寧堆虎，杜鵬飛

(1.國(guó)際泥沙研究培訓(xùn)中心，北京100048;2.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，北京100048)

1 建立水土流失危害受害人索賠機(jī)制的必要性

水土保持違法行為可能會(huì)造成各種各樣的危害，如亂挖、亂棄對(duì)土地、道路以及土地上的林草植被或農(nóng)作物造成破壞;棄土棄渣或大面積農(nóng)林開(kāi)發(fā)加大水土流失量，加劇下游水庫(kù)、河道泥沙淤積;隨意傾倒尾礦、廢渣造成下游河道、水庫(kù)的水質(zhì)污染;棄土棄渣堵塞河道，加劇洪澇災(zāi)害;亂挖、亂棄對(duì)他人房屋等財(cái)產(chǎn)造成損害;有的還可能威脅他人的生命安全。

對(duì)水土保持違法行為造成的水土流失危害，除水行政主管部門(mén)按水土保持法的規(guī)定對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位進(jìn)行行政處罰外，造成危害的生產(chǎn)建設(shè)單位還應(yīng)當(dāng)對(duì)受害主體給予賠償。這是因?yàn)椋姓幜P是具有行政處罰權(quán)的行政主體為維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，依法對(duì)行政相對(duì)人違反行政法律法規(guī)而尚未構(gòu)成犯罪的行政行為所實(shí)施的法律制裁。這種制裁并不包括違法行為可能對(duì)其他公民、法人或組織造成的危害和損失應(yīng)當(dāng)給予的民事賠償。

水土保持法主要對(duì)亂挖、亂棄、亂墾等違法行為本身作了具體的處罰規(guī)定，而對(duì)這些違法行為引發(fā)的危害和損失并沒(méi)有具體的處罰規(guī)定。如:違法行為加劇水庫(kù)、河道泥沙淤積，縮短水庫(kù)使用年限，或增加清淤投入;污染下游河道、水庫(kù)的水質(zhì)，造成飲水困難，或增加水處理投入;對(duì)他人房屋和財(cái)產(chǎn)造成損害等。對(duì)于這些危害和損失，水土保持法并沒(méi)有具體的處罰規(guī)定。

對(duì)各類(lèi)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的人為水土流失危害，受害人通過(guò)民事訴訟獲得相應(yīng)的賠償，賠償額度往往遠(yuǎn)高于實(shí)施水土保持防治措施需要的投入，這樣會(huì)使造成水土流失危害的企業(yè)或個(gè)人付出更大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，進(jìn)而提高其自覺(jué)采取水土保持措施的積極性。這也是其他法制化程度較高的國(guó)家防治人為水土流失最有效的措施之一。

2 建立水土流失危害受害人索賠機(jī)制的法律依據(jù)

水土保持法第五十八條規(guī)定:“違反本法規(guī)定，造成水土流失危害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任;構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。此條規(guī)定正是造成水土流失危害的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任的法律依據(jù)。從該條文的規(guī)定也可以看出，水土保持法的相關(guān)法律責(zé)任處罰規(guī)定中，并不包括本條所規(guī)定的民事責(zé)任、治安管理處罰和刑事責(zé)任。

民法通則第一百一十七條規(guī)定:“損壞國(guó)家的、集體的財(cái)產(chǎn)或者他人財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或者折價(jià)賠償。受害人因此遭受其他重大損失的，侵害人并應(yīng)當(dāng)賠償損失?！鼻謾?quán)責(zé)任法第六十五條規(guī)定，“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”;第八十八條規(guī)定，“堆放物倒塌造成他人損害，堆放人不能證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”。

民法通則第一百三十四條規(guī)定:“承擔(dān)民事責(zé)任的方式主要有:(一)停止侵害;(二)排除妨礙;(三)消除危險(xiǎn);(四)返還財(cái)產(chǎn);(五)恢復(fù)原狀;(六)修理、重作、更換;(七)賠償損失;(八)支付違約金;(九)消除影響、恢復(fù)名譽(yù);(十)賠禮道歉。以上承擔(dān)民事責(zé)任的方式，可以單獨(dú)適用，也可以合并適用”。

以上法律規(guī)定表明，違反水土保持法的規(guī)定，造成水土流失危害的，損壞國(guó)家的、集體的財(cái)產(chǎn)或者他人財(cái)產(chǎn)的，因污染環(huán)境造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。具體民事責(zé)任包括停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等。

