)用水平。

2.1.3 劣勢和局限性

（1）首先面臨著實施上的難點：由于各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展程度差異較大，地方政府統(tǒng)計需求各有側(cè)重，統(tǒng)計工作經(jīng)費支出巨大，全部由中央政府承擔(dān)，加大了中央財政的負(fù)擔(dān)，而且增大了經(jīng)費縱向管理上的難度。

（2）縱向關(guān)系協(xié)調(diào)級別提升，協(xié)調(diào)難度增大。本來是“國家統(tǒng)計局與31個省市統(tǒng)計局協(xié)調(diào)工作”，變成“國家統(tǒng)計局與31個省市政府協(xié)調(diào)工作”，協(xié)調(diào)的級別提升了，難度也增加了。統(tǒng)計局與地方政府的關(guān)系變得很微妙，統(tǒng)計局可能在某些方面需要地方的支持與配合；另一方面，地方政府又是統(tǒng)計監(jiān)督的對象，統(tǒng)計局與地方政府之間存在利益搏弈，統(tǒng)計協(xié)調(diào)工作的難度必然增大。

（3）統(tǒng)計調(diào)查工作的統(tǒng)一性和標(biāo)準(zhǔn)化水平提高，但統(tǒng)計調(diào)查制度的適應(yīng)性和靈活性降低，能否很好地滿足各級地方政府對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的需求是一個挑戰(zhàn)。國家統(tǒng)計局在地方的統(tǒng)計機構(gòu)與地方政府沒有隸屬關(guān)系，可能缺乏為地方政府服務(wù)的動力。雖然各級地方政府可以委托國家統(tǒng)計局在當(dāng)?shù)氐恼{(diào)查機構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，但是由于調(diào)查隊伍的能力有限，可能會造成上級政府與下級政府調(diào)查任務(wù)之間的沖突。

（4）可能會遇到來自地方政府的阻力。因為地方政府有很多現(xiàn)實的統(tǒng)計需求，特別是為了對下級政府部門進(jìn)行考核，需要許多統(tǒng)計數(shù)據(jù)的支持，一旦“地方統(tǒng)計局”被“垂直管理”，地方政府會覺得很不方便，因為地方統(tǒng)計局可能不會一味地接受地方政府領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)安排。這樣，地方政府可能會在政府其他部門成立相關(guān)職能機構(gòu)，以代替統(tǒng)計局的“缺位”。這樣，“重復(fù)統(tǒng)計、數(shù)出多門”的現(xiàn)象將難以消除。

2.2 “二元統(tǒng)計管理體制”改革模式

這種模式是中央統(tǒng)計局與地方統(tǒng)計局各司其職，既相對獨立又相互協(xié)作的“分散型”模式。2005年以來，我國統(tǒng)計系統(tǒng)進(jìn)行的調(diào)查隊管理體制改革部分遵循了這一思路（但在具體實施上有所差別，如仍然保持國家統(tǒng)計局對地方統(tǒng)計局的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，地方統(tǒng)計局不得重復(fù)建立調(diào)查機構(gòu)等）。

2.2.1 改革的基本思路

“二元統(tǒng)計管理體制”是指分別建立兩套統(tǒng)計系統(tǒng)：一是中央政府統(tǒng)計系統(tǒng)，二是地方政府統(tǒng)計系統(tǒng)。中央政府統(tǒng)計系統(tǒng)（國家統(tǒng)計局及其直屬調(diào)查隊）實行垂直集中管理，地方政府統(tǒng)計系統(tǒng)隸屬于地方政府，地方統(tǒng)計系統(tǒng)與中央政府統(tǒng)計系統(tǒng)沒有行政上的隸屬關(guān)系。中央政府統(tǒng)計系統(tǒng)重點強化對全國統(tǒng)計工作的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和管理；重點負(fù)責(zé)各種全國性普查、國家宏觀管理和發(fā)展規(guī)劃需要的統(tǒng)計數(shù)據(jù)的收集整理工作。地方政府統(tǒng)計要按照全國統(tǒng)計制度標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一要求，主要為地方政府提供統(tǒng)計信息服務(wù)。目前的統(tǒng)計管理體制與“二元統(tǒng)計管理體制”很相似，但又有所不同。目前的地方統(tǒng)計是“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，這是與“二元統(tǒng)計管理體制”的不同之處。

2.2.2 主要優(yōu)勢

（1）這種模式比較適合我國目前實行的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的行政管理體制，同時推進(jìn)改革所需的中央財政支出比較少，在改革過程中，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位有所增加，因此各方面改革遇到的阻力也比較小。

