楊濤

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇 南京，210093)

改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)領(lǐng)域的形成以及社會(huì)群體和社會(huì)利益的分化，都使得傳統(tǒng)的黨政國(guó)家體制由一元向多元演變，由單一結(jié)構(gòu)向復(fù)合結(jié)構(gòu)變遷。非公企業(yè)、社會(huì)組織和社區(qū)黨組織中的黨員漸多，黨員不依托單位，黨組織不依托行政已是普遍現(xiàn)象。在社會(huì)變遷過(guò)程中，執(zhí)政黨的組織體系也在發(fā)生變化，大體上可分為體制內(nèi)黨的組織體系和體制外黨的組織體系，前者與國(guó)家政權(quán)結(jié)為一體，因而能夠享受到體制內(nèi)的資源；后者離國(guó)家政權(quán)較遠(yuǎn)，因而享受不到體制內(nèi)的資源，比如社區(qū)黨組織、非公企業(yè)中的黨組織和社會(huì)組織中的黨組織。在黨的組織體系中，由于資源分配的不公正和權(quán)責(zé)的不均衡而導(dǎo)致不同黨組織或黨員群體之間的沖突與分化。如何通過(guò)黨內(nèi)治理方式的轉(zhuǎn)變和相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)來(lái)整合黨的組織體系？針對(duì)基層黨建中出現(xiàn)的問(wèn)題，華僑路街道做出了積極的探索和回應(yīng)，對(duì)于黨的治理方式的轉(zhuǎn)型具有重要的借鑒意義。

一、 華僑路街道區(qū)域化黨建成績(jī)與問(wèn)題

（一）大黨委制和結(jié)對(duì)共建

華僑路街道“大黨委制”指“由街道黨工委委員擔(dān)任編內(nèi)委員+駐地單位黨組織負(fù)責(zé)人擔(dān)任編外委員”的設(shè)置模式。以街道黨工委現(xiàn)有委員為基礎(chǔ)，聘任駐地黨政機(jī)關(guān)、大中型企事業(yè)單位、非公經(jīng)濟(jì)黨組織負(fù)責(zé)人擔(dān)任街道黨工委兼職委員，以該委員會(huì)制度構(gòu)筑上下相通、左右聯(lián)動(dòng)的黨建工作網(wǎng)絡(luò)。在協(xié)商合作的過(guò)程中，通過(guò)規(guī)則和秩序的建立，來(lái)消除各行動(dòng)主體間、黨組織間的隔閡和誤解，填補(bǔ)社會(huì)管理中的空白點(diǎn)。在大黨委制的基礎(chǔ)上，在社區(qū)層面普遍實(shí)行“結(jié)對(duì)共建”的幫扶制。結(jié)對(duì)共建指的是，轄區(qū)內(nèi)大黨委委員和其他轄區(qū)機(jī)關(guān)單位、企事業(yè)組織或社會(huì)組織參與社區(qū)共建，以項(xiàng)目為載體對(duì)社區(qū)困難群體進(jìn)行結(jié)對(duì)幫扶，以社區(qū)活動(dòng)為依托由轄區(qū)內(nèi)組織投入其優(yōu)勢(shì)的資源（如場(chǎng)地、人員、技術(shù)、設(shè)配、知識(shí)或資金），發(fā)揮轄區(qū)內(nèi)黨組織間的聯(lián)動(dòng)作用，在幫扶過(guò)程中塑造黨在民眾中的形象。

1.運(yùn)作功能

華僑路街道大黨委制和結(jié)對(duì)共建的制定和實(shí)施，是黨針對(duì)基層黨建中出現(xiàn)的新問(wèn)題而調(diào)整黨組織的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式，由“條塊分割”調(diào)整為“以塊為主”的屬地化黨建模式，[1]有利于緩解街道黨工委和基層職能機(jī)構(gòu)黨組織之間的條塊沖突。在分離的、分散的各種類型的黨組織之間建立起制度化的協(xié)商合作的渠道，加強(qiáng)了轄區(qū)內(nèi)黨員之間的交流、信任和合作。通過(guò)大黨委制和結(jié)對(duì)共建，將機(jī)關(guān)、企業(yè)的資源優(yōu)勢(shì)向社區(qū)黨組織傾斜，對(duì)不同組織中不同類型的資源進(jìn)行整合和分配，提高社區(qū)黨組織服務(wù)基層、服務(wù)群眾的能力。

