戴繼舫

從2001年開始，中國開展了社區(qū)藥物維持治療，即美沙酮維持治療。至2009年止，全國共開診680家，在治人數(shù)24萬人，占60萬注冊靜脈吸毒人的40%。據(jù)測算：僅2009年就分別減少新發(fā)HIV感染3 919人（不含二代性傳播），減少海洛因消耗22.4噸，減少毒資交易83億元［1］。在控制傳染病、預(yù)防犯罪和促進(jìn)社會和諧方面取得了明顯成效。由于麻醉品、毒品管理的特殊性和歷史原因，社區(qū)藥物維持治療面臨一系列法律方面的問題亟待解決。

1 美沙酮維持治療的法律實踐

2006年國家頒布《關(guān)于印發(fā)＜濫用阿片類物質(zhì)成癮者社區(qū)藥物維持治療工作方案＞的通知 》（以下簡稱《方案》）。《方案》成為各地開展美沙酮維持治療的綱領(lǐng)性文件和工作指南?，F(xiàn)行法律的約束主要在以下3個方面。

1.1 機(jī)構(gòu)管理

美沙酮維持治療具有戒毒和預(yù)防傳染病的雙重作用。在缺乏相應(yīng)衛(wèi)生法的情況下，《禁毒法》是上位法?！督痉ā泛汀栋滩》乐螚l例令》規(guī)定省級衛(wèi)生、公安和藥監(jiān)部門可以批準(zhǔn)開展對吸毒成癮者的藥物維持治療工作。具體辦法是在指定醫(yī)療機(jī)構(gòu)中，選用合適的藥物開展藥物維持治療。社區(qū)藥物維持治療機(jī)構(gòu)（以下簡稱維持治療機(jī)構(gòu)）必須是符合國務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定條件的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，并報省級衛(wèi)生行政部門批準(zhǔn)，同級公安部門備案。它包含兩層意思：一是機(jī)構(gòu)的審批與管理權(quán)限在省級衛(wèi)生行政部門；二是機(jī)構(gòu)要符合《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》。

1.2 藥品管理

對生產(chǎn)和流通企業(yè)，美沙酮的供應(yīng)要符合《麻醉藥品和精神藥品管理條例》，實行定點生產(chǎn)、定點經(jīng)營，企業(yè)要有管理制度，儲存必須是專庫、專用防盜門、實行雙人雙鎖管理；庫房應(yīng)具有防火設(shè)施、監(jiān)控設(shè)施和報警裝置，報警裝置應(yīng)當(dāng)與公安機(jī)關(guān)報警系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。美沙酮在運輸時要采取安全保障措施，公路或者水路運輸要專人負(fù)責(zé)押運。

對維持治療機(jī)構(gòu)，要有專職管理人員、有獲得麻醉藥品處方資格的執(zhí)業(yè)醫(yī)師和安全儲存設(shè)施及管理制度。醫(yī)療機(jī)構(gòu)憑印鑒卡購買美沙酮，美沙酮處方保存3年。

對包裝材料和容器，《藥品管理法》要求滿足藥用安全標(biāo)準(zhǔn)，并由藥品監(jiān)督部門在審批藥品時一并審批。藥材包裝上，每件必須注明品名、產(chǎn)地、日期、調(diào)出單位，并附有質(zhì)量合格的標(biāo)志。包裝必須印有或者貼有標(biāo)簽并附有說明書，并注明藥品的名稱、成份、規(guī)格、生產(chǎn)企業(yè)、產(chǎn)品批號、適應(yīng)癥、用法、用量、禁忌、不良反應(yīng)和注意事項等。

1.3 法律責(zé)任

對于美沙酮維持治療的法律責(zé)任在相關(guān)的法律中已經(jīng)有明確界定，可以參照執(zhí)行，然而對維持治療機(jī)構(gòu)內(nèi)部特殊情況如含藥倒賣、直接偷藥等問題可能存在空白。針對這一問題，《刑法》規(guī)定，在體內(nèi)藏匿毒品；為獲取不同尋常的高額或不等值的報酬而攜帶、運輸毒品；采用高度隱蔽的方式攜帶、運輸毒品；采用高度隱蔽的方式交接毒品，明顯違背合法物品慣常交接方式的可以認(rèn)定為有主觀故意。在司法實踐中，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部按照《刑法》中規(guī)定的“其他毒品”，對維持治療中非法持有美沙酮的犯罪行為進(jìn)行處罰［2］。案例：郭某，北京人，2009年因用嘴含美沙酮帶出醫(yī)院販賣，被法院以販賣毒品罪判處有期徒刑9個月［3］。