（2）國家統(tǒng)計系統(tǒng)由于在人、財、物等硬件因素上不受制于地方政府，因此較好地排除了一些人為因素對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的干擾，國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)具的權(quán)威性得到保證。

（3）國家統(tǒng)計系統(tǒng)隊伍精干靈活，統(tǒng)計調(diào)查工作的中間環(huán)節(jié)相對較少，便于統(tǒng)一指揮，可以較大地提高工作效率，及時滿足國家宏觀決策需要。

（4）地方統(tǒng)計機構(gòu)接受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，使統(tǒng)計服務(wù)具有適應(yīng)性和針對性，有利于充分發(fā)揮統(tǒng)計的服務(wù)職能。

（5）國家統(tǒng)計與地方統(tǒng)計有明確分工，并且實行“誰需要、誰主張、誰出錢”的辦法，可以有效避免調(diào)查經(jīng)費落實上的扯皮現(xiàn)象。

2.2.3 劣勢和局限性

（1）統(tǒng)計調(diào)查機構(gòu)重復(fù)設(shè)置，造成統(tǒng)計資源的浪費；容易加重調(diào)查對象負(fù)擔(dān)，影響源頭數(shù)據(jù)質(zhì)量。

（2）新組建的國家調(diào)查隊的主要職能仍然只是承擔(dān)國家所需要的抽樣調(diào)查。事實上，對于這一部分直接為國家服務(wù)、不作為地方政績考核的抽樣數(shù)據(jù)，地方政府本來就缺少干預(yù)的動機，也較少發(fā)生因地方干擾而數(shù)據(jù)不實的情況。國家統(tǒng)計局仍然有大量統(tǒng)計報表依賴地方統(tǒng)計局，統(tǒng)計數(shù)據(jù)受到干擾的因素依然存在。

（3）地方政府為了制訂政策和考核評價的需要，仍然需要了解所轄地區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，開展必要的抽樣調(diào)查，可能會形成“重復(fù)調(diào)查、數(shù)出多門”的現(xiàn)象。

（4）地方統(tǒng)計局和國家統(tǒng)計局調(diào)查隊之間很容易產(chǎn)生工作上的矛盾，增大協(xié)調(diào)的難度和成本。

（5）由于地方政府統(tǒng)計負(fù)責(zé)地區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的核算，國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)與地區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)之間的銜接難度增大。

2.3 “兩層次政府統(tǒng)計調(diào)查體系”改革模式

2.3.1 改革的思路

“兩層次政府統(tǒng)計調(diào)查體系”是在國家統(tǒng)計局的統(tǒng)一組織下，由中央政府統(tǒng)計與地方政府統(tǒng)計“分工合作”的統(tǒng)計調(diào)查體系。與“二元統(tǒng)計管理體制”不同，“兩層次政府統(tǒng)計調(diào)查體系”不是中央統(tǒng)計與地方統(tǒng)計分開設(shè)置，而是在“政府統(tǒng)計的統(tǒng)一框架”下，中央統(tǒng)計與地方統(tǒng)計共同完成政府統(tǒng)計調(diào)查工作。具體來說，政府統(tǒng)計調(diào)查體系由國家統(tǒng)計局、地方統(tǒng)計局和部門統(tǒng)計機構(gòu)組成，國家統(tǒng)計局依法實行對地方統(tǒng)計和部門統(tǒng)計的協(xié)調(diào)管理，地方統(tǒng)計局負(fù)責(zé)中央和地方統(tǒng)計調(diào)查制度的具體實施，中央政府負(fù)責(zé)提供統(tǒng)計調(diào)查項目經(jīng)費。

國家統(tǒng)計局和省級統(tǒng)計局保持目前的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但沒有行政上的直接隸屬關(guān)系。國家統(tǒng)計局各級調(diào)查隊與省級統(tǒng)計局整合，并重新設(shè)計省級統(tǒng)計局的組織體系。省級統(tǒng)計局下設(shè)兩條線：一條是下屬統(tǒng)計局，一條是直屬調(diào)查隊。在省級統(tǒng)計局內(nèi)部進(jìn)行“局、隊分工”：調(diào)查隊負(fù)責(zé)抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)收集，下屬統(tǒng)計局負(fù)責(zé)其他統(tǒng)計調(diào)查工作。省級統(tǒng)計局負(fù)責(zé)統(tǒng)計設(shè)計及質(zhì)量控制、地區(qū)經(jīng)濟核算、統(tǒng)計整理和數(shù)據(jù)管理、統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)布及統(tǒng)計執(zhí)法等工作。