兼容開(kāi)放的組織構(gòu)架是大黨委制和結(jié)對(duì)共建的內(nèi)在要求。這種組織構(gòu)架可以解決兩方面的問(wèn)題：①資源整合：將機(jī)關(guān)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)資源向社會(huì)傾斜，有利于培育機(jī)關(guān)、企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，也有利于緩解強(qiáng)勢(shì)群體和弱勢(shì)群體間的對(duì)立和沖突。②利益整合：不同的群體、不同的組織形態(tài)，有不同的利益需求，通過(guò)兼容性的組織構(gòu)架在協(xié)商與合作中謀求均衡發(fā)展。

2.運(yùn)作過(guò)程中存在的問(wèn)題

華僑路街道“大黨委制和結(jié)對(duì)共建”旨在對(duì)轄區(qū)內(nèi)分散的黨組織和黨員進(jìn)行整合，通過(guò)優(yōu)化黨組織資源來(lái)服務(wù)于社區(qū)建設(shè)，對(duì)實(shí)現(xiàn)“黨內(nèi)整合和社會(huì)整合”發(fā)揮了重要作用，①但在運(yùn)作過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題。

第一， 街道大黨委制運(yùn)作過(guò)程中，轄區(qū)內(nèi)黨的組織網(wǎng)絡(luò)中的“條塊分離”“條塊沖突”問(wèn)題較為突出。

大黨委制旨在強(qiáng)化屬地化黨組織在街道轄區(qū)內(nèi)的組織和協(xié)調(diào)能力。但由于職能部門(mén)的黨組織與街道黨工委之間不存在行政隸屬上的關(guān)系，而且有的職能部門(mén)的行政級(jí)別位于街道黨工委之上，導(dǎo)致區(qū)域化黨建在實(shí)踐過(guò)程中不能有效地整合和協(xié)調(diào)街道“塊”的黨組織與“條”的黨組織之間的關(guān)系。正如街道黨工委夏書(shū)記所說(shuō)：“街道辦是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，街道黨工委對(duì)轄區(qū)內(nèi)的職能部門(mén)黨組織只有協(xié)調(diào)權(quán)。只有在社會(huì)出現(xiàn)緊急突發(fā)性事件時(shí)，街道黨工委才被授權(quán)對(duì)條的職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌管理。在平時(shí)，街道沒(méi)有這個(gè)權(quán)力?！?/p>

華僑路區(qū)域化黨建意在突出黨組織和黨員的屬地化管理?，F(xiàn)在的問(wèn)題是塊的黨組織的權(quán)限相對(duì)過(guò)低，條的職能機(jī)構(gòu)的黨組織的權(quán)限相對(duì)較高，這就使得條塊的權(quán)責(zé)不對(duì)等。有些駐區(qū)機(jī)關(guān)屬地化意識(shí)淡薄，習(xí)慣于職能機(jī)構(gòu)的條的管理，不樂(lè)意接受街道黨工委的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。因此，不能對(duì)街道黨工委與職能機(jī)構(gòu)黨組織之間關(guān)系做出明確的制度規(guī)定，街道黨工委所開(kāi)展的區(qū)域化黨建就會(huì)受到限制。

第二，轄區(qū)內(nèi)職能機(jī)構(gòu)黨組織所承擔(dān)的“共駐共建”與職能機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)運(yùn)作之間存在不一致和沖突。

