王建豐，郭佳良

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京，100871)

一、地方政府融資平臺(tái)的大量涌現(xiàn)與地方債務(wù)的快速膨脹

2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》將地方政府融資平臺(tái)定義為：由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。同年，財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于貫徹<國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知>相關(guān)事項(xiàng)的通知》進(jìn)一步明確了地方政府融資平臺(tái)概念，并將其表述為：由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類(lèi)綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開(kāi)發(fā)公司、投資開(kāi)發(fā)公司、投資控股公司、投資集團(tuán)公司、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。

追溯地方政府融資平臺(tái)的歷史沿革，其在 2008年金融危機(jī)爆發(fā)前的發(fā)展可分為3個(gè)階段[1]：

（1）萌芽期（20世紀(jì)80年代～1994）：此期間廣東省推行“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策，這種政府借錢(qián)發(fā)展當(dāng)?shù)鼗ǖ哪Ｊ秸堑胤秸谫Y平臺(tái)的前身，而這類(lèi)政府融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式也逐步在全國(guó)推行。

（2）探索期（1994～1997）：1994年分稅制改革后，中央與地方政府財(cái)權(quán)明確，各地政府紛紛成立類(lèi)似于建設(shè)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)市政設(shè)施建設(shè)。此期間融資平臺(tái)的經(jīng)濟(jì)作用尚不明顯，但有一定經(jīng)驗(yàn)積累。

（3）推廣期(1997～2008)：1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，中國(guó)通過(guò)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)刺激經(jīng)濟(jì)。中央政府為審批通過(guò)的基建項(xiàng)目提供一定的中央財(cái)政支持，地方政府則安排配套資金。為緩解資金壓力，地方政府紛紛成立融資平臺(tái)，以獲取融資。

2008年底，中國(guó)政府宣布了4萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，隨后地方政府積極推出了在未來(lái)幾年投資逾30萬(wàn)億人民幣的多項(xiàng)計(jì)劃。一段時(shí)間內(nèi)，中央政府允許甚至鼓勵(lì)地方政府從銀行大肆借貸以支持基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。據(jù)媒體報(bào)道，截至2009年6月，全國(guó)各省、區(qū)、直轄市合計(jì)設(shè)立8221家平臺(tái)公司，其中縣級(jí)平臺(tái)高達(dá)4907家。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)對(duì)全國(guó)地方政府融資平臺(tái)清查摸底的結(jié)果，到2010年11月末，地方政府融資平臺(tái)公司的數(shù)量由2008年金融危機(jī)爆發(fā)前的2000多家暴漲到8800家，貸款余額也由2008年末的1萬(wàn)余億元增長(zhǎng)到9.09萬(wàn)億元，占全部人民幣貸款余額的19.16%，占2010年中國(guó)GDP的22%[2]。

地方政府融資平臺(tái)的大量涌現(xiàn)以及地方債務(wù)的快速膨脹引起了輿論的廣泛關(guān)注。2010年3月，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》援引某中型股份制銀行高層領(lǐng)導(dǎo)的話：“目前，我們銀行中的呆賬壞賬70%～80%是由地方政府擔(dān)?；虻胤秸尘肮緹o(wú)力償還貸款造成的，主要是在 20世紀(jì) 90年代末那波政府基建投資熱潮中形成的?！盵1]還有報(bào)道稱，2010年，地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為 2.23%和 1.28%；到年底已有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過(guò)20%，有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過(guò)了10%，而云南省公路開(kāi)發(fā)投資有限公司等地方投融資平臺(tái)已經(jīng)面臨貸款違約；此外，還有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%。這些地方政府的債務(wù)將成為違約的高風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)[3]。

這一串串的數(shù)字，表明了地方債務(wù)的嚴(yán)重性和緊迫性，而地方政府融資平臺(tái)與地方債務(wù)也成為了學(xué)術(shù)領(lǐng)域的熱門(mén)話題，如對(duì)于地方政府融資平臺(tái)以及地方債務(wù)的是與非的評(píng)判，如何應(yīng)對(duì)當(dāng)前地方債務(wù)危機(jī)的政策建議，等等。然而作為學(xué)理性的研究，本文更關(guān)注地方政府融資平臺(tái)的大量涌現(xiàn)和地方債務(wù)的快速膨脹的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因，也就是探究這一現(xiàn)象背后的生成邏輯，并試圖回答其原因。