國家統(tǒng)計局不直接實施統(tǒng)計調(diào)查，而是通過省級統(tǒng)計局和部門統(tǒng)計取得統(tǒng)計數(shù)據(jù)。國家統(tǒng)計局作為全國統(tǒng)計工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理機關(guān)，應(yīng)當(dāng)加強協(xié)調(diào)管理能力和統(tǒng)計執(zhí)法能力，健全統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系，不斷提升政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量和政府統(tǒng)計的公信力。

地方統(tǒng)計局實行“省以下垂直管理體制”，由省級統(tǒng)計局直接管理下屬各市、縣統(tǒng)計局和調(diào)查隊（取消地級管理層次）。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)計機構(gòu)，使之成為縣（區(qū)）級統(tǒng)計局直屬的統(tǒng)計調(diào)查事務(wù)所。省調(diào)查隊在省級統(tǒng)計局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展抽樣調(diào)查工作，下設(shè)若干區(qū)域調(diào)查分局（或辦事處），覆蓋全省各地區(qū)，大力推廣和改進(jìn)抽樣調(diào)查方法。這樣就形成了由“國家統(tǒng)計局—省級統(tǒng)計局（調(diào)查隊）—市縣級統(tǒng)計局（區(qū)域調(diào)查分局）”組成的三級統(tǒng)計調(diào)查組織體系。

在“兩層次統(tǒng)計調(diào)查體系”中，省級統(tǒng)計局起到十分關(guān)鍵的作用，其職能側(cè)重于“統(tǒng)計調(diào)查和數(shù)據(jù)處理工作”，既要完成中央政府統(tǒng)計調(diào)查任務(wù)，又要完成地方政府統(tǒng)計調(diào)查任務(wù)，還要管理下屬縣、市統(tǒng)計局和調(diào)查隊，因此，需要加強省級統(tǒng)計局力量，使之成為地區(qū)統(tǒng)計調(diào)查管理中心和地區(qū)統(tǒng)計信息服務(wù)中心。

2.3.2 主要優(yōu)勢

（1）能夠較好地適應(yīng)我國“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的行政管理體制，同時推進(jìn)改革所需的中央財政支出比較少，統(tǒng)計組織經(jīng)費由中央與地方分?jǐn)?，減輕了中央財政負(fù)擔(dān)。

（2）中央統(tǒng)計與地方統(tǒng)計的分工更加合理，能夠做到“權(quán)利和責(zé)任的有機統(tǒng)一”，有利于國家統(tǒng)計局實行以“統(tǒng)計調(diào)查項目”為核心的組織管理形式，進(jìn)一步完善內(nèi)部組織機構(gòu)設(shè)置。有利于提高統(tǒng)計調(diào)查的專業(yè)化水平，提高統(tǒng)計源頭數(shù)據(jù)質(zhì)量，降低基層和調(diào)查對象負(fù)擔(dān)。

（3）政府統(tǒng)計組織層級由原來的五個層級壓縮到三個層級，更加符合“組織扁平化”的要求，有利于提高統(tǒng)計組織運行的效率，降低統(tǒng)計工作成本；也有利于省級統(tǒng)計局加強統(tǒng)計設(shè)計和質(zhì)量管理水平，加強統(tǒng)計數(shù)據(jù)管理能力，提高統(tǒng)計信息化水平和協(xié)調(diào)管理能力。

（4）國家統(tǒng)計局依法協(xié)調(diào)管理地方統(tǒng)計和部門統(tǒng)計，保證國家統(tǒng)計制度的“集中統(tǒng)一”。這種機制已經(jīng)運行多年，積累了豐富的經(jīng)驗，有利于國家統(tǒng)計局與地方政府關(guān)系的協(xié)調(diào)。

（5）省級統(tǒng)計局由地方政府領(lǐng)導(dǎo)，能夠更好地滿足各級地方政府統(tǒng)計需求；統(tǒng)計系統(tǒng)能夠更好地適應(yīng)我國各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的現(xiàn)實。

2.3.3 存在的局限性

（1）統(tǒng)計工作的獨立性和抗干擾能力沒有“一局制”強，需要通過貫徹《統(tǒng)計法》和提高執(zhí)法能力解決。

（2）由于國家統(tǒng)計局不直接管理地方統(tǒng)計局的行政經(jīng)費，資源調(diào)度能力相對較弱，在各地區(qū)發(fā)展不平衡的情況下，可能會制約統(tǒng)計信息化建設(shè)的整體推進(jìn)速度。