職能機(jī)構(gòu)在以項(xiàng)目為載體開(kāi)展“結(jié)對(duì)共建”的過(guò)程中，被要求認(rèn)項(xiàng)目、簽協(xié)議和捐資源。但項(xiàng)目認(rèn)領(lǐng)和幫扶活動(dòng)主要還是自上而下的體制內(nèi)動(dòng)員，在渠道和方式上較為傳統(tǒng)和單一。大黨委制下的編外單位和組織，對(duì)項(xiàng)目認(rèn)領(lǐng)和幫扶活動(dòng)沒(méi)有選擇的余地。正如市中級(jí)人民法院陳書(shū)記所說(shuō)：“我們單位是街道大黨委的編外委員。對(duì)社區(qū)困難群眾結(jié)對(duì)幫扶，為社區(qū)公益活動(dòng)奉獻(xiàn)我們的資源，都是應(yīng)該的。我們單位的結(jié)對(duì)幫扶是自上而下發(fā)動(dòng)和安排的，是作為任務(wù)分?jǐn)偟轿覀儐挝坏?，在政治上必須要完成。我們法院是職能機(jī)構(gòu)，平時(shí)的審判工作任務(wù)非常繁重，對(duì)于有些結(jié)對(duì)共建是有心無(wú)力，也沒(méi)有時(shí)間和精力下基層社區(qū)進(jìn)行幫扶，但作為一項(xiàng)任務(wù)又不得不下去。如果分?jǐn)偟慕Y(jié)對(duì)對(duì)象少一些，還可以承受。要是多了，有些黨員在幫扶中就有怨氣，不盡心，敷衍了事。群眾也能感知到你是真心服務(wù)還是搞形式主義。這樣，被幫扶的群眾也不滿意，會(huì)抱怨?！痹诮Y(jié)對(duì)共建中，機(jī)關(guān)黨員的幫扶工作也是有限度的。如果超出了這個(gè)限度，就難免出現(xiàn)形式主義的表演性質(zhì)的活動(dòng)。

在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，執(zhí)政黨對(duì)街道大黨委的定位不準(zhǔn)，沒(méi)有明確大黨委的權(quán)責(zé)。一方面，對(duì)街道大黨委的功能定位與它的權(quán)力級(jí)別是不對(duì)等的、不明確的；另一方面，街道大黨委與街道黨工委和區(qū)級(jí)黨委之間的權(quán)力關(guān)系沒(méi)有明確的法律、制度規(guī)定。相比較而言，大黨委是從屬性的邊緣化的制度安排，它的權(quán)力級(jí)別相對(duì)較低。大黨委的編外委員是由街道黨工委選定組成，而不是由轄區(qū)內(nèi)黨員群眾選舉產(chǎn)生，普通黨員也監(jiān)督不了委員的權(quán)力。

（二）社區(qū)黨員議事會(huì)與黨員服務(wù)站

在華僑路街道，社區(qū)黨員議事會(huì)主要由社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員、駐區(qū)單位黨組織代表、社區(qū)在職黨員代表、社區(qū)離退休黨員代表、社區(qū)成員代表大會(huì)中的黨員代表、社區(qū)困難群體中的黨員代表、社區(qū)專職工作者中的黨員，以及社區(qū)居民積極分子組成。邀請(qǐng)社區(qū)內(nèi)德高望眾的離退休黨員或駐區(qū)單位黨組織代表?yè)?dān)任會(huì)長(zhǎng)，社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人承擔(dān)秘書(shū)長(zhǎng)職責(zé)。社區(qū)黨員議事會(huì)的組織結(jié)構(gòu)打破了傳統(tǒng)的基層黨組織決策主體單一，利益訴求相近的狀況，在不同群體黨員代表的參與下，構(gòu)建了一個(gè)民主開(kāi)放的各方利益表達(dá)與訴求的平臺(tái)。社區(qū)黨員議事會(huì)就共同關(guān)心的議題進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，并對(duì)協(xié)議的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，有重點(diǎn)、分階段地解決社區(qū)的難點(diǎn)和重點(diǎn)。社區(qū)黨員服務(wù)站是與社區(qū)黨員議事會(huì)相配套的工作機(jī)制。社區(qū)群眾向社區(qū)黨員服務(wù)站反映的各類訴求，通過(guò)社區(qū)黨員議事會(huì)討論決策，由社區(qū)黨員服務(wù)站的志愿者落實(shí)解決。