2 美沙酮維持治療中存在的法律困境

美沙酮維持治療處于衛(wèi)生和公安職能的共管地帶，牽涉多部法律法規(guī)，其在法律的縫隙中艱難前行，發(fā)揮“禁毒、防艾（艾滋病）”作用的同時，也涉及到配套法律條文定位問題。

2.1 機(jī)構(gòu)性質(zhì)界定難

按照《方案》，維持治療機(jī)構(gòu)一般需要10名工作人員，根據(jù)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》及《實施細(xì)則》，從人數(shù)看機(jī)構(gòu)類別屬于診所；以藥品名稱命名醫(yī)療機(jī)構(gòu)缺少法律依據(jù)，所以嚴(yán)格上不能夠稱為美沙酮門診；從診療范圍看，維持治療機(jī)構(gòu)類別應(yīng)該是?？萍膊》乐握?，但實際上都掛靠戒毒所或醫(yī)療機(jī)構(gòu)，非獨立的專業(yè)防治機(jī)構(gòu)；有些省份還試辦延伸服藥點［4］，這些都與相關(guān)法律沖突。因此，維持治療機(jī)構(gòu)超出了《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》適用范圍。

2.2 行政許可不規(guī)范

維持治療機(jī)構(gòu)在申報管理上經(jīng)過衛(wèi)生、公安、藥監(jiān)部門審核，衛(wèi)生部辦公室行文批準(zhǔn)，使得機(jī)構(gòu)在遷移、更名等不完全同于一般醫(yī)療機(jī)構(gòu)，不符合《行政許可法》的“誰許可、誰負(fù)責(zé)”的原則；對涉及公共安全及人身健康的特定活動實施行政許可要有許可期限，而維持治療機(jī)構(gòu)許可沒有許可期限；吸毒病人是一個特殊群體，使得行政部門對行政處罰的后續(xù)效應(yīng)比較顧忌，如機(jī)構(gòu)關(guān)閉可能引發(fā)的社會問題，或?qū)Π滩】刂频挠绊?。因此，行政許可不規(guī)范，對嚴(yán)重違規(guī)機(jī)構(gòu)無法實行停業(yè)關(guān)門處罰。

2.3 產(chǎn)品包裝不符合相關(guān)法規(guī)的要求

目前美沙酮口服液是桶裝，由藥廠送達(dá)各維持治療機(jī)構(gòu)，再用平頂移液器分發(fā)給病人，是一個由原料分裝發(fā)放的過程，類似醫(yī)院制劑但又不同于醫(yī)院制劑。滿足平頂移液器專用的塑料桶需要政府招標(biāo)采購，在試點初期，由于開設(shè)維持治療機(jī)構(gòu)少，需要量小，塑料桶沒有經(jīng)過嚴(yán)格審批；在治療時，美沙酮維持治療的劑量通常是其鎮(zhèn)痛劑量的10～30倍，波動范圍大［5］，無法標(biāo)明用量。因此，美沙酮口服液在分裝、包裝材料、分發(fā)上不符合相關(guān)法規(guī)的要求。

2.4 其他法律問題

《方案》規(guī)定，年滿20歲方可入組參與美沙酮維持治療，這一規(guī)定明顯與《禁毒法》不一致，后者要求不滿16歲者可以不強(qiáng)戒，但必須參與社區(qū)戒毒［6］。對維持治療機(jī)構(gòu)，在治療過程中艾滋病/丙肝檢測規(guī)定、國有資產(chǎn)流失與管理、住院病人和公安機(jī)關(guān)管制人員是否帶藥、監(jiān)護(hù)等問題都需要明確。

3 建議

分析可以看出，《方案》的出臺無疑推進(jìn)了美沙酮維持治療工作的開展，但由于涉及法律法規(guī)多，相互法律條文不協(xié)調(diào)，造成管理失據(jù)，操作困難。針對目前存在的這些問題，國家應(yīng)該應(yīng)從立法、執(zhí)法、監(jiān)管、法律責(zé)任等方面加以完善。