二、地方政府組建地方融資平臺(tái)的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因

對(duì)于地方政府融資平臺(tái)大量涌現(xiàn)和地方債務(wù)危機(jī)快速膨脹現(xiàn)象，現(xiàn)有的大多數(shù)研究將其產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因歸結(jié)為地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱和以 GDP為中心的晉升錦標(biāo)賽式的地方官員考核激勵(lì)機(jī)制兩個(gè)方面。雖然這兩個(gè)原因有其合理性，但我們認(rèn)為兩者均存有較大的缺漏，這里分析存在的缺漏，進(jìn)而提出政府組建地方融資平臺(tái)的另一現(xiàn)實(shí)動(dòng)因——經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

（一）現(xiàn)實(shí)動(dòng)因之一：地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府積極構(gòu)建融資平臺(tái)的主要原因在于分稅制改革后地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱。不可否認(rèn)的事實(shí)是，1994年的分稅制改革極大地改變了國(guó)家收入分配體系以及中央政府和地方政府財(cái)政收入能力之間的對(duì)比，而支出責(zé)任并未做出相應(yīng)的調(diào)整[4]。由于地方政府既要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要履行相當(dāng)?shù)氖聶?quán)，而這些事權(quán)大多剛性較強(qiáng)，所需支出基數(shù)大、增長(zhǎng)也快，使得地方政府財(cái)政入不敷出，出現(xiàn)財(cái)政赤字[5]。而我國(guó)的《預(yù)算法》第28條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！边@就要求地方政府既要實(shí)現(xiàn)收支平衡，又不能通過(guò)發(fā)行市政債券募集資金①。在巨大的融資需求下，為降低交易成本，提高交易效率，“地方政府獨(dú)辟蹊徑，繞開(kāi)了現(xiàn)行體制與政策障礙，成立了集融資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還為一體的城市投資公司作為融資平臺(tái)，代替政府進(jìn)行直接與間接融資，實(shí)現(xiàn)了地方政府市場(chǎng)化融資的目的”[6]。

但是，這一觀點(diǎn)的缺漏也很明顯。如果我們將地方政府的事權(quán)（即政府職能）做一個(gè)簡(jiǎn)單的分類(lèi)，那么地方政府的事權(quán)大致可分為兩類(lèi)：一類(lèi)為生產(chǎn)型職能，即地方政府需要提供市政、交通等“硬件”設(shè)施建設(shè)；另一類(lèi)為非生產(chǎn)型職能，即地方政府需要提供科教文衛(wèi)、社會(huì)保障等“軟件”公共服務(wù)。這樣，從表1的數(shù)據(jù)中可知，在地方政府債務(wù)支出的投向類(lèi)別中，市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)等“硬件”支出占67%，而教科文衛(wèi)和保障性住房只占總支出的22%左右。由此可見(jiàn)，地方政府組建融資平臺(tái)，其資金投向主要為了滿足生產(chǎn)型政府職能。

地方政府這種重“硬件”、輕“軟件”的現(xiàn)象并不僅僅體現(xiàn)在數(shù)據(jù)上，學(xué)者張軍還對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行比較形象的描述：“對(duì)于那些30年前來(lái)過(guò)中國(guó)而在過(guò)去10年里又重訪中國(guó)的客人來(lái)說(shuō)，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施水平所發(fā)生的變化的確讓他們驚詫不已。回到上世紀(jì)80年代，即使生活在城里的中國(guó)人也必須忍受著在通訊、能源使用、公共交通和旅行上的極大不便。而今天，每天乘坐大巴行駛在漂亮的高速公路上的人數(shù)可以高達(dá)千萬(wàn)，更不用說(shuō)城市基礎(chǔ)設(shè)施上的變化給中國(guó)人的生活帶來(lái)的福祉”[7]。楊海霞亦指出：“地方政府有非常強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，地方政府行為遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了他們的職能范圍，始終沒(méi)有從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，雖然直接投資工業(yè)的情況很少了，但是他們更熱衷于投資開(kāi)發(fā)區(qū)，投資城市基礎(chǔ)設(shè)施……”[8]

