本刊記者 張瑜洪

我國正在推行的最嚴格水資源管理制度，引起了國內(nèi)外有關領域和各界廣泛關注。作為中國水資源保護、管理以及國際交流與合作的積極推動者，全球水伙伴中國委員會于2012年4月20日在北京舉辦中國水資源管理制度建設高級圓桌會議。水利部部長陳雷出席會議并致辭，十一屆全國人大財經(jīng)委員會副主任委員、全球水伙伴中國委員會主席汪恕誠主持會議，國家發(fā)展改革委副主任杜鷹出席會議并致辭，國務院南水北調工程建設委員會辦公室副主任于幼軍出席會議。來自不同地區(qū)、部門、區(qū)域、行業(yè)及各相關組織的代表和專家匯聚一堂，共同探討加強中國水資源管理制度建設的有關問題。

我國政府高度重視并著力解決水問題。陳雷部長在會議致辭中列舉了一組數(shù)據(jù)：改革開放30多年來，解決了3億多農(nóng)村人口的飲水安全問題，提前6年實現(xiàn)聯(lián)合國水與衛(wèi)生千年發(fā)展目標；以年均1%的用水低增長支撐了年均近10%的經(jīng)濟高速增長，在農(nóng)業(yè)用水連續(xù)30多年保持零增長的情況下，糧食產(chǎn)量提高了78%，實現(xiàn)了2004年以來的八連增。中國以占世界6%的淡水資源和9%的耕地，保障了占世界21%人口的糧食安全、飲水安全。對于發(fā)展中的中國而言，這是了不起的成就，也是對世界繁榮與發(fā)展作出的重大貢獻。

人多水少、水資源時空分布不均，是我國基本的國情水情。不得不正視的是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展，糧食主產(chǎn)區(qū)、重要經(jīng)濟區(qū)、能源基地等用水將較快增長，工程性、資源性、水質性、管理性缺水長期存在，加之受全球氣候變化影響，水資源分布更加不均，水資源供需矛盾更加突出，水生態(tài)環(huán)境保護任務更為繁重。2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確提出，把實行最嚴格水資源管理制度作為加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，把建設節(jié)水型社會作為建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的主要內(nèi)容。2012年1月，國務院出臺了關于實行最嚴格水資源管理制度的意見，對實行最嚴格水資源管理制度作出全面部署。

加快落實最嚴格水資源管理制度，是解決我國日益復雜的水資源問題的關鍵所在，需要全社會的共同努力。如何將最嚴格水資源管理制度落到實處？有哪些先進經(jīng)驗可資借鑒？與會代表圍繞中國水資源管理制度建設這一主題，通過互動、對話和討論，對我國最嚴格水資源管理制度建設提出了建議。

完善水資源管理制度和政策法規(guī)體系

新中國成立以來，我國頒布了不少涉水法律法規(guī)。但現(xiàn)行的中國水管理體系缺乏完善的管理制度和法規(guī)體系，與國外相比，我國的水資源法規(guī)體系仍存在較大差距。如何建立完善的水資源管理制度和政策法規(guī)體系是貫穿本次會議始終的討論熱點之一。

水利部水資源司司長陳明忠在主旨報告中著重介紹了我國實行最嚴格水資源管理制度的主要背景、主要內(nèi)容和主要措施。實行最嚴格水資源管理制度，需要加快完善水資源管理制度和政策法規(guī)體系。他說，這項制度是從中國的基本水情基本國情和經(jīng)濟發(fā)展的需要制定的，也是從根本上解決中國水資源問題，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

山東省水利廳水資源處處長高希星在特邀專家報告中向與會代表介紹了山東省落實最嚴格水資源管理制度的實踐。山東省人均水資源量僅322 m3，水資源嚴重匱乏且時空分布不均是山東省經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的突出問題。2010年9月山東省人民政府以227號令頒布實施了《山東省用水總量控制管理辦法》。以此為標志，山東省在全國率先基本構建起最嚴格水資源管理的制度框架體系。

