李禮

(湖南省委黨校公共管理教研部，湖南 長沙，410006)

公共安全需求的多樣性，要求有多樣化的公共安全服務(wù)供給機(jī)制與制度安排，即不同類型和層次的安全需求應(yīng)通過不同途徑得到滿足。在國內(nèi)外學(xué)者有關(guān)公共服務(wù)供給機(jī)制研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)供給主體和運(yùn)行方式的不同，結(jié)合公共安全服務(wù)的特征，我們認(rèn)為公共安全服務(wù)領(lǐng)域也存在三種基本提供機(jī)制：一是政府以權(quán)力為運(yùn)作方式、以滿足公共安全需要為目的來提供公共安全服務(wù)的權(quán)威性模式；二是以私人營利組織為主體，以市場交易的方式，并以贏利為目的而提供公共安全服務(wù)的商業(yè)型模式；三是以非營利組織或公民個人為主體，以慈善幫助方式和以滿足社會安全需要為目的而提供公共安全服務(wù)的志愿模式。

一、警察官僚制與城市“守夜人”

政府的公權(quán)力根源于人類對秩序、規(guī)制和安全的需要。在亞當(dāng)·斯密所描述的“小政府”時代，政府最基本的職能便是通過專業(yè)化的警察隊伍維護(hù)社會公共安全秩序，保護(hù)人民生命和財產(chǎn)安全，政府充當(dāng)著“守夜人”角色?！榜R克思主義學(xué)者對國家起源的經(jīng)典論述，也明確地表明了政府與城市安全秩序維護(hù)的內(nèi)在邏輯。國家的目的是為了維持社會秩序，這既是政府公共服務(wù)職能的體現(xiàn)，也是政府合法性和相對自主性的基礎(chǔ)?！盵1](211?220)因此，出于政府職能、犯罪控制和公共安全服務(wù)特性等諸多方面因素的影響，以及政府供給公共安全的獨(dú)特優(yōu)勢，政府主導(dǎo)供給公共安全服務(wù)已經(jīng)成為一種基本的共識。

其中，政府部門中的警察是公共安全秩序中的一支專業(yè)性的主力，他能以強(qiáng)制手段維持社會秩序、鞏固社會制度和維護(hù)統(tǒng)治階級權(quán)益的調(diào)控職能?！白?829年專業(yè)化警察在倫敦街頭誕生開始，警察就被公眾譽(yù)為‘抵御犯罪的衛(wèi)士’。我們可以把警察的具體職能可以概括為三個方面：一是維護(hù)國家政權(quán)，鎮(zhèn)壓對統(tǒng)治階級的反抗；二是預(yù)防和打擊犯罪，維持公共秩序和政府法律；三是提供社會性的安全服務(wù)?！盵2]警察制度形成于19世紀(jì)，主要是由城市化所引起的高度社會動蕩所推動。于是有學(xué)者認(rèn)為，警察是城市擴(kuò)張和建設(shè)的一個象征。從19世紀(jì)末20世紀(jì)初到20世紀(jì)60年代，城市警察官僚制度逐步走向?qū)I(yè)化與社會化，警民關(guān)系日益和諧，警察服務(wù)方式和手段日益靈活多樣。尤其是20世紀(jì)70年代以來社區(qū)警務(wù)的興起，更是意味著警務(wù)哲學(xué)思維上的重大轉(zhuǎn)變，對犯罪的管理實現(xiàn)從被動應(yīng)對為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)社區(qū)為主的主動防控，主動調(diào)動全社會的力量來維持社會公共安全秩序，重視警察機(jī)構(gòu)和社會之間的信任與協(xié)作。

那么，以警察為專業(yè)主力的政府部門在公共安全秩序的維護(hù)中具體扮演一種什么樣的角色呢？對于政府在公共秩序維護(hù)中的內(nèi)在角色，萊斯利·里普森曾這樣論述道：“保護(hù)生命和財產(chǎn)安全的職能被擴(kuò)大到了要圍繞人與人、人與物之間關(guān)系建立的一種安全機(jī)制，這就是秩序。秩序只有在安全得到保障之后才能發(fā)展起來，而政府的目的就是使人們過上有序的生活?！盵3](47)結(jié)合政府與公共安全的特征，我們可以這樣來定位政府在其中的角色。