此外，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配不僅僅是在生產(chǎn)型職能方面，地方政府還需要承擔(dān)教育、衛(wèi)生、文化、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)的供給，但在這些非生產(chǎn)型職能方面，中央與地方的財(cái)政關(guān)系亦體現(xiàn)為“中央財(cái)政收入占整個(gè)國(guó)家財(cái)政收入的比重在不斷上升，而中央財(cái)政支出的比例卻在不斷下降，形成非對(duì)稱性財(cái)政分權(quán)格局”[9]。由表 2可知，在文教、科學(xué)和衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)，撫恤和社會(huì)福利支出等非生產(chǎn)型領(lǐng)域，地方政府的支出占總支出的比例都超出90%；同時(shí)，由于政府間事權(quán)劃分不清所導(dǎo)致的轉(zhuǎn)移支付制度的不規(guī)范、不合理，更加重了這種非對(duì)稱性財(cái)政分權(quán)格局對(duì)于地方政府所造成的財(cái)政壓力。

表1 2010年底全國(guó)地方政府性債務(wù)余額已支出投向情況表（單位：億元）

因此，這種對(duì)地方政府融資平臺(tái)的解釋存在一個(gè)缺漏，即如果是因?yàn)榉菍?duì)稱的財(cái)政分權(quán)格局導(dǎo)致了地方政府融資平臺(tái)的大量產(chǎn)生；那么，為什么地方政府通過(guò)融資平臺(tái)所融得的資金大多數(shù)支出在生產(chǎn)型職能領(lǐng)域，而對(duì)于非生產(chǎn)型職能領(lǐng)域卻重視不夠？

（二）現(xiàn)實(shí)動(dòng)因之二：以 GDP為中心的晉升錦標(biāo)賽式的地方官員考核激勵(lì)機(jī)制

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府融資平臺(tái)的產(chǎn)生與地方官員“晉升錦標(biāo)賽”式的考核激勵(lì)機(jī)制有關(guān)。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，地方官員的政治升遷與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效掛鉤，地方政府官員之間圍繞著GDP增長(zhǎng)而進(jìn)行“晉升錦標(biāo)賽”，這一機(jī)制成為對(duì)地方政府的重要激勵(lì)手段。周黎安等人將這一激勵(lì)機(jī)制的特點(diǎn)總結(jié)為：在實(shí)行財(cái)政分權(quán)體制的同時(shí)，中央政府擁有對(duì)地方政府官員任免的權(quán)力；中央政府對(duì)地方政府官員的提拔主要基于以 GDP為主的政績(jī)考核和民意調(diào)查基礎(chǔ)上的官員任免制度[10]；此外，地方政府主要不是對(duì)下（普通民眾和納稅人）負(fù)責(zé)，而是對(duì)上（高一級(jí)政府，直至中央政府）負(fù)責(zé)，從而形成了一種基于上級(jí)政府評(píng)價(jià)的“自上而下”的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”，這就是我國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)或者地區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)的主要含義[11?12]。

這一觀點(diǎn)其實(shí)可以作為第一種觀點(diǎn)的補(bǔ)充，也就是說(shuō)，它回答了為什么地方政府在履行政府職能時(shí)偏重于生產(chǎn)型職能而忽視非生產(chǎn)型職能的現(xiàn)象。根據(jù)這種觀點(diǎn)，地方政府在面對(duì)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的財(cái)政體制所帶來(lái)的財(cái)政壓力時(shí)，卻依然愿意搞市政、交通等“硬件”設(shè)施的建設(shè)，是因?yàn)樽鳛橐晃焕硇孕袨檎?，地方官員需要通過(guò)地方 GDP的增長(zhǎng)來(lái)顯示其政績(jī)以便達(dá)到晉升的目的，實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。而一個(gè)官員要在短期內(nèi)做出引人注目的政績(jī)，就必須有能力動(dòng)員足夠的資源，突破已有的預(yù)算[13]。由于攤派或加征各項(xiàng)稅費(fèi)有損政府官員聲譽(yù)，而向上級(jí)政府借債容易讓上級(jí)覺(jué)得下級(jí)官員沒(méi)有辦事能力，不利于下級(jí)官員的晉升，因而通過(guò)組建融資平臺(tái)來(lái)籌資便成為地方官員的最佳策略[14]。