1.運(yùn)作功能

在社區(qū)公共空間中，社區(qū)黨員議事會(huì)將黨的議事決策體系由一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體“社區(qū)黨組織”擴(kuò)展到一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)群體“社區(qū)黨員議事會(huì)”。它是由來(lái)自不同群體的黨員所組成，在參與中各成員都居于平等的主體地位，就社區(qū)公共議題進(jìn)行協(xié)商、合作、決策和治理，在滿足民眾需求或訴求的過(guò)程中樹(shù)立和鞏固黨的權(quán)威。社區(qū)黨員議事會(huì)能夠有效地吸納和整合社區(qū)內(nèi)黨組織資源，具有開(kāi)放性組織架構(gòu)的特性：①非政府性。它是社區(qū)不同群體黨員的政治團(tuán)體，不具備政府行為能力；②志愿性。它是由社區(qū)黨員發(fā)起,由社區(qū)黨員、社會(huì)組織和居民自愿參與；③代表性。它的成員來(lái)自于社區(qū)不同群體的黨員代表，反映不同群體黨員的觀點(diǎn)和呼聲；④互惠性。議題方案的制定兼顧不同群體的利益需求，最大限度地實(shí)現(xiàn)多方參與主體之間的合作共贏。例如，針對(duì)老舊小區(qū)的安全問(wèn)題，社區(qū)黨組織召開(kāi)社區(qū)黨員議事會(huì)商議小區(qū)安全議題，決議成立小區(qū)安全自治委員會(huì)和義務(wù)巡邏隊(duì)。在基層社會(huì)，黨不是依賴于行政權(quán)汲取權(quán)威，而是以平等的主體地位，在制度的規(guī)范下，與其他參與主體協(xié)商合作以治理社區(qū)公共事務(wù)。[2]

社區(qū)黨員服務(wù)站是黨組織在社區(qū)服務(wù)群眾、聯(lián)系群眾的窗口，包括黨員志愿者服務(wù)活動(dòng)、黨員便民服務(wù)活動(dòng)和黨員示范活動(dòng)。社區(qū)黨員服務(wù)站是黨員參與社區(qū)公益活動(dòng)的制度化平臺(tái)。駐區(qū)單位的“公職黨員”被要求浮出社區(qū)、亮出身份，到社區(qū)報(bào)到，接受單位和社區(qū)的“雙重管理”。機(jī)關(guān)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要建立定期下訪基層，服務(wù)群眾。黨代表、人大代表和黨員政協(xié)委員被要求定點(diǎn)接訪群眾。社區(qū)黨員服務(wù)站具有公益性組織特征：①針對(duì)群眾訴求，為群眾提供低償或無(wú)償服務(wù)。②黨員服務(wù)站由不同類型的志愿者服務(wù)隊(duì)組成，開(kāi)展符合不同社區(qū)群體需求的公益活動(dòng)。③社區(qū)黨員服務(wù)站是由社區(qū)黨員發(fā)起，接受社區(qū)內(nèi)不同單位、不同群體的職工和居民志愿加入。④黨員服務(wù)站可以借助駐區(qū)單位和共建單位的資源優(yōu)勢(shì),共同為社區(qū)居民服務(wù)。在基層社會(huì)，執(zhí)政黨以社區(qū)黨員服務(wù)站為平臺(tái)，在為民服務(wù)中增強(qiáng)黨的 “社會(huì)性”功能，[3]實(shí)現(xiàn)黨的權(quán)威再生產(chǎn)。

2.運(yùn)作過(guò)程中存在的問(wèn)題

華僑路街道所實(shí)施的社區(qū)黨員議事會(huì)和黨員服務(wù)站，旨在對(duì)對(duì)黨的組織方式和活動(dòng)內(nèi)容進(jìn)行重構(gòu)和制度設(shè)計(jì)。在整合資源、開(kāi)展合作和服務(wù)民眾的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)社會(huì)的整合，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。盡管黨員議事會(huì)和黨員服務(wù)站在推進(jìn)社區(qū)黨建工作方面發(fā)揮了重要作用，但在運(yùn)作過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題也值得研究者和實(shí)務(wù)工作者注意和深思。

