趙光輝

（交通運輸部管理干部學(xué)院，北京 101601）

規(guī)制視角下的綜合運輸體制法規(guī)體系建設(shè)：基本立場與發(fā)展展望

趙光輝

（交通運輸部管理干部學(xué)院，北京 101601）

綜合運輸體系是各種運輸方式在社會化的運輸范圍內(nèi)和統(tǒng)一的運輸過程中，按照技術(shù)經(jīng)濟特點組成分工協(xié)作、有機結(jié)合、連結(jié)貫通、布局合理的交通運輸綜合體系。通過探討綜合運輸體制的制度變遷、環(huán)境影響、政策促進以及法律需求，建立對于交通法律法規(guī)的新型認識，著重圍繞交通法的發(fā)展趨勢——綜合運輸法律體系的基底問題提出一些新的看法。

交通運輸；法律；規(guī)制

現(xiàn)代意義上的交通運輸是人類利用一定的載運工具（火車、汽車、輪船、飛機、管道），通過一定的線路（鐵路、公路、航道、航線）和站、港、場等樞紐，將貨物或旅客進行空間位移的活動［1］，它包括鐵路、公路、水路、航空、管道五種運輸方式，也有人稱之為綜合交通運輸。

交通運輸是社會化活動，所形成的社會交互歷史久遠，而且對人類社會的政治、經(jīng)濟、社會、文化及歷史有深遠的影響。社會形態(tài)屢經(jīng)變遷，附著于交通運輸?shù)纳鐣P(guān)系網(wǎng)絡(luò)日益復(fù)雜。今天我們可以觀察到人類在利用汽車、拖拉機、船舶等載運工具，通過航道、公路及站、港、場等樞紐，將貨物或旅客進行位移的活動中所體現(xiàn)的多種多樣的社會關(guān)系：如國家對交通行業(yè)的管理關(guān)系；各種運輸方式之間的分工協(xié)作關(guān)系；各種運輸主體（國營、集體、個人）之間的關(guān)系；承運人與托運人、收貨人之間的關(guān)系；承運人與旅客之間的關(guān)系；站、港裝卸部門與承運人、與托運人、收貨人之間的關(guān)系等，這些關(guān)系統(tǒng)稱為交通關(guān)系［2］。

本文擬通過探討綜合運輸體制的制度變遷、環(huán)境影響、政策促進以及法律需求，建立對于交通法律法規(guī)的新型認識，圍繞交通法的發(fā)展趨勢——綜合運輸法律體系的基底問題提出一些新的看法。

一、對綜合交通運輸?shù)囊?guī)制

交通關(guān)系不是一種自足性的社會行為，從經(jīng)濟學(xué)眼光看，它包含著公共產(chǎn)品及準公共產(chǎn)品的屬性，存在著各種外部效應(yīng)，帶動著各種產(chǎn)業(yè)鏈和利益鏈［3］。無論是經(jīng)濟——行政的規(guī)制理路還是行政——經(jīng)濟的規(guī)制理路，對交通關(guān)系都不能視而不見。

（一）對綜合交通運輸體系的經(jīng)濟規(guī)制

綜合運輸體系是各種運輸方式在現(xiàn)代經(jīng)濟條件下共同組成的布局合理、優(yōu)勢互補、分工明確、銜接順暢的運行系統(tǒng)和服務(wù)系統(tǒng)。對綜合運輸體系的經(jīng)濟規(guī)制，首要目標是充分發(fā)揮各種運輸方式的整體優(yōu)勢和組合效率［4］。為此，在宏觀層面上，要完成從單一運輸方式到多種運輸方式共同發(fā)展，再到綜合運輸體系綜合發(fā)展的范式跨越。要發(fā)揮出各種運輸方式比較優(yōu)勢，做到“宜路則路，宜水則水，宜空則空”，贏得各種運輸方式的最高效率，從而提高整個運輸網(wǎng)絡(luò)的總體效率。在中微觀層面上，需要有統(tǒng)籌性的綜合運輸規(guī)劃體系的指導(dǎo)，要形成調(diào)整優(yōu)化通道資源，促進綜合運輸樞紐合理布局和各種運輸方式優(yōu)勢互補，實現(xiàn)各種運輸方式“無縫銜接”，合理的配置資源［5］。要健全多式聯(lián)運等運輸政策及標準規(guī)范，打造綜合運輸管理和公共信息服務(wù)平臺，實現(xiàn)信息化管理。