目前，很多研究地方政府融資平臺(tái)的文獻(xiàn)都將晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)機(jī)制看作融資平臺(tái)大量產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。然而，關(guān)于晉升錦標(biāo)賽究竟能給地方官員帶來(lái)多大的激勵(lì)，有些學(xué)者提出了質(zhì)疑，這些質(zhì)疑主要包括四個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)官員晉升的作用，一些實(shí)證結(jié)論未能提供支持②；二是GDP增長(zhǎng)的政績(jī)并非干部考核和選拔的唯一標(biāo)準(zhǔn)；三是官員之間背景、能力和年齡等客觀因素的不同，也會(huì)使得官員對(duì)參與競(jìng)爭(zhēng)的熱情各不相同，從而使晉升錦標(biāo)賽的效果出現(xiàn)失靈；四是晉升本身所帶來(lái)的收益，尤其是物質(zhì)利益的不確定性[15]。除了這些質(zhì)疑，這種解釋的一個(gè)關(guān)鍵缺漏是它只強(qiáng)調(diào)政治激勵(lì)而忽視了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。也就是說(shuō)，地方政府融資平臺(tái)的建立以及隨后地方債務(wù)的不斷膨脹，絕不僅僅是地方官員為了晉升所導(dǎo)致的，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)同樣起著重要的作用，甚至有可能是主要作用。

表2 主要支出大類(lèi)占預(yù)算內(nèi)支出的比重及中央和地方政府分?jǐn)偙壤?004年）

（三）被忽略的重要?jiǎng)右颍航?jīng)濟(jì)激勵(lì)

對(duì)于地方官員而言，所謂經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，主要包括兩個(gè)方面的涵義：一是它能夠增加地方財(cái)政收入，這是“公”的一面；二是它能夠增加地方官員的個(gè)人收入，也就是官員通過(guò)腐敗謀取私利，這是“私”的一面。下面具體分析這兩個(gè)方面的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)：

首先，地方官員是如何通過(guò)成立地方融資平臺(tái)來(lái)增加地方財(cái)政收入的呢？答案是土地財(cái)政。所謂“土地財(cái)政”，是指地方政府主要靠征收、儲(chǔ)備和出售土地及其進(jìn)一步的“土地滾動(dòng)開(kāi)發(fā)”手段獲得財(cái)政收入和其他城市經(jīng)營(yíng)所得，以維持地方政府的“吃飯財(cái)政”和“建設(shè)財(cái)政”運(yùn)轉(zhuǎn)[16]。由于 1994年的分稅制改革導(dǎo)致財(cái)力大幅度收歸中央，地方財(cái)政壓力上升，因而為緩解地方政府的財(cái)力緊張困境，中央政府也會(huì)默許地方政府大量收取預(yù)算外資金收入，包括來(lái)自土地財(cái)政的大量收入。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)住房制度改革和城市化速度的提高，也會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)用地需要不斷攀升；而相關(guān)的土地管理法規(guī)使得地方政府能夠以低補(bǔ)償?shù)男问酱罅空魇辙r(nóng)村土地，并經(jīng)過(guò)儲(chǔ)備后高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商，獲得大量的土地轉(zhuǎn)讓收入，還可以通過(guò)財(cái)政擔(dān)保和土地抵押的方式取得大規(guī)模的銀行貸款來(lái)投入城市建設(shè)；進(jìn)而城市建設(shè)的投資，也就是前文所說(shuō)的“硬件”設(shè)施的投資，又能夠使得建設(shè)的相關(guān)地塊和周邊房地產(chǎn)價(jià)格上揚(yáng)，為地方政府帶來(lái)更多的惡稅費(fèi)收入。這就形成了一個(gè)“征地—土地收入—銀行貸款—城市建設(shè)—征地”不斷滾動(dòng)開(kāi)發(fā)的循環(huán)，并且在這個(gè)循環(huán)過(guò)程中，地方政府的財(cái)政收入得到大幅度增加[17]。