第一，社區(qū)黨組織行政化。[4]在華僑路街道社區(qū)，社區(qū)黨員議事會(huì)的主要構(gòu)成是社區(qū)黨組織，而社區(qū)黨組織和居委會(huì)的設(shè)置重疊，黨組織的成員往往兼任居委會(huì)的委員。在工作中，居委會(huì)承擔(dān)大量的行政事務(wù)，只能將有限的人員、時(shí)間和精力投入議事會(huì)和服務(wù)站的工作。社區(qū)黨組織行政化，既背離了社區(qū)自治的要求，又不利于社區(qū)黨組織的“社會(huì)性”功能的發(fā)揮。

第二，黨員參與的形式化。在自上而下的動(dòng)員下，黨員被要求參與黨的公益活動(dòng)，并受到相應(yīng)的考核和獎(jiǎng)懲。在這樣的制度安排和上級(jí)黨組織的動(dòng)員下，黨員參與社區(qū)公益活動(dòng)就轉(zhuǎn)換為形式化的、低層次的參與活動(dòng)，還帶有一定程度的表演性質(zhì)。基層黨員普遍缺乏參與黨內(nèi)活動(dòng)和社區(qū)公益活動(dòng)的動(dòng)力，表現(xiàn)在參與質(zhì)量低，參與結(jié)構(gòu)不均衡；參與方式被動(dòng)多,主動(dòng)少。[5]在華僑路街道，社區(qū)黨建活動(dòng)的參與者多是老年黨員，參與者的年齡結(jié)構(gòu)不合理。社區(qū)黨建活動(dòng)對(duì)中青年黨員缺乏吸引力。社區(qū)黨建活動(dòng)主要是傳統(tǒng)的黨內(nèi)學(xué)習(xí)、教育和黨員服務(wù)活動(dòng)，年輕的黨員對(duì)于這樣的黨建內(nèi)容不感興趣。這在一定程度上反映出社區(qū)黨建的內(nèi)容安排和議題設(shè)定與時(shí)代相脫節(jié)，與基層廣大黨員的真實(shí)需要相脫離。

第三，黨員權(quán)利虛置化。在體制內(nèi)自上而下的安排下，黨員被要求參與社區(qū)公益活動(dòng)，黨員參與的方向是自上而下，參與的動(dòng)力是上級(jí)黨組織動(dòng)員，參與的目標(biāo)是在黨員志愿服務(wù)中塑造黨的形象和汲取合法性資源。黨員參與往往不是自愿參與，而且在參與過(guò)程中往往只講黨員的責(zé)任，忽視黨員的權(quán)利。黨員不是只有參與的責(zé)任，也應(yīng)享有和落實(shí)黨章所規(guī)定的黨員權(quán)利。實(shí)際上，在基層社會(huì)，黨員權(quán)利存在一定的“虛置”現(xiàn)象，[6]表現(xiàn)在非自愿參與和黨員權(quán)責(zé)的不對(duì)等。黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)難以落實(shí)，在一定程度上致使黨員參與公益服務(wù)的形式化、表演化、低效和怨氣。基層黨員要么被排除在重大黨內(nèi)議題的制度化參與之外，要么在議題的決策過(guò)程中被要求保持沉默。長(zhǎng)此以往，就會(huì)導(dǎo)致基層黨員要么選擇回避參與，要么選擇形式化的過(guò)場(chǎng)式的參與。

無(wú)論是單位內(nèi)或是體制外的黨員，他們的黨員先鋒模范作用只有在權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等條件下，才能使得大部分的黨員真正地履行作為黨員的責(zé)任，也才能使得黨員服務(wù)活動(dòng)持久和有效。只有保證黨章上所規(guī)定的黨員權(quán)利得到落實(shí)，才能激發(fā)黨員對(duì)黨組織活動(dòng)的興趣、認(rèn)可和支持。