水危機已是全球關注的問題。各國在水資源管理制度建設領域的實踐有可取互通之處。就如中歐流域管理項目水質專家馬丁·格里菲斯所言：“看中國的中央1號文件、有關的水資源管理文件和歐盟水框架指令，盡管兩者出臺的文化背景不同，但還是有很多相似之處，可以講都是為了尋求在可持續(xù)的經(jīng)濟和社會背景下優(yōu)化水的使用。”

談及水資源管理責任和考核制度的建立，中歐流域管理項目專家范敏泊認為：“最嚴格的水資源管理也指最嚴格的協(xié)調。歐洲水框架指令的成功，與在國家層面建立處罰制度分不開，如果不進行協(xié)調，不進行合作，那么就需要進行處罰?！?/p>

引進先進的水資源管理理念、模式和技術

搭建平臺，強化國際合作與交流，互通有無，共同推進中國水資源管理制度建設，是本次高級圓桌會議的宗旨之一。

于2007年啟動的中國—歐盟流域管理項目是中國與歐洲建立水資源交流平臺的良好開端和成功范例。水資源交流平臺的建立將引進和分享國外先進的管理理念?！拔覀冋J為，對于水資源的解決方案，恐怕找不到靈丹妙藥，對中歐來說，建立這樣一個共同的合作項目很重要，這可以讓我們面臨相同的挑戰(zhàn)，共同探索解決問題的方案?！睔W盟駐華代表團大使馬庫斯·艾德和對中歐流域管理項目充滿信心。值得一提的是，作為中歐流域管理項目的成果之一，《流域的生態(tài)生物檢測與黃河實踐》一書在本次會議上舉行了首發(fā)式。該書對生態(tài)生物的推測方法以及具體做法給予詳細介紹，并提供了非常明晰的見解和看法，以進一步強化生態(tài)保護意識，實現(xiàn)水資源合理應用和生態(tài)保護。中歐流域管理項目水質專家司馬博文力推新書：“實行最嚴格水資源管理制度，我認為至關重要，它能夠確保我們擁有健康的流域。造就健康流域、健康民族需要進行很好的規(guī)劃。因此我們在書中記錄了歐洲的做法，以便大家理解，希望能夠用于中國的實踐當中?！?/p>

亞洲開發(fā)銀行的一份最新報告 《加強風險管理 應對持續(xù)干旱》也在會上發(fā)布。該報告的撰寫人之一，亞行首席水資源專家張慶豐在介紹報告主要內(nèi)容時說：“問題無法僅僅依靠修建基礎設施來解決，要加強需求管理，建立一套流量和水量分配的監(jiān)測系統(tǒng)，提升中國應對災害的能力，同時大幅度縮小水資源供需矛盾?！痹搱蟾嬉再F州省貴陽市為例，闡明了更嚴格的需求管理可以帶來更好的經(jīng)濟和生態(tài)效益。

參與式水管理理念自提出以來得到國際社會的廣泛認可。世界自然基金會（WWF）中國首席代表關德輝就向與會代表介紹了參與式水管理的理念。關德輝認為，有效的水資源管理系統(tǒng)要求我們必須集思廣益，讓所有的利益相關方能夠參與到整個水資源管理的過程當中，通過與企業(yè)、非政府組織和其他利益相關方的緊密合作，促進水資源管理模式創(chuàng)新性的變革。

“水資源管理平臺的應用在全球有很多成功案例，大部分都是來自中國。可以說通過可持續(xù)的水資源管理和發(fā)展確實使人類受益。”全球水伙伴總部業(yè)務主任約翰·麥茲格對中國的水資源管理滿懷希望，“因此，我們要攜手共進解決中國水管理的挑戰(zhàn)，將水管理的危機既視為危險，又當作機會。改進管理，用好有限的水資源，使所有人民受益?！?/p>