地方政府往往希望成立融資平臺(tái)向銀行貸款，但貸款是需要抵押物的，而抵押物就是土地，因而地方政府融資平臺(tái)能夠得到有效運(yùn)轉(zhuǎn)，離不開(kāi)我國(guó)特有的征地制度。我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定征收農(nóng)民土地賠償最高為土地農(nóng)業(yè)用途年收入的30倍，“這造成老百姓的土地很容易就被政府征收，而且征收后很多用于商業(yè)用途。2008年十七屆三中全會(huì)一條很重要的決定，是明確要縮小政府征地范圍，嚴(yán)格界定土地的公益性用途和商業(yè)性用途，將來(lái)征用這種強(qiáng)制手段只能用于公益用途。然而我們看到這兩年征地規(guī)模比2008年以前大大增加，2009、2010年得到批準(zhǔn)的征地每年在680萬(wàn)畝左右。原本政府試圖將總量控制在400萬(wàn)畝以內(nèi)，但實(shí)際上做不到”[17]。周其仁教授將這一現(xiàn)象歸納為“征地變成財(cái)政，財(cái)政又變成金融，這正是支持中國(guó)過(guò)重依賴投資的國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的體制和微觀基礎(chǔ)”[18]。

總之，地方政府融資平臺(tái)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過(guò)程中確實(shí)起到了增加地方政府財(cái)政收入的作用，從而成為對(duì)地方官員經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的第一個(gè)方面。正如瑪格麗特·萊維在《統(tǒng)治與財(cái)政收入》一書(shū)中將“統(tǒng)治者”看作是國(guó)家財(cái)政收入最大化者③，本文認(rèn)為地方官員則是地方收入最大化者。

其次，建立地方政府融資平臺(tái)，對(duì)于地方官員的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不僅僅是財(cái)政收入最大化，同時(shí)還有個(gè)人經(jīng)濟(jì)收益最大化，也就是通過(guò)腐敗來(lái)謀取私利。已有學(xué)者通過(guò)實(shí)證研究證明，官員在不同的政策領(lǐng)域通過(guò)腐敗獲得個(gè)人收益的難易程度不同，如Delavallade依據(jù)96個(gè)發(fā)展中國(guó)家1996～2001年的面板數(shù)據(jù)，考察了腐敗對(duì)公共支出總量和公共支出結(jié)構(gòu)的影響，認(rèn)為腐敗一方面改變了政府公共支出的分配，降低了公共支出中諸如教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)支出的比重；另一方面卻增加了公共秩序、能源、文化、住房和國(guó)防等方面的預(yù)算[18]。Paolo Mauro通過(guò)實(shí)證分析考察了腐敗對(duì)政府支出結(jié)構(gòu)的影響，認(rèn)為腐敗與教育支出存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，即腐敗越嚴(yán)重，公共支出中教育支出所占比重越低；這是因?yàn)楣賳T從不同的支出中獲取賄賂的難易程度不同，因而腐敗的官員會(huì)將更大比重的支出放在容易收取賄賂的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，從而降低公共支出中教育支出的比重[19]。國(guó)內(nèi)學(xué)者也有類(lèi)似的觀點(diǎn)，如胡鞍鋼認(rèn)為由于在教育和健康領(lǐng)域不容易讓那些掌管預(yù)算決策的官僚從事腐敗行為，政府及其官員會(huì)降低這些領(lǐng)域的支出水平[20]；張軍和高遠(yuǎn)通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施投資比政府提供教育等其他社會(huì)服務(wù)可能包含更大的官員腐敗機(jī)會(huì)[7]。概而言之，地方政府通過(guò)對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷抬高地價(jià)倒逼房?jī)r(jià)，通過(guò)融資平臺(tái)鼓動(dòng)房地產(chǎn)投資，這樣做既能快速改變城市形象，拉升GDP，以突顯政績(jī)，又能給地方帶來(lái)預(yù)算外收入，以及相關(guān)環(huán)節(jié)大量的各種腐敗。