作為綜合交通交通體系規(guī)制的另一個政策目標是促進交通公平。交通公平是指在交通資源及其所帶來的利益分配上，社會對其成員（群體）之間所得與應(yīng)得、所付與應(yīng)付、所得與所付之間的“相稱”關(guān)系。要達成交通公平，需要做到三個方面，其一是交通運輸帶來的利益在全社會范圍內(nèi)公平分配，如使得交通資源在空間、時間配置上比較協(xié)調(diào)、平衡，公共運輸服務(wù)不同社會群體間能夠合理的分配和享有交通服務(wù)，對弱勢群體的交通需要給予特別的關(guān)注和傾斜。二是不同交通工具使用者的交通權(quán)利和義務(wù)統(tǒng)一。三是為促進社會公平創(chuàng)造條件。公平是一個社會差異性大、主觀性強的命題，在經(jīng)濟規(guī)制方面解決公平的思路主要包括行政性準入、稅收、收費、補貼、技術(shù)手段等。

需要指出的是，綜合交通運輸體系的經(jīng)濟規(guī)制處在一個較為復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境之中。從國際經(jīng)驗看，發(fā)達國家是在工業(yè)化后期，人均國民生產(chǎn)總值到四五千美元左右時才逐步完成綜合運輸體系布局的。而目前，我國還未進入到高度工業(yè)化時期，人均國民生產(chǎn)總值剛剛超過2000美元，在交通運輸領(lǐng)域還處于單一運輸體系完成，多種運輸方式尚待發(fā)展的中期階段，我們所進行的是一場超前性的交通運輸體系變革［6］。另一方面，在我國交通運輸體制中，每一種運輸方式都有內(nèi)在的優(yōu)勢和利益集團支持，各種運輸方式以前是在各自系統(tǒng)內(nèi)單獨發(fā)展的，舊體制對于運輸總體效率乃至整個社會經(jīng)濟有著長期而且復(fù)雜的影響，甚至是負面影響。

（二）對綜合交通運輸體系的行政規(guī)制

在我國，對綜合交通運輸?shù)囊?guī)制中最成熟的當屬行政規(guī)制。從上世紀80年代開始，原交通部就關(guān)注到綜合運輸體系的發(fā)展問題。在歷年的全國交通工作會上，綜合運輸體系都是議題之一并落實為政策。“七五”期間交通部提出綜合運輸體系為主軸的交通業(yè)總方針，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、條塊結(jié)合、分層負責(zé)、聯(lián)合建設(shè)的原則安排公路建設(shè)目標。黨的十七大把加快發(fā)展綜合運輸體系確立為一項戰(zhàn)略任務(wù)。2008年全國交通工作會議提出逐步實現(xiàn)交通發(fā)展“三個轉(zhuǎn)變”，其中一個轉(zhuǎn)變就是“由主要依靠單一運輸方式的發(fā)展向綜合運輸體系發(fā)展轉(zhuǎn)變”。全國人大十一屆一次會議批準的國務(wù)院機構(gòu)改革方案和《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》催生了交通運輸部。根據(jù)《交通運輸部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》（國辦發(fā)〔2009〕18號），交通運輸部執(zhí)掌著綜合交通運輸?shù)闹饕?guī)制權(quán)，包括：（1）加強綜合運輸體系的規(guī)劃協(xié)調(diào)職責(zé)，優(yōu)化交通運輸布局，促進各種運輸方式相互銜接，加快形成便捷、通暢、高效、安全的綜合運輸體系。（2）繼續(xù)探索和完善職能有機統(tǒng)一的交通運輸大部門體制建設(shè)，進一步優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，完善綜合運輸行政運行機制。交通運輸部實施行政規(guī)制的主要舉措為：（1）協(xié)調(diào)涉及綜合運輸體系的規(guī)劃的編制，指導(dǎo)交通運輸樞紐規(guī)劃和管理。（2）組織擬訂并監(jiān)督實施公路、水路、民航等行業(yè)規(guī)劃、政策和標準。（3）組織起草法律法規(guī)草案，制定部門規(guī)章。參與綜合交通運輸行政規(guī)制的有政策法規(guī)司、規(guī)劃司、道路運輸司等多個司局。2009年以來，交通部對推進綜合運輸體系發(fā)展采取了更大的政策力度，如組織開展專題調(diào)研、推進綜合樞紐規(guī)劃建設(shè)、促進運輸方式銜接，各地的交通運輸行政主管部門也進行了大量的政策探索，目前，關(guān)于綜合運輸?shù)男姓?guī)制的發(fā)展主導(dǎo)方向是建立便捷、通暢、高效、安全的綜合運輸體系，逐步形成綜合運輸體系框架下集約的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、現(xiàn)代的運輸裝備系統(tǒng)和科學(xué)的組織保障系統(tǒng)。