二、區(qū)域化黨建的治理轉(zhuǎn)型思考

（一）黨內(nèi)治理轉(zhuǎn)型

華僑路街道“大黨委制、結(jié)對(duì)共建、社區(qū)黨員議事會(huì)和黨員服務(wù)站”的實(shí)施，都可以被歸結(jié)為區(qū)域化黨建。區(qū)域化黨建是黨在基層社會(huì)實(shí)施黨內(nèi)轉(zhuǎn)型與組織重構(gòu)的重要舉措，也是黨面臨社會(huì)轉(zhuǎn)型和黨組織自身變化而做出的組織和制度變革，旨在有效地實(shí)現(xiàn)黨的政治功能和社會(huì)功能，即政治上鞏固黨在基層社會(huì)的執(zhí)政基礎(chǔ)，不斷汲取黨的合法性資源；在社會(huì)上反映、代表和維護(hù)基層群眾的利益，實(shí)現(xiàn)黨在國(guó)家與社會(huì)之間發(fā)揮橋梁和紐帶的作用。區(qū)域化黨建，旨在實(shí)施黨內(nèi)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，又要構(gòu)建“黨整合國(guó)家和社會(huì)的組織網(wǎng)絡(luò)體系?！盵7](210)華僑路區(qū)域化黨建在實(shí)踐中取得了一定的成效，但在創(chuàng)新黨建模式的過(guò)程中，難免會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題。針對(duì)華僑路區(qū)域化黨建中出現(xiàn)的問(wèn)題，必須在以下幾個(gè)方面加以改革和完善。

1.推進(jìn)“條塊黨組織關(guān)系”法治化、制度化和規(guī)范化進(jìn)程

為有效發(fā)揮街道大黨委制的功能，要求推進(jìn)“條塊黨組織關(guān)系”法治化、制度化和規(guī)范化進(jìn)程。黨的社會(huì)性要求弱化職能部門(mén)黨組織的權(quán)力，強(qiáng)化街道黨組織的綜合協(xié)調(diào)的權(quán)力。條的部門(mén)主要負(fù)責(zé)行政業(yè)務(wù)，而將黨的組織活動(dòng)交由街道大黨委負(fù)責(zé)，從而使得街道大黨委的權(quán)力和責(zé)任對(duì)等。同時(shí)，在制度上規(guī)范街道大黨委和上級(jí)黨委之間的關(guān)系，既要保證上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)黨委的權(quán)威，又要給予街道大黨委必要的、與其職責(zé)相匹配的權(quán)力。

2.大黨委委員由基層黨員選舉產(chǎn)生

為推進(jìn)黨內(nèi)治理轉(zhuǎn)型，要求大黨委編內(nèi)委員和編外委員由基層黨員選舉產(chǎn)生，其合法性直接來(lái)源于基層黨員，保證黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

目前，大黨委委員基本上代表了轄區(qū)內(nèi)有影響力的單位或組織，而相對(duì)弱勢(shì)的黨組織或黨員被排除在外。而且，在決策中不同的委員具有不對(duì)等的決策權(quán)。這就導(dǎo)致基層的黨組織或黨員沒(méi)有充足的動(dòng)力參與街道大黨委制及其所開(kāi)展的黨的活動(dòng)，其原因在于不同的黨組織和不同的黨員間具有不對(duì)等的權(quán)利和義務(wù)。因此，有必要在街道大黨委制中引入競(jìng)爭(zhēng)性選舉制度，以保證參與主體間地位的對(duì)等性和均衡的決策權(quán)。

3.改革社區(qū)管理體制

為更有效發(fā)揮議事會(huì)的功能，要求對(duì)社區(qū)管理體制進(jìn)行變革。

在華僑路街道社區(qū)，社區(qū)黨員議事會(huì)的主要構(gòu)成是社區(qū)黨組織，而社區(qū)黨組織和居委會(huì)的設(shè)置重疊，黨組織成員往往兼任居委會(huì)委員。在工作中，居委會(huì)承擔(dān)大量的行政事務(wù)，只能將有限的人員、時(shí)間和精力投入黨員議事會(huì)的工作，既背離了社區(qū)自治的要求，又導(dǎo)致社區(qū)黨員和居民對(duì)議事會(huì)的低參與。黨的治理轉(zhuǎn)型，要求在社區(qū)貫徹政社分離和黨政分離；既要“避免將行政力量擴(kuò)展并附加在社區(qū)黨組織的建設(shè)之中”，又要“防止社區(qū)黨組織凌駕于社區(qū)組織之上；”[8]在制度上明確社區(qū)黨員議事會(huì)的職能權(quán)限、與街道黨工委間的關(guān)系以及與社區(qū)自治組織、社會(huì)組織間的關(guān)系。