3.1 制定專門法律

《方案》是目前關(guān)于美沙酮維持治療的最全面的法律規(guī)范，但它是部門規(guī)章，法律效力層次較低，不足以應(yīng)對和解決美沙酮維持治療的現(xiàn)狀。因此，修改并完善現(xiàn)行的《方案》，制定一項針對美沙酮維持治療專項法規(guī)，與現(xiàn)行的禁毒、醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理、刑法、藥品管理、行政許可等法律法規(guī)相一致，勢在必行。

3.2 明確機(jī)構(gòu)性質(zhì)

維持治療機(jī)構(gòu)不同于一般醫(yī)療機(jī)構(gòu)，具有戒毒和傳染病防治功能，經(jīng)過衛(wèi)生部批文設(shè)立，基層監(jiān)管面臨問題，因此，要有明確的執(zhí)法主體、職責(zé)范圍、退出機(jī)制等。筆者認(rèn)為，經(jīng)過衛(wèi)生部特許開展的美沙酮維持治療，由疾控部門組織實施，由醫(yī)政部門和衛(wèi)生監(jiān)督部門負(fù)責(zé)相關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)管與現(xiàn)行法規(guī)并不沖突。重要的是要明確其公共衛(wèi)生性質(zhì)，保證維持治療工作可持續(xù)性。此外，維持治療是對阿片類物質(zhì)成癮的特定醫(yī)療行為，建議修訂《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》，增加相關(guān)條文，使維持治療成為一類獨立的執(zhí)業(yè)范圍，維持治療機(jī)構(gòu)成為合乎法規(guī)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

3.3 完善監(jiān)管機(jī)制

明確美沙酮維持治療過程中各級衛(wèi)生、公安和藥監(jiān)的職責(zé)，特別是秘書處的職責(zé)、行政部門委托授權(quán)的內(nèi)容和范圍。衛(wèi)生、公安和藥監(jiān)在依據(jù)現(xiàn)行的法規(guī)能否無縫鏈接，必須從機(jī)構(gòu)申報、執(zhí)業(yè)許可、入組程序、藥品管理、社區(qū)戒毒與艾滋病預(yù)防的法律責(zé)任等進(jìn)行規(guī)范。監(jiān)督應(yīng)該包括對政府行政部門、維持治療機(jī)構(gòu)、吸毒人員以及藥品企業(yè)等。

3.4 明確法律責(zé)任

對于違反相關(guān)規(guī)定的法律責(zé)任，有關(guān)法律已經(jīng)有明確規(guī)定。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，政府行政部門在行政許可中的行政責(zé)任，如對不符合資質(zhì)的機(jī)構(gòu)發(fā)放許可導(dǎo)致的違法行為；維持治療機(jī)構(gòu)在治療過程中違法相關(guān)法律的責(zé)任；吸毒人員在治療過程中刑事和民事責(zé)任，如偷吸毒品、對醫(yī)務(wù)人員和自身造成的故意傷害、藏匿毒品、故意重復(fù)入組、不遵守美沙酮維持治療機(jī)構(gòu)定期檢測規(guī)定等，以上種種情況都需要補(bǔ)充與完善。

［1］Yin WY，Hao Y.Scaling up the national methadone maintenance treatment program in China：achievements and challenges［J］.Intern J Epidemiol，2010，39（2）：29－37.

［2］最高人民法院，最高人民檢察院，公安部.辦理毒品犯罪案件適用法律若干問題的意見［EB/OL］.［2007－12－26］. http：//www. mps.gov.cn/n16/n80209/n80361/744333.html.

［3］裴曉蘭.戒毒男子用嘴盜竊美沙酮［N］.京華時報.2009－02－08（8）.

［4］浙江省衛(wèi)生廳.浙江省海洛因成癮者社區(qū)藥物維持治療服藥分點實施方案（試行）［EB/OL］.［2008－05－20］.http：//www.zjwst.gov.cn/art/2008/8/5/art＿177＿39513.html.

［5］海洛因成癮者藥物維持治療試點工作國家工作組.美沙酮維持治療臨床指導(dǎo)手冊（修訂版）［M］.昆明：國家級美沙酮維持治療培訓(xùn)中心，2005.

［6］國家禁毒辦.《禁毒法》釋義與實務(wù)指南［M］.北京：群眾出版社.2008.64.