（3）國家統(tǒng)計局需要依賴地方統(tǒng)計局開展統(tǒng)計調(diào)查，需要增強統(tǒng)計工作的計劃管理，統(tǒng)計調(diào)查的快速反應(yīng)能力可能會受到制約（如果能夠建立起高效率的項目管理機制，在常規(guī)調(diào)查項目之外，通過委托方式也可以實現(xiàn)快速反應(yīng)）。

2.4 三種改革模式的比較

根據(jù)以上分析，下面從統(tǒng)計體制類型、統(tǒng)計機構(gòu)的獨立性、統(tǒng)計組織運行的效率等12個方面對三種改革模式的特點及優(yōu)勢和劣勢進(jìn)行直接對比，具體見表1。

表1 政府統(tǒng)計調(diào)查體系三種改革模式比較表

通過對三種改革模式的比較，可以得出基本結(jié)論：“二元統(tǒng)計管理體制”存在的最大問題是兩套系統(tǒng)容易造成重復(fù)統(tǒng)計和統(tǒng)計資源的浪費；“一局制”優(yōu)勢明顯，但實施難度大，與政府“分級管理”的行政管理體制不配套；“兩層次統(tǒng)計調(diào)查體系”在中央統(tǒng)計與地方統(tǒng)計之間進(jìn)行明確分工，建立中央統(tǒng)計與地方統(tǒng)計分工合作的關(guān)系，應(yīng)是我國未來政府統(tǒng)計調(diào)查體系改革的最可能選擇。

3 “兩層次統(tǒng)計調(diào)查體系”改革模式的可行性分析

“兩層次統(tǒng)計調(diào)查體系”改革模式是否可行，主要看兩個方面：一是取決于省級統(tǒng)計局能否保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)不受地方政府干預(yù)；二是這種改革模式是否比現(xiàn)有體系有更高的運行效率。

2006年，在國家統(tǒng)計局指導(dǎo)下，吉林省統(tǒng)計局實施了“省以下垂直管理體制”改革，取得了初步效果，證明這種改革思路具有可行性。但是，這次改革還存在一些不足，其中有兩個問題比較突出：一是管理層級沒有減少，仍然是5級（國家統(tǒng)計局—省統(tǒng)計局—市統(tǒng)計局—縣統(tǒng)計局—鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計站）；二是“局、隊關(guān)系”沒有納入改革范圍，統(tǒng)計局和國家調(diào)查隊成了“兩家”（盡管從全國來看是一家，但從地區(qū)來看事實上是兩家），這更接近“二元統(tǒng)計管理體制”的格局。

從國家調(diào)查隊管理體制改革和吉林省統(tǒng)計體制改革的思路可以看出，我國政府統(tǒng)計改革具有分步實施的特點。2005年以來的統(tǒng)計管理體制改革以“垂直管理”為主要特征，主要目標(biāo)是提高統(tǒng)計體系的抗干擾能力，從而保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性。改革對其他方面的目標(biāo)兼顧不夠，如提高政府統(tǒng)計組織的運行效率、降低政府統(tǒng)計的成本、減輕調(diào)查對象負(fù)擔(dān)等。

有人可能會問：實行“兩層次統(tǒng)計調(diào)查體系”改革，不是回到2005年改革之前了嗎？這里有三點根本區(qū)別：一是當(dāng)時是三支調(diào)查隊，而且是“代管”；二是原來的組織管理層級過多，不符合“組織扁平化”的要求，組織運行效率較低；三是省、市、縣統(tǒng)計局實行的是分級管理模式，省級統(tǒng)計局更像個統(tǒng)計數(shù)據(jù)的“二傳手”。“兩層次統(tǒng)計調(diào)查體系”改革模式對國家統(tǒng)計局和地方統(tǒng)計局的職能進(jìn)行重新定位，并在“全國統(tǒng)一的統(tǒng)計體系框架”內(nèi)整合統(tǒng)計資源、理順局隊關(guān)系，同時壓縮統(tǒng)計管理的層次，既有利于增強統(tǒng)計體系的抗干擾能力，又有利于提高統(tǒng)計工作的效率。

