孫文潔

（新疆生產建設兵團動物衛(wèi)生監(jiān)督所，新疆烏魯木齊 830063）

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）等行政處罰法律法規(guī)對實施行政處罰的主體資格、處罰內容和處罰程序均有明確的規(guī)定，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法作為行政處罰的一類，應當遵循這些法律法規(guī)，同時其作為行業(yè)內的執(zhí)法行為，也應當遵循《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）等行業(yè)類法律法規(guī)對主體資格、處罰內容和處罰程序的相關規(guī)定。在實際工作中如何正確理解和把握這三個方面的合法性，不僅是個復雜的理論問題，更是個重要的實踐問題。明確其內涵，把握其標準，對于提高動物衛(wèi)生監(jiān)督處罰案件的質量與水平，意義重大。在此從上述三個方面談一下對動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰合法性的認識。

1 主體資格的合法性

動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰作為行政處罰的一個組成部分，其執(zhí)行組織應具有合法的行政執(zhí)法主體資格?！秳游锓酪叻ā访鞔_了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構依法負責動物防疫監(jiān)督管理執(zhí)法工作的法定職權，因此，確立動物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法主體資格是依法行政的必然要求。根據憲法和有關法律規(guī)定，行政執(zhí)法主體合法需要具備一定的條件。首先，行政執(zhí)法主體必須是組織而不是自然人，行政執(zhí)法人員只是行政執(zhí)法主體的構成要素，而不是行政執(zhí)法主體本身。其次，行政執(zhí)法主體的成立必須有合法的依據，在我國，行政執(zhí)法主體產生方式主要有兩種：一種是國家明文規(guī)定建立某一機關或組織承擔某種行政執(zhí)法任務，另一種是國家通過法律、法規(guī)授權的方式將執(zhí)法權直接賦予業(yè)已存在的機關或組織。第三，行政執(zhí)法主體必須具有明確的職責范圍，這是相關主體行使權力的空間，也是其活動發(fā)生法律效力的空間，任何行政執(zhí)法主體不能超越自身的職權范圍，對其他執(zhí)法領域的違法行為行使權力。最后，行政執(zhí)法主體必須能以自己的名義作出具體行政行為并承擔相應的執(zhí)法責任。任何作為行政執(zhí)法主體的組織都必須同時具備上述四項條件，缺一不可。

2 處罰內容的合法性

《行政處罰法》第十七條規(guī)定“法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰?！币虼?，具有行政執(zhí)法主體資格的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構可以依照《動物防疫法》所賦予的職權實施行政處罰，但處罰的內容必須是在涉及動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰的法律、法規(guī)、規(guī)章及國家機關依法制定的相關規(guī)范性文件所設定的權限范圍內。如超越法定的權力范圍，實施了行政處罰，則該行為為違法行為。在法定的權限范圍內進行行政處罰時，必須遵循“以事實為根據、以法律為準繩”的根本原則。要堅持實事求是，必須重證據、重調查研究，使認定的事實完全符合違法案件的客觀真相，并有充分的證據予以證實，因為證據是客觀事實的真實反映，能夠客觀、真實地還原違法案件的過程，是行政執(zhí)法人員認定違法案件事實的重要根據，只有收集到真實充足的相關證據，才能對違法案件、違法的性質和情節(jié)的輕重正確認定，從而為準確適用法律法規(guī)奠定基礎。其次，在違法事實清楚，證據確鑿的情況下，實施行政處罰時，適用法律和對案件的定性也必須正確無誤。在動物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法時，適用法律應遵循上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法的適法原則，所使用的法律依據要具體到條、款、項、目，同時不能出現應該使用某條款，卻使用了其他條款的情況，否則，屬于適用法律錯誤。例如，經營依法應當檢疫而未經檢疫的動物產品，經補檢合格的，其違法行為就應當依照《動物防疫法》第七十八條的規(guī)定進行處罰，如果仍然使用第七十六條進行處罰，就屬于適用法律錯誤的情況了。要依法正確處理案件，準確判定案件的性質是前提之一，這將直接關系到動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰案件能否得以正確執(zhí)行。動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件的定性必須根據當事人違法行為的事實、情節(jié)和社會危害程度，依據《動物防疫法》及相關法律法規(guī)中的定性原則進行定性。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在實施行政處罰時，還應當注意處罰適當，首先是“法無規(guī)定不可為”，即凡是法律沒有規(guī)定的，就不能做出行政處罰。其次應“過罰相當”，要正確運用自由裁量權，處罰種類和幅度要與違法行為人的違法程度和危害程度相適應，對免于處罰，從輕、減輕處罰和從重、加重處罰的使用應當更加慎重。