首先，政府是公共安全的“守護(hù)神”。 在城市化推進(jìn)的歷史進(jìn)程中，公安機(jī)關(guān)一般都是維護(hù)城市安全的守護(hù)神。根據(jù)馬克思理論的解釋，警察乃財產(chǎn)的捍衛(wèi)者和資產(chǎn)階級利益的維護(hù)者。自1829年真正的專業(yè)化警察出現(xiàn)在倫敦街頭開始，警察就被公眾譽(yù)為“抵御犯罪的衛(wèi)士”，這尤其體現(xiàn)在警察巡邏職能中。警察巡邏是最常見的公共安全服務(wù)，它是指公安機(jī)關(guān)及其警察為了維護(hù)社會安全秩序，依法組織實施的一種巡查警戒活動，以保護(hù)廣大人民群眾的合法權(quán)益，防范、查處、打擊各種違法犯罪活動。它是警察為掌握轄區(qū)治安情況而使用的一種必要的工作方式，是一項經(jīng)常性的警務(wù)，在維護(hù)社會穩(wěn)定工作中發(fā)揮了重要作用。

其次， 政府是城市突發(fā)公共安全事件的“集中應(yīng)對者”。政府合法地壟斷了政治權(quán)力，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)應(yīng)相稱。在突發(fā)公共安全事件中，政府成為應(yīng)付危機(jī)和治理危機(jī)的主導(dǎo)力量，在資源配置、經(jīng)濟(jì)救助、整合社會力量方面發(fā)揮了其他主體無法替代的作用和功能。當(dāng)然，危機(jī)的有效治理不能等待危機(jī)爆發(fā)階段才進(jìn)行，應(yīng)該在危機(jī)的征兆階段、潛伏期就有效地進(jìn)行防范，使損失最小化。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國相繼發(fā)生 SARS、三鹿奶粉等食品中毒、禽流感等重大公共安全事故，為盡量減小其對社會經(jīng)濟(jì)及人民工作與生活造成的不良影響，各級政府相繼建立了應(yīng)急管理辦公室，出臺了各類公共安全管理的應(yīng)急預(yù)案，針對一些主要的影響公共安全的因素，制定了一系列法律、法規(guī)，著力加強(qiáng)了中央和地方各級政府對于公共安全治理的力度與強(qiáng)度。這些舉措對于新時期的中國公共安全綜合管理具有重大理論與現(xiàn)實意義，它既能提高政府應(yīng)急管理能力及執(zhí)政能力，同時也凸顯了政府在突發(fā)公共安全事件中的不可替代的功能與作用。

再次，政府是城市治安服務(wù)外包的“監(jiān)管者”。公安機(jī)關(guān)作為公共安全服務(wù)的安排者，在公共安全服務(wù)市場化過程中必須承擔(dān)起監(jiān)督與管理的責(zé)任，尤其對市場化過程中影響到公眾利益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵因素要進(jìn)行有效的督查。治安承包者、保安服務(wù)公司等公共安全服務(wù)的市場化主體是公共安全服務(wù)的有效補(bǔ)充力量，但是作為市場“經(jīng)濟(jì)人”，其追求的是經(jīng)濟(jì)效益。雖然，這是市場化運(yùn)作方式能夠有效彌補(bǔ)政府供給效率不高的一個直接動力因素。但是，在經(jīng)濟(jì)理性與人性私利的驅(qū)動下，人們很容易將權(quán)力化為私有，將手中的權(quán)力資源化為現(xiàn)實中的利益要求。在利益的驅(qū)動下，治安承包者或保安可能濫用職權(quán)的情況。此外，缺乏有效的監(jiān)督的承包人、保安服務(wù)公司還可能利用職權(quán)“尋租”，搞權(quán)錢交易。因此，政府應(yīng)加強(qiáng)對市場化安全服務(wù)組織的監(jiān)督和制約。