可能有人會擔(dān)心：省級統(tǒng)計局能否保證統(tǒng)計工作的獨立性？省級政府會不會“干預(yù)”統(tǒng)計工作？這取決于中央政府對省級政府的具體管理方式。對省級政府，建議盡量少采用政府績效考核的方式，更多地采取群眾評議和政策評估的方式。對省級政府官員的任用，要更多地從執(zhí)政能力和廉潔奉公等方面進(jìn)行綜合考察，不要把經(jīng)濟指標(biāo)作為“領(lǐng)導(dǎo)政績”考核的主要工具。只要這樣，才能夠保證統(tǒng)計工作的獨立性。事實上，從我國政府統(tǒng)計違法案件的實際查處情況來看，很多是縣級以下基層統(tǒng)計機構(gòu)和調(diào)查對象（主要是企業(yè)），還沒有見到省級政府對統(tǒng)計工作進(jìn)行干預(yù)的案例。隨著科學(xué)發(fā)展觀的進(jìn)一步貫徹落實，省級政府會更加理性地看待統(tǒng)計工作，省級高層領(lǐng)導(dǎo)一般不會干預(yù)統(tǒng)計工作。另一方面，中央政府也要轉(zhuǎn)變干部考核觀念，增大群眾意見在干部考核中的比例，取消對省級政府領(lǐng)導(dǎo)的量化考核，減少考核對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的依賴。這樣，從主觀上講省級政府領(lǐng)導(dǎo)就沒有理由去干預(yù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)了。

另一方面，國家統(tǒng)計局制定的國家統(tǒng)計調(diào)查制度具有法定性質(zhì)，地方統(tǒng)計局必須認(rèn)真執(zhí)行。同時，國家統(tǒng)計局委托地方統(tǒng)計局收集數(shù)據(jù)，同時給予地方統(tǒng)計局相應(yīng)的調(diào)查項目經(jīng)費。因此，對于國家統(tǒng)計調(diào)查制度要求收集的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，地方政府沒有權(quán)力進(jìn)行干預(yù)。為了保證省級統(tǒng)計局能夠嚴(yán)格執(zhí)行國家統(tǒng)計調(diào)查制度，應(yīng)當(dāng)給予國家統(tǒng)計局對省級統(tǒng)計局局長任用上的“一票否決權(quán)”，只要某個省級統(tǒng)計局局長被發(fā)現(xiàn)不能嚴(yán)格執(zhí)行國家統(tǒng)計調(diào)查制度，國家統(tǒng)計局就可以依法要求撤換。

另外，關(guān)于“統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量”，人們較多地關(guān)注地方政府對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的干擾問題。其實，這只是眾多的影響因素之一。影響統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量的更重要的因素是統(tǒng)計調(diào)查組織體系不健全和基層統(tǒng)計能力的低下，許多縣級統(tǒng)計局只有幾個人，而到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，多數(shù)沒有專職統(tǒng)計人員，這樣的“組織基礎(chǔ)”卻要承擔(dān)來自上級統(tǒng)計機構(gòu)和其它部門大量的統(tǒng)計調(diào)查任務(wù)，源頭統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量可想而知。從根本上講，這是統(tǒng)計調(diào)查組織體系的問題。這種組織體系既為縣鄉(xiāng)政府部門干預(yù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)提供了方便，又讓基層統(tǒng)計人員失去了工作的積極性。因此，改革現(xiàn)有的統(tǒng)計調(diào)查組織體系，減少統(tǒng)計組織管理層級，加強基層統(tǒng)計力量，是保證源頭數(shù)據(jù)質(zhì)量的根本途徑。

總之，隨著政府行政管理體制改革的推進(jìn)，政府職能的“服務(wù)”特征會逐漸顯現(xiàn)，直接用統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行政績考核的需求會逐漸減少，特別是中央政府對省級政府的考核會更多關(guān)注民生，而減少直接運用統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行考核的力度。同時，隨著《統(tǒng)計法》的日益深入人心，政府干預(yù)統(tǒng)計的現(xiàn)象會逐步得到解決，因此，“兩層次統(tǒng)計調(diào)查體系”能夠確保統(tǒng)計工作的獨立性。另一方面，這種改革模式大大減少了組織管理層級，具有較好的地區(qū)適應(yīng)性，有利于現(xiàn)代信息技術(shù)的推廣應(yīng)用。

[1]李強.論我國統(tǒng)計方法制度改革[J].統(tǒng)計研究,2010,(12).

[2]李金昌.論我國統(tǒng)計調(diào)查運行體系的重新構(gòu)建[J].商業(yè)經(jīng)濟與管理,2004,(10).