3 處罰程序的合法性

在動物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法中，程序合法是指在實施行政處罰時，應當符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的程序，在《行政處罰法》中，合法性原則不僅是行政處罰的實體性原則，也是行政處罰的程序性原則?！缎姓V訟法》明確規(guī)定：具體行政行為違反法定程序的，應當予以撤銷或者部分撤銷；《行政復議法》也作出了相應的規(guī)定：具體行政行為違反法定程序的，應當予以撤銷、變更或者確認違法。因此，行政處罰程序的合法性是行政執(zhí)法目的實現的基本保證。

動物衛(wèi)生監(jiān)督機構實施行政處罰時，應當依照《動物防疫法》等相關法律法規(guī)所規(guī)定的執(zhí)法行為方式進行，實施的步驟、方式方法、順序和時效必須符合法律規(guī)定。步驟合法是指動物衛(wèi)生監(jiān)督機構實施行政處罰的過程符合法律規(guī)定，必須環(huán)環(huán)相扣，不可脫節(jié)，并要按法定的順序進行，每個步驟前后排列有序，不可顛倒。如先表明身份，后實施監(jiān)督；先取證，后裁決；先裁決，后執(zhí)行等。方式方法是完成行政處罰程序的外在表現形式，動物衛(wèi)生監(jiān)督作為農業(yè)行政執(zhí)法的范疇，其處罰的方式應在《動物防疫法》等法律法規(guī)所規(guī)定的范圍內，采用《農業(yè)行政處罰程序規(guī)定》所規(guī)定的執(zhí)法行為方式，例如，根據《農業(yè)行政處罰程序規(guī)定》規(guī)定，執(zhí)法人員在初步調查后，發(fā)現違法行為不適用簡易程序時，應當填寫《行政處罰立案審批表》，并報本級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構負責人批準立案，這就是行政執(zhí)法的立案方式。行政處罰程序合法還包括時限合法，例如，《農業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第四十一條規(guī)定：農業(yè)行政處罰案件自立案之日起，應當在三個月內作出處理決定；特殊情況下三個月內不能作出處理的，報經上一級農業(yè)行政處罰機關批準可以延長至一年。這就明確了辦理相關違法案件的時限，在此時限內作出的行政處罰才是合法有效的。因

此，行政處罰程序既要保障公正，又要保障和提高行政效率，執(zhí)法主體的行政執(zhí)法程序必須在一定的期間內進行，否則無法保障行政處罰行為的公平與效率?！秳游锓酪叻ā焚x予各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構動物、動物產品檢疫和防疫監(jiān)督行政執(zhí)法的職責。作為行政執(zhí)法機構，合法性是其履行職責的基本原則，只有在主體資格、處罰內容和處罰程序三個方面達到合法的基本要求，其執(zhí)法行為才是依法行政的行為，才能有效促進動物衛(wèi)生監(jiān)督行政法規(guī)的實施，保障動物衛(wèi)生監(jiān)督行政管理秩序的正常運轉，真正起到促進養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展，維護社會公共安全的作用。

[1]全國人民代表大會.中華人民共和國行政處罰法[Z].中華人民共和國主席令[1996]63號.北京：全國人民代表大會，1996-03-17.

[2]全國人民代表大會.中華人民共和國行政訴訟法[Z].中華人民共和國主席令[1989]16號.北京：全國人民代表大會，1989-04-04.

[3]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國行政復議法[Z].中華人民共和國主席令[1999]16號.北京： 全國人民代表大會常務委員會，1999-04-29.

[4]農業(yè)部.農業(yè)行政處罰程序規(guī)定[Z].農業(yè)部令[2006]63號.北京：農業(yè)部，2006-04-13.

[5]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國動物防疫法[Z].中華人民共和國主席令[2007]71號.北京： 全國人民代表大會常務委員會，2007-08-30.

[6]陳向前.動物防疫行政處罰法學[M].呼和浩特：遠方出版社，1999.