二、交通運輸體系的法制狀況

我們在交通運輸領(lǐng)域有一定的法制基礎(chǔ)。我們習(xí)慣將調(diào)整交通運輸關(guān)系的法律規(guī)范統(tǒng)稱為交通法，它集中體現(xiàn)了國家在這一領(lǐng)域的意志，總結(jié)了長期以來積累的交通管理經(jīng)驗，吸收了政策精神的內(nèi)核［7］。它專門調(diào)整交通運輸活動中各方當事人之間形成的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，具有普遍約束力，也得到國家強制力的保障，是現(xiàn)代交通管理的堅實基礎(chǔ)。交通法律門類齊全、內(nèi)容豐富、品種多樣，包括大量的交通法律、交通行政法規(guī)、部門交通規(guī)章、地方性交通法規(guī)、單行條列、地方交通規(guī)章、國際運輸公約、國際航運習(xí)慣等。從內(nèi)容上，交通法橫跨民法、行政法、國際法等法律部門。我國主要的交通法包括《公路法》、《城市道路管理條例》、《站場法》、《港口法》、《海上交通安全法》、《道路安全交通法》、《內(nèi)河交通安全法》等，交通法有著專門的調(diào)整對象，有自身獨特的基本原則，如合理運輸原則，及時運輸原則、安全運輸原則、聯(lián)合運輸原則等。隨著交通事業(yè)的發(fā)展，交通法正在成為我國法律體系中的獨立的部門法。

但是需要指出，這些立法絕大多數(shù)是在單一制的交通運輸體制下籌劃、制定、運行的，那么，現(xiàn)有的法律能否適應(yīng)綜合交通運輸體制建設(shè)的需要，能否克服一些體制性機制性難題伴隨的問題呢？比如交通運輸管理體制的問題。長期以來鐵路行業(yè)存在的政企合一，行業(yè)壟斷，不僅限制了鐵路自身的發(fā)展，而且制約了交通運輸系統(tǒng)總體效率的提高；在公路管理體制中，重建設(shè)輕運營，管理制度和監(jiān)督機制不健全，運輸市場集約化程度不高。這種分權(quán)式管理體制造成各種運輸方式在網(wǎng)絡(luò)形成排他性，不同運輸方式之間難以銜接和協(xié)調(diào)，影響綜合運輸體系的建設(shè)。如果任由這些體制性障礙制約，那么交通運輸自身的市場化進程和市場經(jīng)濟條件下的運輸系統(tǒng)一體化難以實現(xiàn)，交通行業(yè)的制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新難以推動，交通運輸發(fā)展方式轉(zhuǎn)變就會落空，政府與市場的關(guān)系問題，發(fā)揮市場配置交通資源的問題無法徹底解決。而要革新管理體制，消除制度性障礙，交通法律無疑是最佳的切入點。

除了對綜合交通運輸?shù)母拘?、框架性問題有助益，交通運輸法律對于廣大與交通運輸有密切關(guān)聯(lián)的利益主體也有著深刻的影響。通過交通法律關(guān)系的紐帶，參與到交通運輸中的當事人之間結(jié)成了法律上的權(quán)利義務(wù)，他們的訴求和權(quán)益能夠更好的得到體現(xiàn)和保障。但目前這些方面的法律保障還有一些缺失與沖突。如乘客坐火車購買車票，就與鐵路部門建立了合同關(guān)系。按照《合同法》的規(guī)定“客運合同自承運人向旅客交付客票時成立”。但《民航法》規(guī)定就不同，該法規(guī)定“客票是航空旅客運輸合同訂立和運輸合同條件的初步證據(jù)”，不同的交通方式造成了合同成立（生效）的條件不同，不但造成旅客的困惑，也造成在法律責(zé)任認定上的差異。與之相似的是關(guān)于承運人民事賠償責(zé)任標準和責(zé)任限制的不同尺度。使得同樣是交通事故，出現(xiàn)社會反響及其強烈的“同命不同價”現(xiàn)象。這與綜合交通運輸體系所應(yīng)具備的統(tǒng)一、效率、公平、利民是相悖的。

三、綜合交通運輸體系的規(guī)制與法律體系的關(guān)聯(lián)