作為公共安全服務(wù)提供的主體，政府確實具有巨大的優(yōu)勢，但也需要看到，政府仍然有著不可彌補(bǔ)的缺陷，而這些缺陷是很難通過自身的改造消除的。一是官僚作風(fēng)及其公共安全服務(wù)供給的低效率。當(dāng)政府作為公共安全服務(wù)的提供主體時，不可避免地會產(chǎn)生官僚作風(fēng)問題，公共安全服務(wù)資源的政府機(jī)制的配置效率值得懷疑。二是警察對降低犯罪率不起決定作用。警察與罪犯的關(guān)系一直被人們想象成如同“野兔一山貓”的生態(tài)平衡模型。故而，當(dāng)一個地區(qū)的犯罪活動瘋狂蔓延之時，人們首先想到的救治良方就是增加警察人數(shù)。第二次世界大戰(zhàn)以來，面對日益增長的犯罪率，世界上許多國家紛紛開始了擴(kuò)警運(yùn)動，各國的警察人數(shù)急速上升。然而，犯罪率并沒有遵從人們的愿望而有所回落，反而隨之增長。比如，英國從20世紀(jì)80年代到90年代，警察人數(shù)由11萬人增至14萬人，但是，犯罪率的上升速度沒有絲毫減緩之態(tài)，反而有所增加。

20世紀(jì)70年代以來，對官僚制的反思和批判成為西方公共行政理論和行政改革實踐直接的發(fā)展動力，公共選擇理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論與后現(xiàn)代公共行政思潮都在理論層面把目標(biāo)瞄準(zhǔn)了傳統(tǒng)的以集權(quán)控制為中心的官僚體制，并且倡導(dǎo)轟轟烈烈的“重塑政府”運(yùn)動以超越官僚制。然而，西方行政改革浪潮并沒有從根本上動搖官僚制的制度框架與組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，官僚制仍然是所有社會大型組織的主導(dǎo)結(jié)構(gòu)形態(tài)。同時，官僚制仍然是現(xiàn)代文明維持法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)理性的組織手段。“行政中的理性依靠的仍然是等級關(guān)系的結(jié)構(gòu)”。[4](57)公共安全服務(wù)的核心力量仍然是國家官僚體系，即政府力量與警察官僚機(jī)構(gòu)。而且，政府作為公共安全服務(wù)的提供主體時，其作用更多的是滿足民眾對安全服務(wù)提供的基本需求，即滿足對公平的要求。但是，我們又必須清醒地認(rèn)識到，政府的特性又決定著其在提供安全服務(wù)時很難滿足效率的要求，尤其是當(dāng)民眾的安全需求隨著科技與生活水平的發(fā)展日益增加的情況下。如何彌補(bǔ)政府的缺陷，使其更好地發(fā)揮作用，市場、社會作為重要的安全服務(wù)提供主體的作用變得尤為迫切。

二、新契約主義與治安服務(wù)承包

公共安全服務(wù)市場供給機(jī)制，又可以稱為“警務(wù)私有化”或“警務(wù)民營化”。它是政府將公共安全的部分輔助性及非核心的職能通過契約、轉(zhuǎn)包、競標(biāo)等市場化的形式轉(zhuǎn)交給私營部門、非營利組織、社會中介組織及公民個人，由他們向公眾提供以前由公共警察部門壟斷性供給的公共安全服務(wù)。這樣，充分利用市場力量，引入競爭機(jī)制，打破了公安部門對公共安全服務(wù)的壟斷，公眾擁有了對安全服務(wù)消費(fèi)可選擇的機(jī)會，更有利于滿足公民多樣化和高質(zhì)量的安全服務(wù)需求。美國薩瓦斯教授認(rèn)為，“‘民營化’或‘公私伙伴關(guān)系’是在公共性質(zhì)的服務(wù)項目或資產(chǎn)所有權(quán)中，降低政府的比重或者提高私人部門的功能與作用?！盵5](88)從公共政策角度看，最重要的公共服務(wù)民營化提供方式包括：自由市場、特許經(jīng)營、合同承包、憑單制和志愿服務(wù)等幾種方式。其中，西方國家公共安全服務(wù)民營化改革開始于1970年，大量輔助性的安全服務(wù)由政府供給逐漸轉(zhuǎn)移向市場供給。因為市場競爭機(jī)制的引入，使公安部門有了前所未有的工作壓力與動力，迫使其逐步改善管理方式，提高公共安全服務(wù)績效。1987年，美國政府已成為保安服務(wù)公司的第三大客戶（前兩大客戶分別為制造業(yè)與零售業(yè)）。1988年，在英國有239個地方政府把社區(qū)治安巡邏通過招標(biāo)的方式承包給私營性質(zhì)的安全服務(wù)公司。