三、結(jié)論

目前，我國(guó)針對(duì)地方政府融資平臺(tái)的大量涌現(xiàn)和地方債務(wù)膨脹現(xiàn)象，大多數(shù)的研究都將其歸因于事權(quán)與財(cái)權(quán)非對(duì)稱的財(cái)政體制和以 GDP為政績(jī)指標(biāo)的晉升錦標(biāo)賽考核機(jī)制，卻忽略了一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因——地方官員的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。這一經(jīng)濟(jì)激勵(lì)既包括擴(kuò)充地方政府的財(cái)政收入，也包括官員個(gè)人通過(guò)腐敗來(lái)謀取私利。我們通過(guò)分析則認(rèn)為，在地方融資平臺(tái)的建立和地方債務(wù)膨脹的過(guò)程中，地方官員的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是一個(gè)關(guān)鍵因素，甚至超過(guò)了晉升錦標(biāo)賽這一政治激勵(lì)的重要性。其原因在于，倘若我們假設(shè)地方官員僅僅受到政治激勵(lì)的影響來(lái)完成中央政府所制訂的各種決策，且這一晉升錦標(biāo)賽式的官員考核機(jī)制確實(shí)能激勵(lì)各級(jí)官員來(lái)高效地執(zhí)行政策；那么，我國(guó)從單純的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的全面發(fā)展將十分容易，因?yàn)橹醒胝恍枰芽己说胤焦賳T的標(biāo)準(zhǔn)從GDP指標(biāo)改為民生指標(biāo)、文明指標(biāo)、民主指標(biāo)和綠色指標(biāo)即可。但現(xiàn)實(shí)是，我國(guó)的轉(zhuǎn)型過(guò)程十分困難，地方政府的投資沖動(dòng)也難以抑制，而民生領(lǐng)域卻鮮有作為。這其中的深層根源正是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的存在與否，即有了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，政策就容易執(zhí)行；而缺少了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，政策往往很難落實(shí)。以錢(qián)穎一等為代表的一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家，曾經(jīng)從軟預(yù)算約束的視角分析我國(guó)的分權(quán)化財(cái)政體制，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)改革硬化了地方政府的預(yù)算約束，可以向地方政府提供市場(chǎng)激勵(lì)，保持和促進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程，即所謂的維持市場(chǎng)化的聯(lián)邦主義。這種市場(chǎng)化的聯(lián)邦主義之所以在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革中發(fā)揮了無(wú)以代替的作用，產(chǎn)生了中國(guó)高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，正是由于它為地方官員所提供的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。因此，本文認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是地方政府融資平臺(tái)大量涌現(xiàn)和地方債務(wù)膨脹的重要現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。

注釋：

① 2009年國(guó)務(wù)院才同意由財(cái)政部代理發(fā)行地方政府（省級(jí)和計(jì)劃單列市）債券。2009年各級(jí)城投公司大規(guī)模發(fā)行城投債，但是城投債只能算是準(zhǔn)市政債券。2010年11月，正式更名為“市政債”。

② 例如邢華利用江蘇省 1990～2005年間省以下縣（市）領(lǐng)導(dǎo)的升遷與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入的數(shù)據(jù)，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和官員晉升有著顯著正相關(guān)的證據(jù)；王賢彬、徐現(xiàn)祥利用改革以來(lái)省級(jí)干部數(shù)據(jù)研究表明，中央在決定哪些官員調(diào)入中央時(shí)，有著較為復(fù)雜的考慮，經(jīng)濟(jì)績(jī)效因素并不是總排在前面。轉(zhuǎn)引自陳健, 陸夢(mèng)龍: 晉升錦標(biāo)賽起了多大作用？——兼論地方官員的激勵(lì)導(dǎo)向[J]. 河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào), 2010, 31(3): 11.

③ 瑪格麗特·萊維的《統(tǒng)治與財(cái)政收入》假設(shè)“統(tǒng)治者”都是國(guó)家財(cái)政收入最大化者，提出所謂“掠奪性統(tǒng)治理論”，把政府官員分散的個(gè)人理性上升到國(guó)家層面。參見(jiàn)朱天飚. 比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]. 北京: 北京大學(xué)出版社, 2006: 116?118.

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