（二）黨外合作治理

為提升社會(huì)管理的效益和實(shí)現(xiàn)黨的權(quán)威再生產(chǎn)，黨必須與社會(huì)組織以及其他行動(dòng)主體建立規(guī)范化的合作關(guān)系。建構(gòu)黨與社會(huì)組織之間的關(guān)系，不能以實(shí)現(xiàn)黨對(duì)社會(huì)組織的控制為出發(fā)點(diǎn)，相反，應(yīng)該以黨如何有效地聯(lián)系社會(huì)組織、發(fā)揮社會(huì)組織的功能為出發(fā)點(diǎn)。[9]在黨、社會(huì)組織及其他主體間強(qiáng)調(diào)平等、參與、協(xié)商和合作。治理型政黨指的是，政黨權(quán)威的樹(shù)立和增進(jìn)是通過(guò)對(duì)公民社會(huì)中其他組織的培育、引導(dǎo)和規(guī)范實(shí)現(xiàn)的，執(zhí)政黨的嵌入不是對(duì)公民社會(huì)法定的功能替代而是對(duì)其功能履行的推動(dòng)與保證。[10](312?214)黨在社會(huì)組織中建立黨組織不是取代社會(huì)組織，而是發(fā)揮黨的培育者、引導(dǎo)者和規(guī)范者的角色，以促進(jìn)黨與社會(huì)組織協(xié)同發(fā)展。在黨的引導(dǎo)下，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行培育，能夠生產(chǎn)社區(qū)社會(huì)資本，教育人們行使公民權(quán)利和義務(wù)的技能，提供一個(gè)表達(dá)內(nèi)心想法的框架。

1.從社會(huì)管理的“成本——效益”來(lái)看，黨與社會(huì)組織進(jìn)行合作可以有效地降低成本、提升效益

由于成本和資源的限制，黨或國(guó)家不可能提供所有的公共產(chǎn)品或服務(wù)。有些公益事業(yè)是在黨的直接管理下運(yùn)作，由于缺乏第三方的監(jiān)督而造成運(yùn)行的不透明，或者缺乏專業(yè)化的項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)而導(dǎo)致管理的低效，或者由于打上政治的烙印而不適宜直接管理。社會(huì)組織作為第三方在一定程度上可監(jiān)督黨的行為，并發(fā)揮社會(huì)組織的專業(yè)化運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)，也可以填補(bǔ)社會(huì)管理或公共服務(wù)中的空白。

2.從規(guī)范黨的角色和行為來(lái)看，政黨權(quán)威的再生產(chǎn)來(lái)源于黨的“制度性權(quán)威”[10](209)

黨與社會(huì)組織合作必須建立在制度和規(guī)則的框架下。一方面，在社會(huì)組織和其他利益相關(guān)者的參與下，由黨主持制定相關(guān)的制度、規(guī)則和協(xié)議；另一方面，保證黨、社會(huì)組織或其他主體在相互監(jiān)督中遵守規(guī)則，必要時(shí)依據(jù)制度調(diào)動(dòng)黨的權(quán)威對(duì)違規(guī)者進(jìn)行懲罰。合作項(xiàng)目的有效性有賴于黨與社會(huì)組織間的良性互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)黨的權(quán)威再生產(chǎn)。

3.從黨與社會(huì)組織相對(duì)分離來(lái)看，黨對(duì)社會(huì)組織的培育是為了發(fā)展和壯大社會(huì)組織，以使其更有效地承擔(dān)社會(huì)管理的功能，而不是為了對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行控制或滲透