規(guī)制與法律舉動的關(guān)系非常密切。制度經(jīng)濟學(xué)強調(diào)規(guī)制是一種具體的制度安排，早期的規(guī)制著眼于解決市場經(jīng)濟體制下政府對經(jīng)濟行為的管理或制約問題，通過干預(yù)和干涉經(jīng)濟主體活動來矯正和改善市場機制。爾后，規(guī)制的內(nèi)涵和外延都得到了擴充，被認為是一種市場經(jīng)濟條件下（廣義）政府實施的所有的針對市場現(xiàn)象的法律制度以及以法律為基礎(chǔ)的對微觀經(jīng)濟活動進行某種干預(yù)、限制或約束的行為。規(guī)制首先瞄準的是那些具有自然壟斷性的產(chǎn)業(yè)，如電力供應(yīng)、自來水供應(yīng)、管道天然氣供應(yīng)、電訊服務(wù)、鐵道運輸、航空運輸，然后規(guī)制不斷擴張到所有政府管理能夠涉足到的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、公共性事務(wù)領(lǐng)域。與此同時，法律規(guī)制的理念和行動崛起，無論是政府、企業(yè)還是民眾，無一例外的關(guān)注法律工具在規(guī)制中解決問題的思路和所發(fā)揮的能量。立法機構(gòu)以及行政機關(guān)也逐步自覺的在規(guī)制活動中形成統(tǒng)一陣線，自覺的加強規(guī)制中的法律含量，而司法機構(gòu)在對政府及市場主體圍繞著規(guī)制而出現(xiàn)的爭議進行司法審查時，也將法律作為判定是非的標尺。

在我國，無論是針對行政管理體制的自身改造還是針對市場行為的調(diào)控，都帶有濃厚的從管理到治理，從命令到規(guī)制的范式轉(zhuǎn)換。在這場轉(zhuǎn)換中，我們不再迷戀非程序化決策和個人意志主導(dǎo)，而非常重視政策規(guī)劃和標準規(guī)范的指引，我們不再片面強調(diào)單一對政府賦權(quán)，而是推崇在法律準則和法律邊界內(nèi)組構(gòu)政府與市場、政府與企業(yè)、政府與民眾的關(guān)系，我們期望政府的職能得到有效的整合、政府的規(guī)模得到適度的控制、政府的工作人員兼?zhèn)涫袌鲱^腦和法律意識，政府同社會、同民眾的關(guān)系運行在理性的軌道上。

在交通運輸領(lǐng)域，無論是大部制行政體制改革的推行還是綜合交通運輸體制的出爐，都是規(guī)制理念更新和法律規(guī)制方式地位上升的可喜表征。但是，由于長期奉行的舊經(jīng)濟體制的束縛和行政體制再造所面臨的矛盾阻滯，要徹底的遵循規(guī)制原則，以讓“看得見的手”和“看不見的手”都揮動法律的旗幟還有很長的路要走，這不但需要頂層政策設(shè)計的推動，也需要法律體系和保障機制的自我完善。

四、綜合交通運輸體系法制建設(shè)的路徑

隨著綜合運輸體系政策目標的逐漸清晰和實施規(guī)制的現(xiàn)實需要，圍繞綜合運輸體系開展針對性的法制建設(shè)越來越緊迫。從外部環(huán)境上看，大部制的實施，為綜合性交通運輸法制的建設(shè)提供了堅強的組織保障和資源支持。但是大部制提出的法律需求也是全新的、廣域的，在建設(shè)與綜合交通運輸體系相適應(yīng)的交通法規(guī)體系方面，可以采納以下的思路：

首先，對現(xiàn)有的法規(guī)進行提升。以交通運輸中最為頻密的道路交通運輸為例，我國道路交通的立法基本上實現(xiàn)了有法可依，但仍然存在困擾當事人的問題，包括部門立法現(xiàn)象嚴重，沒有像《鐵路法》、《民用航空法》一樣形成一部統(tǒng)一完整的《道路交通法》；地方立法較多，各地的“規(guī)范”不一”；立法層級較低，城市出租和公交、軌道交通仍然是用法律效力低的規(guī)章來調(diào)整；內(nèi)容方面不少是界定道路交通管理各個部門權(quán)責(zé)，沒有真正關(guān)于“位移”活動的規(guī)范，行政法成分和民事法律成分不相稱。需要根據(jù)綜合交通運輸體制的要求進行調(diào)整。