雖然，公共安全服務(wù)市場機(jī)制的提法是最近 30年來才提出的概念，但在我國古代，以有償服務(wù)為顯著特點(diǎn)的“鏢局”“鏢行”卻早已存在，可以視作公共安全服務(wù)市場供給的雛形。根據(jù)史籍記載，我國古代鏢局最早可能出現(xiàn)在宋朝，其中宋朝故事《水滸》中有關(guān)于保鏢形象的最早記載；經(jīng)過元、明的發(fā)展，鼎盛于清末。古代鏢局最主要的業(yè)務(wù)就是替別人押運(yùn)貴重物品和保護(hù)商旅們的旅途安全，故又稱這種行為為“走鏢”和“保鏢”等，相當(dāng)于西方國家稱的“私人警察”。

當(dāng)前，在我國一些地方政府將特定區(qū)域的部分公共安全服務(wù)采取競爭、有償?shù)姆椒ǔ邪o某一營利性的組織或個人，通過考核、獎懲，調(diào)動承包人的積極性，以提高管理、防范效果，實現(xiàn)安全服務(wù)的有效供給。其中，最為常見的市場化運(yùn)作形式是治安承包，即將某一社區(qū)或居委會的某項治安防范或是某重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)項目的治安巡邏、看護(hù)等工作，以一定價格承包給一個或幾個人或某安全服務(wù)公司，并簽訂治安承包合同，明確合同雙方的責(zé)權(quán)利要求和獎懲制度，從而更好地維護(hù)當(dāng)?shù)毓舶踩h(huán)境。20世紀(jì)90年代以來，治安承包開始在我國試點(diǎn)，從河南方城的偏僻農(nóng)村到江蘇鎮(zhèn)江的繁榮都市，以治安承包為典型的社會治安契約型治理模式在祖國廣袤的大地上遍地開花，顯出了積極的活力。其中，1996年山東省泰安市下官莊村民周廣海以每年10 800元的價格承包下該村的治安防范服務(wù)，成為我國“治安承包第一人”。在我國農(nóng)村實行與推廣治安承包的現(xiàn)實背景是大量農(nóng)村青壯年勞力外出打工，導(dǎo)致群眾自防能力減弱，再加上我國基層警力嚴(yán)重不足，基層的治安狀況不斷惡化。2002年4月，在上海舉行的全國社會治安綜合治理工作會議上，山東省泰安市治安承包經(jīng)驗得到推廣。在充分吸取其典型經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，各地方政府從自己的實際出發(fā)，探索出不同的治安承包模式，如浙江嘉興模式、杭州下城區(qū)模式、溫州歐海模式、寧波模式等。[6]雖然發(fā)包方和承包方有所不同，但治安承包的程序和方法卻大致相同。治安承包在我國得到了長足發(fā)展。

三、社會資本與公共安全服務(wù)社會化

有些公共服務(wù)供給運(yùn)行的實踐中，政府機(jī)制和市場機(jī)制都會存在有效性供給不足問題，即“政府失敗”(Government Failure)與“市場失靈”(Market Failure)現(xiàn)象。因為二者供給公共物品并不能完全滿足公民逐漸多樣化和高質(zhì)量的公共服務(wù)需求。為了克服這種缺陷，彌補(bǔ)二者對公共物品的供給的相對不足，我們可以通過社會主體志愿提供公共物品，以便更好地滿足公共服務(wù)需求。在公共安全服務(wù)領(lǐng)域同樣也存在此種現(xiàn)象。因此可以說，公共安全服務(wù)社會供給機(jī)制是在“政府失敗”和“市場失靈”的情況下的一種補(bǔ)充供給機(jī)制，是以自愿性的方式實現(xiàn)公共利益的一種機(jī)制設(shè)計與制度安排，其目的是通過有效地配置社會服務(wù)資源實現(xiàn)公共安全利益的最大化。