社會(huì)組織的培育和發(fā)展之所以需要黨的介入，是因?yàn)橹袊?guó)社會(huì)組織的力量還很弱小，在運(yùn)作上不夠規(guī)范，缺乏社會(huì)公信力。當(dāng)社會(huì)組織自身組織的成本過(guò)高以至無(wú)法完成自組織的使命時(shí)，國(guó)家的介入是后發(fā)國(guó)家的必然選擇。但如果缺乏明確的法律或制度框架，社會(huì)組織就有可能在黨的干預(yù)和命令下運(yùn)作，從而使得社會(huì)組織喪失自治所需的獨(dú)立性而依附于政黨組織，導(dǎo)致其社會(huì)服務(wù)功能的喪失。[11](25)在這種情況下，黨對(duì)社會(huì)組織的培育和規(guī)范就顯得很有必要，但黨的介入必須有明確的法律規(guī)定或退出機(jī)制，必須在黨與社會(huì)組織之間建立起制度化的合作機(jī)制。

4.黨在社會(huì)組織中建立黨組織，不是干涉或妨礙社會(huì)組織的功能發(fā)揮，而是整合黨的組織網(wǎng)絡(luò)，以便于街道黨工委與社會(huì)組織中的黨員進(jìn)行聯(lián)絡(luò)和溝通，也便于在黨和社會(huì)組織之間建立信息傳遞渠道和工作聯(lián)系制度

我們認(rèn)為，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在相關(guān)法律、制度和規(guī)則的規(guī)范下，不僅能保證社會(huì)組織的政治正確，還能激發(fā)其對(duì)黨的認(rèn)同和支持。不僅如此，黨培育和發(fā)展社會(huì)組織，使得其在法治化、制度化和規(guī)范化的路徑上運(yùn)作，可以提升其服務(wù)能力和規(guī)范其職業(yè)操守。

四、結(jié)語(yǔ)

黨與社會(huì)組織的良性互動(dòng)關(guān)鍵在于黨如何進(jìn)行自我變革。黨首先要實(shí)施黨內(nèi)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型；其次，黨要形成和完善與社會(huì)組織合作的制度化關(guān)系，構(gòu)建黨整合國(guó)家和社會(huì)的組織網(wǎng)絡(luò)體系。治理型政黨的轉(zhuǎn)型需要黨內(nèi)轉(zhuǎn)型與黨外合作關(guān)系的協(xié)同發(fā)展。若某一方面的發(fā)展滯后，就會(huì)成為另一方面發(fā)展的瓶頸。黨的治理轉(zhuǎn)型是一個(gè)系統(tǒng)的工程，其內(nèi)部轉(zhuǎn)型以及內(nèi)部與外部的交互作用都制約到其他層面的發(fā)展，以及治理型政黨的全面轉(zhuǎn)型。因此，治理型政黨的制度設(shè)計(jì)和踐行不能有任一層面的偏頗或滯后，必須保證黨的內(nèi)部轉(zhuǎn)型與黨外合作關(guān)系之間的系統(tǒng)化制度設(shè)計(jì)和安排。

注釋：

① 黨內(nèi)整合是指執(zhí)政黨對(duì)自身進(jìn)行整合，包括黨的角色、功能、組織結(jié)構(gòu)和意識(shí)形態(tài)方面的整合；社會(huì)整合指的是執(zhí)政黨通過(guò)一定的方式將社會(huì)分散的、多元的、異質(zhì)的要素納入到一個(gè)既定的結(jié)構(gòu)性框架之內(nèi)。黨內(nèi)整合與社會(huì)整合相互作用，缺一不可。相關(guān)論述參見(jiàn): [美]邁克爾.羅斯金等.政治科學(xué)[M]. 北京:華夏出版社, 2001; 王邦佐、羅峰. 從一元轉(zhuǎn)向多元——關(guān)于中國(guó)執(zhí)政黨政治整合方式的對(duì)話[J]. 探索與爭(zhēng)鳴, 2003(7): 9.

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