完善監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)水資源有效保護

水質和水量是一個硬幣的兩個方面，對于水資源來說缺一不可。當前日趨嚴重的水污染進一步加劇了水資源短缺的矛盾。作為實行最嚴格水資源管理制度的核心之一，水功能區(qū)限制納污紅線管理將成為今后水資源保護的工作重點。

黃河是中國第二大河，是世界上復雜難治的河流之最，黃河流域水安全問題也是中國水安全問題的縮影。黃河流域水資源保護局局長司毅銘介紹了黃河流域實施水功能區(qū)限制納污紅線管理的整體構想與初步實踐。

通過長期的實踐與探索，黃河流域已初步形成以流域為單元，流域與區(qū)域相結合、水利與環(huán)保相聯(lián)合的黃河水資源保護管理體系，同時，黃河流域在構建流域水功能區(qū)劃及水資源保護規(guī)劃體系、依法強化以入河排污口為重點的水功能區(qū)管理、積極探索水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復、完善突發(fā)性水污染事件應急機制、加強水質監(jiān)測網(wǎng)絡體系建設、不斷提高水資源保護現(xiàn)代化水平和科技支撐能力等方面也取得了顯著成效。這些有益的探索，為形成有黃河流域特色的水功能區(qū)納污紅線管理模式打下了堅實的基礎。

討論中，與會代表們建議要建立全國性的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)監(jiān)測信息系統(tǒng)，及時掌握水質動態(tài)，為及時處理突發(fā)水污染事件，改善水環(huán)境質量，保障水資源安全，提供重要的技術支撐。據(jù)司毅銘介紹，黃河流域已形成較為完善的水質監(jiān)測網(wǎng)絡體系，流域各級水利部門水質監(jiān)測機構共建有269個水質監(jiān)測站點，已初步建成“常規(guī)監(jiān)測與自動監(jiān)測相結合、定點監(jiān)測與機動巡測相結合、定時監(jiān)測與實時監(jiān)測相結合，加強應急監(jiān)督性監(jiān)測，實現(xiàn)水質監(jiān)測信息化管理”的現(xiàn)代化監(jiān)測體系。

實行流域綜合管理，完善流域管理與區(qū)域管理相結合的水資源管理制度

國內(nèi)外的實踐證明：從全流域的角度出發(fā)，基于流域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的規(guī)律和聯(lián)系來管理流域內(nèi)的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)，是解決水問題、推動流域經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的最佳途徑。

2011年8月24日，國務院常務會議原則通過《太湖流域管理條例》。條例是我國首部流域綜合性行政法規(guī)。條例的出臺對推動太湖流域經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，維護太湖流域生態(tài)安全，保障太湖流域可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，是我國流域立法的重要里程碑。

“以流域為基礎實施水資源綜合管理，已被越來越多的國家和地區(qū)認可?！眹野l(fā)展改革委副主任杜鷹充分肯定了我國流域綜合管理的成績，“近年來，中國在流域綜合管理體制改革方面取得了積極進展，積累了一些好的做法和經(jīng)驗。在‘十一五’‘十二五’兩個水利發(fā)展五年規(guī)劃中，都明確把流域綜合管理體制改革作為重點工作。2007年以來開展的流域綜合規(guī)劃修編工作也融入了許多流域綜合管理的理念。”

杜鷹以太湖流域綜合治理為例，總結了太湖綜合治理的經(jīng)驗和啟示，并強調要充分考慮水資源的多種屬性和流動性特點，完善流域管理與區(qū)域管理相結合的水資源管理制度，建立事權清晰、分工明確、行為規(guī)范、運轉有效的協(xié)調管理體制。按照“誰污染誰治理，誰受益誰補償”的原則，建立水資源保護與水污染防治的機制，充分發(fā)揮市場調節(jié)作用，廣泛吸納公眾參與。

當前，落實最嚴格水資源管理制度是水資源管理工作的重中之重?！皩嵭凶顕栏袼Y源管理制度是一項極為復雜的系統(tǒng)工程，是對傳統(tǒng)增長方式的革命性變革，需要全社會共同努力?！标惱撞块L對實行最嚴格水資源管理制度提出具體要求：