社會資本理論是 20世紀(jì) 80年代開始特別是 90年代興起的學(xué)術(shù)思潮。法國社會學(xué)家皮埃爾·布迪厄第一個系統(tǒng)性地表述了社會資本。經(jīng)詹姆斯·科爾曼、羅伯特·D·普特南和亞歷山大德羅·波茨等諸多學(xué)者的進(jìn)一步應(yīng)用和闡釋，社會資本理論從社會學(xué)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)以及公共管理領(lǐng)域，引起整個社會科學(xué)界的重視。社會資本理論認(rèn)為，社會資本是公民之間信任、互惠和合作的人格網(wǎng)絡(luò)與社會關(guān)系，它既是公民社會分散化的粘合劑，也是公共服務(wù)的社會資源、公共服務(wù)供給的“第三條道路”。美國學(xué)者羅伯特·普特南首次把社會資本概念引入政治發(fā)展、民主治理與公共政策領(lǐng)域。他在1993年出版的《使民主政治運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，把社會資本界定為“能夠通過推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會效率的信任、規(guī)范和合作網(wǎng)絡(luò)”。[7](195)他還令人信服的指出，民主政府在面對強(qiáng)有力的公民社會時會更負(fù)責(zé)任，更為有效率。自愿社團(tuán)積聚起來的民間社會資本能培育起更大范圍內(nèi)的社會合作，增強(qiáng)人們之間的互惠，并因此更容易使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

社會資本有“政府社會資本”(Government Social Capital)和“民間社會資本”(Civil Social Capital)兩種類型。斯蒂芬·克拉克對兩種社會資本類型進(jìn)行了比較。“政府社會資本”是指影響公民合作互惠的政府規(guī)則與制度，即法治和政府規(guī)定的公民自由范圍，它們減少了公共服務(wù)的不確定性和交易成本費(fèi)用，提高了服務(wù)效率，規(guī)范了專業(yè)化運(yùn)作，整合了公共資源?！懊耖g社會資本”則包含公民共同的價值理念、非正式溝通網(wǎng)絡(luò)、約定俗成的規(guī)則及社團(tuán)性組織制度。它可以通過社會關(guān)系和人際信任減少公共服務(wù)的交易成本費(fèi)用；同時，社會凝聚力、感染力和公民參與積極性與實踐努力能夠推進(jìn)政府民主治理進(jìn)程，提高公共政策與公共服務(wù)質(zhì)量。[8](271?294)社會資本既是一種理論形態(tài)，也可作為一種理論分析框架與工具，可以為不同領(lǐng)域的學(xué)者作為一個解釋范式來分析各種社會問題。我們可以從信任、規(guī)范和合作網(wǎng)絡(luò)三方面給予公共安全服務(wù)社會化供給制度以理論分析。

（一）“信任”是公共安全服務(wù)社會供給的合法性基礎(chǔ)

信任是社會資本的核心概念。弗朗西斯·福山認(rèn)為社會資本的信任就是在正式的、誠實的和合作行為的共同體內(nèi)，基于共享規(guī)范的期望?！昂戏ㄐ浴弊鳛樵u估政府改革的基本軟指標(biāo)之一，是任何政府面臨的首要問題。在公共安全服務(wù)供給制度中，信任關(guān)系的建立可以大大地降低交易成本，減少信息收集的時間，促進(jìn)供給主體之間的廣泛合作。企業(yè)、社區(qū)、家庭、公民個人等對政府的信任，以及社會主體合作供給過程中相互之間的信任，給公共安全服務(wù)社會化創(chuàng)造“合法性”，培育“人人皆警”的公共安全供給模式。