其次，統(tǒng)籌考慮公路、水路、民航、郵政、城市客運的政策法規(guī)問題，逐步將民用航空行業(yè)管理、郵政行業(yè)管理和城市公共交通管理等內(nèi)容整合到綜合交通運輸立法體系中，塑造與綜合運輸體系相符合的綜合運輸法規(guī)體系。我國的交通運輸行政管理體制改革堅持積極穩(wěn)妥的方針，既充分利用各方面的有利條件，統(tǒng)籌兼顧、突出重點，又充分考慮到經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的各種矛盾困難和潛在風(fēng)險，循序漸進，采取了整體設(shè)計與分步實施相結(jié)合的辦法。法規(guī)體系構(gòu)建是綜合運輸體系建設(shè)的一項非常重要的基礎(chǔ)性工作，也是確認和鞏固改革成果的工作。

再次，以法規(guī)統(tǒng)合為開局，在綜合交通運輸大體制下解決好綜合運輸?shù)男◇w系問題。如國省干線分級管理體制、農(nóng)村公路養(yǎng)護管理體制、城鄉(xiāng)客運管理體制、水上安全管理體制、城鄉(xiāng)客運管理體制、公路建設(shè)投融資體制、水上安全管理體制、港口管理體制等方面，都涉及到職能確認、依法行政、分級授權(quán)，市場監(jiān)管等問題，只有提高解決這些問題的手段、機制的法律含量，才能促進綜合交通運輸又好又快的發(fā)展。

第四，借助法律技術(shù)來創(chuàng)新綜合交通運輸體系。有的觀點認為要解決過去積累的問題就要多立法、立新法，殊不知，法律所具有的高度適應(yīng)性和彈性能夠?qū)σ恍╆P(guān)聯(lián)性問題加以一攬子解決，這需要分析和運用法律的技術(shù)，這方面有不少成功的范例。例如，交通運輸部成立后對1986年起草的《郵政法》的個別條款進行了修改，解決了多年運輸和郵政在貨物和包裹上的爭議。主要的技術(shù)舉措有：其一、從概念上明確了包裹的定義。將包裹認定為指按照封裝上的名址遞送給特定個人或者單位的獨立封裝的物品，其重量不超過五十千克，任何一邊的尺寸不超過一百五十厘米，長、寬、高合計不超過三百厘米。這樣就一舉解決了貨物和包裹界線不清的矛盾。其二、規(guī)定了帶有郵政專用標志的車船進出港口、通過渡口時，應(yīng)當優(yōu)先放行。同時規(guī)定“帶有郵政專用標志的車輛運遞郵件，確需通過公安機關(guān)交通管理部門劃定的禁行路段或者確需在禁止停車的地點停車的，經(jīng)公安機關(guān)交通管理部門同意，在確保安全的前提下，可以通行或者停車。其三、在涉海郵件運輸中，特別的增加了郵件不參與分攤共同海損等制度。通過這些技術(shù)運用，不僅有效地解決了幾種運輸方式之間的銜接，同時也有效地保障了百姓的通郵權(quán)和郵件的時效性。綜合交通運輸體系的交叉問題還有很多，如果運用這一思路，可以更有效率、更有針對性的加以解決。

五、結(jié) 論

根據(jù)現(xiàn)代交通的發(fā)展需要以及具有制度優(yōu)勢的交通運輸大部制的成熟運作，我國建構(gòu)綜合性交通運輸體系的攻堅戰(zhàn)已經(jīng)打響，解決好對綜合交通運輸體制的建設(shè)和規(guī)制，對綜合交通運輸法律體系的需求日益迫切，我們不僅僅追求新制定多少部法律，而是要推動綜合性交通運輸法律體系融入交通運輸法律規(guī)制的軌道，通過建設(shè)和完善，更好的協(xié)助和約束交通行政主管部門履行職責(zé)，更好的服務(wù)于現(xiàn)代交通運輸事業(yè)。

［1］馬銀波.美國政府對交通運輸業(yè)的資助與扶持政策［J］.綜合運輸，2009（6）.

［2］許慶斌，榮朝和等.運輸經(jīng)濟學(xué)導(dǎo)論［M］.中國鐵道出版社，2005.

［3］王成鋼.交通運輸市場概論［M］.人民交通出版社，2008.

［4］佟瓊.運輸法理論與經(jīng)濟分析［M］.北方交通大學(xué)出版社，2008.

［5］鐵道部科技發(fā)展計劃項目《鐵路法修改的政策研究》.北方交通大學(xué)，2 0 0 8.

［6］James Mcconville.Transport Regulation Matters［M］.Pinter London and Washington，2006.

［7］劉文興，劉新華.中國運輸法律實務(wù)［M］.人民交通出版社，2006.

D922.296

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1009－105X（2012）03－0060－04

2012－02－21

趙光輝（1976－），交通運輸部管理干部學(xué)院現(xiàn)代交通運輸發(fā)展研究中心主任、博士后、副研究員。