一要牢固樹立以人為本、人水和諧的理念，加快從供水管理向需水管理轉變，從開發(fā)利用為主向開發(fā)保護并重轉變，從粗放低效利用向節(jié)約高效利用轉變，從注重行政管理向綜合管理轉變，推動經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力相協(xié)調。

二要抓緊落實水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”控制指標，盡快將指標分解量化到各流域和行政區(qū)域，落實到水資源管理各個環(huán)節(jié)。

三要加快建設水資源配置和江河湖庫水系連通工程，逐步構建“四橫三縱、南北調配、東西互濟”的水資源宏觀配置格局，以及引排順暢、蓄泄得當、豐枯調劑、多源互補、調控自如的江河湖庫水網(wǎng)體系，強化水資源統(tǒng)一調度、科學調度。

四要全面推進節(jié)水型社會建設，突出抓好工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城市生活等領域的節(jié)水防污，搞好廢污水處理回用、雨水集蓄利用、海水直接利用與淡化利用。

五要建立健全水資源合理配置、高效利用、有效保護的規(guī)劃體系，抓緊完善相關配套法規(guī)、制度和標準，細化各項政策舉措，大力推進水資源管理法制化進程。

六要強化水資源監(jiān)控能力和科技支撐，逐步建立中央、流域和地方水資源監(jiān)控管理平臺和信息管理系統(tǒng)，全面提高監(jiān)控、預警和管理能力。

七要深化水資源管理體制、水務管理體制、水價形成機制等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革攻堅，積極探索建立水權和水市場制度，著力破解水資源管理的體制機制障礙。

八要落實地方政府水資源管理責任主體，強化考核評估和監(jiān)督，加強國情水情宣傳，加大部門之間、流域之間、地方之間協(xié)調配合力度，形成水資源管理的合力。

全球水伙伴中國委員會常務副主席董哲仁在作會議總結時說，本次圓桌會議形成了五點共識：

一是中國面臨著水資源短缺和水污染嚴重的挑戰(zhàn)。中國政府2011年頒布了1號文件和相關的法規(guī)政策，是應對這些挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略性舉措。把“三條紅線”作為當前水資源管理的重要目標來推動資源的開發(fā)、保護，對節(jié)約用水和水資源水環(huán)境的保護將會發(fā)揮重要的作用。

二是落實中央1號文件和相關的政策面臨著巨大挑戰(zhàn)。需要進一步進行機制和體制的改革，需要配套相關的法律和法規(guī)。要建立“三條紅線”的執(zhí)行細則，完善相關的技術標準、定價指標和技術體系。要完善執(zhí)法監(jiān)督體系建設和激勵處罰的法規(guī)和機制。

三是落實最嚴格的水資源管理制度涉及涉水的多個政府部門，特別是涉及水利部、環(huán)保部和其他相關部委，如何能夠建立起協(xié)調合作的機制，是貫徹落實中央1號文件的重要方面。另外還要促進社會公眾、企業(yè)、非政府組織的廣泛參與。

四是開發(fā)全國的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的監(jiān)測信息系統(tǒng)，建立河湖健康評價體系，是執(zhí)行“三條紅線”控制的重要技術支撐。

五是開展國際合作，分享各國在水資源管理方面的先進理念、模式和技術是執(zhí)行落實中國最嚴格水資源管理制度的重要內(nèi)容。中國與歐洲建立水平臺就是一個良好的開端和范例。

思想的盛宴，智慧的匯萃，觀點在碰撞中產(chǎn)生奪目的火花。這是一次高品位的學術研討會，又是深層次的經(jīng)驗交流會，既有理論水平和前瞻思考，又有現(xiàn)實針對性。主題集中，精彩紛呈，與會代表的熱烈討論和誠懇建議，是此次會議最豐厚的收獲。