（二）“規(guī)范”是公共安全服務(wù)社會供給的制度保障

社會資本的規(guī)范主要是指組織成員之間的互動所產(chǎn)生的共同行為準(zhǔn)則。社會規(guī)范按其性質(zhì)可劃分為三種：道德性規(guī)范、契約性規(guī)范和行政性規(guī)范。作為規(guī)范的社會資本（如社區(qū)警務(wù)制度、治安承包合同規(guī)范等）可以為公共安全服務(wù)社會供給制度的構(gòu)建提供有效的社會資源和秩序保障。

（三）“合作網(wǎng)絡(luò)”是公共安全服務(wù)社會供給的互動平臺

合作網(wǎng)絡(luò)是指由供給主體間的社會及利益關(guān)系所構(gòu)成的相對穩(wěn)定的體系。沒有網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的社會無疑是一盤散沙，一盤散沙的社會會使個體的能量在無凝聚力的社會結(jié)構(gòu)中消耗殆盡。公共安全的維護(hù)，需要全民的參與，并不是傳統(tǒng)認(rèn)為的只是政府的事情。通過構(gòu)建參與主體的合作網(wǎng)絡(luò)，不僅可以加強(qiáng)主體間的聯(lián)系與信任，還便于主體間形成意見和行動的協(xié)同機(jī)制，實現(xiàn)公共安全服務(wù)的有效供給。

由此可見，在公共安全服務(wù)領(lǐng)域，社會資本也是破解“集體行動困境”的法寶，是實現(xiàn)公共安全服務(wù)有效供給的“第三條道路”。公共安全服務(wù)的提供需要依靠集體行動才能實現(xiàn)，但集體行動的邏輯卻很難避免集體行動的困境，“理性的個體行動者”往往從自我利益的“理性”出發(fā)，損害公共利益，最后也損害的個人利益。社會資本一方面體現(xiàn)為主體間相互信任、互惠和合作有關(guān)的一系列態(tài)度和價值觀，促使全社會形成互信合作的社會文化；另一方面，它有利于建立起將朋友、家庭、社區(qū)、工作聯(lián)系起來的人格網(wǎng)絡(luò)。因此，在進(jìn)行公共安全服務(wù)社會化時，社會資本能降低交易成本、提高交易效率，擴(kuò)大公共服務(wù)供給總量和提升服務(wù)質(zhì)量。

四、三種機(jī)制選擇的比較與完善

在以上的分析中，著重闡述了公共安全服務(wù)供給的三種基本模式的意涵、特征和歷史沿革，接下來我們通過對三種機(jī)制進(jìn)行比較，看看從哪些途徑來改善公共安全服務(wù)的供給。因為，現(xiàn)實中公共服務(wù)供給的三種模式同樣都存在問題，即出現(xiàn)“政府失敗”“市場失靈”和“志愿失靈”的現(xiàn)象。只有充分發(fā)揮每一種機(jī)制的優(yōu)勢，揚(yáng)長避短，才能達(dá)致有限資源的效用最大化。所以，完善公共安全服務(wù)的供給機(jī)制，一方面要補(bǔ)公共部門與非公共部門的不足，另一方面則需在某種程度上依賴政府對公共事務(wù)的監(jiān)管。根據(jù)我國樊麗明教授的分析，[9](11)我們可以用以下幾個重要標(biāo)準(zhǔn)對不同的公共安全服務(wù)機(jī)制進(jìn)行比較。見表1。

由表1可知，公共安全服務(wù)的三種機(jī)制在決策、執(zhí)行、籌資、激勵約束等四個方面，都存在著比較明顯的差異。實踐運(yùn)行過程中，公共安全服務(wù)的政府、市場及非營利性部門供給機(jī)制都存在著各自的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)，不同的供給機(jī)制及不同的機(jī)制之間的組合適合于不同的公共安全治理環(huán)境。在不完善的政府、市場及社會供給機(jī)制之間，較為明智的選擇是建立一種有效的互惠協(xié)作的多中心合作供給網(wǎng)絡(luò)。在城市公共安全服務(wù)的合作網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中，根據(jù)公共安全服務(wù)資源優(yōu)化配置原則和交易費(fèi)用最小化原則，努力尋求三者在公共安全服務(wù)供給領(lǐng)域的均衡點(diǎn)，建立三方合作的選擇機(jī)制、互補(bǔ)合作機(jī)制與相互信任機(jī)制，更有效地滿足公民的公共安全服務(wù)需求。

表1 公共安全服務(wù)三種供給機(jī)制的比較

美國行政學(xué)家薩瓦斯從安排與生產(chǎn)分離的角度，提出了十個可供選擇的公共服務(wù)供給機(jī)制，并認(rèn)為，單一供給機(jī)制無法滿足公共服務(wù)供給現(xiàn)實需要，在同一特定的領(lǐng)域，可以利用多樣化安排的方式來提供特定的服務(wù)，即采用復(fù)合型的供給機(jī)制。[10](105)那么，我們?nèi)绾芜M(jìn)行公共安全服務(wù)的合作供給，完善已有的機(jī)制的不足呢？我國學(xué)者席恒[11]、周燕[12]等人通過公共服務(wù)提供中參與主體的多少，將公共服務(wù)合作供給模式分為三大類：一是雙主體供給模式，包括新公共物品管理模式、公共物品供給的PPP模式和政府與第三部門功能互補(bǔ)供給模式；二類是三元主體合作供給論，即政府、市場、志愿部門三部門提供公共物品供給模式，三者之間的服務(wù)邊界已被打破，公共物品或服務(wù)供給的過程是各種不同角色所組成的復(fù)雜合作網(wǎng)絡(luò)的治理過程。三類是多元主體互動供給模式，凸顯公民參與的重要性。公民是社會真正的主人，政府不僅要親自參與為“行政相對人”提供最廣泛意義上的公共物品，而且應(yīng)積極提供一個空間，使公民充分表達(dá)利益訴求。除此之外，政府還有責(zé)任充當(dāng)“中間人”，將多元參與供給主體都集中到談判桌前進(jìn)行磋商和談判，從而在面對多元化的公眾需求，尋求共同的解決之道，形成政府、公民、社會及市場主體多維互動的局面。

其實，通過梳理改革開放30年來公共安全服務(wù)改革的實踐路徑，我們發(fā)現(xiàn)，我國已經(jīng)形成了一些有效的公共安全服務(wù)合作供給方式，主要包括群防群治、社會治安綜合治理以及最近幾年的“平安城市”建設(shè)機(jī)制等。這些機(jī)制之間內(nèi)在地具有一定聯(lián)系性，相互影響，相互繼承，構(gòu)成我國地方政府公共安全服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的基礎(chǔ)。而且，公共安全服務(wù)體制，也開始從單純的管理轉(zhuǎn)向寓管理于服務(wù)，從單一主體轉(zhuǎn)向多元主體參與。治保會、治安聯(lián)防隊、治安承包者、專職保安、安全巡邏隊、反扒志愿者聯(lián)盟等社會性、市場化的安全防范隊伍不斷壯大，維護(hù)公共安全秩序已經(jīng)有了更加廣泛的社會力量。

當(dāng)然，在新階段，面對新形勢，這些公共安全服務(wù)合作供給機(jī)制，也正處在不斷完善和豐富的過程中。正如A·西蒙所言，“我們只是想接近真理；我們還不能找到一個能夠囊括全部真理、且不含任何雜質(zhì)的公式；縱然是一個相當(dāng)復(fù)雜的公式，我們也不奢求?！盵13](8)無論是政府安排，市場安排還是多中心的安排，任何一種制度安排對于解決復(fù)雜的公共事物問題時，都可做出一定的貢獻(xiàn)。所以說，利用政府的優(yōu)勢，引進(jìn)市場競合機(jī)制，整合社會各方面力量與資源，構(gòu)建多元行動者間的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)公共安全服務(wù)的有效供給是一種相對較優(yōu)的理性選擇。

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