3 鼓勵(lì)和支持水土流失危害受害人開(kāi)展民事訴訟

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成水土流失危害的，應(yīng)當(dāng)對(duì)受害人進(jìn)行賠償。但一般而言，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目單位并不會(huì)主動(dòng)給予賠償，而必須由受害主體向人民法院提出訴訟請(qǐng)求，并提交相應(yīng)的證據(jù)，經(jīng)過(guò)一定的民事訴訟程序，才可能獲得相應(yīng)的賠償。

首先是讓受害人知曉自己的權(quán)益受到了侵害，并且知曉通過(guò)一定的訴訟程序可以消除這種侵害行為，已受到的侵害還可以獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償。各級(jí)水土保持行政主管部門(mén)有必要在這方面有針對(duì)性地加大宣傳力度，讓因水土保持違法行為使權(quán)益受到侵害的個(gè)人、集體(如農(nóng)民承包的土地和林草植被被違法占?jí)夯驌p壞、村集體的水庫(kù)因水土流失量增加而淤積或被污染、河道因棄土棄渣加大了村民的洪災(zāi)損失等)提高維護(hù)權(quán)益的自覺(jué)性，要讓他們知曉這些因他人違法行為增加的損失、受到的侵害，可以通過(guò)法律途徑捍衛(wèi)自己的權(quán)益。同時(shí)，代表國(guó)家管理河道、水庫(kù)的各級(jí)地方水行政管理部門(mén)，也應(yīng)當(dāng)提高維權(quán)的自覺(jué)性，對(duì)于因亂堆亂棄增加下游河道和水庫(kù)的淤積或者造成水體污染的，各級(jí)水行政主管部門(mén)或其下屬的具體管理單位，應(yīng)當(dāng)代表國(guó)家維護(hù)權(quán)益，對(duì)有關(guān)生產(chǎn)建設(shè)單位提出民事訴訟。

其次是要為受害人提出民事訴訟提供必要的支持。民事訴訟法第十五條明確規(guī)定:“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴?！睂?duì)于水土流失危害的受害人而言，最主要的支持就是提供民事訴訟所必需的證據(jù)，包括書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料、證人證言等。各級(jí)地方水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)職能，主動(dòng)為受害人提供訴訟所必需的水土流失危害的書(shū)證、視聽(tīng)資料和證人證言等證據(jù)。同時(shí)，根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)還可以發(fā)揮專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，受人民法院指定，作為水土流失侵權(quán)案件的鑒定部門(mén)，對(duì)水土流失危害做出客觀、公正的第三方鑒定。

4 出臺(tái)水土流失危害量測(cè)和計(jì)算的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目引發(fā)的各類(lèi)危害，受害人要通過(guò)法律途徑得到經(jīng)濟(jì)賠償，最為重要的是要證明亂堆、亂棄、亂挖、亂墾等水土保持違法行為與受害人所遭受的土地占?jí)?、林木損壞、淤積增加、污染程度加劇等危害之間存在一定的定量因果關(guān)系。亦即受害人向人民法院提供的證據(jù)，不僅要證明自己受到了損失，還要證明自己受到損失的具體數(shù)量，依此提出自己應(yīng)當(dāng)?shù)玫降慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償數(shù)量。

有些損失的數(shù)量是直觀并可直接量測(cè)的，如占?jí)夯驌p壞土地的面積、損壞林木或農(nóng)作物的面積、直接傾倒入河道或水庫(kù)的渣土量等;而有些損失是不易直觀量測(cè)的，如因上游亂堆亂棄或大面積農(nóng)林開(kāi)發(fā)而增加的進(jìn)入下游河道和水庫(kù)的泥沙量、因水土流失增加而增大的下游水體化學(xué)污染物的數(shù)量、因水土流失增加而加劇的洪澇災(zāi)害的損失數(shù)量等。這些不易直觀量測(cè)的損失數(shù)量與違法亂堆、亂棄、亂挖、亂墾的數(shù)量及位置之間又有確定的函數(shù)關(guān)系，只是這種函數(shù)關(guān)系還需要參照當(dāng)?shù)亟涤炅?、降雨?qiáng)度等因素確定。

為了使水土保持違法行為引起的各類(lèi)危害的量測(cè)和計(jì)算更加科學(xué)、公正，有必要制定水土流失危害量測(cè)和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的、具有權(quán)威性的各類(lèi)水土流失危害的量測(cè)和計(jì)算方法，為水土流失危害受害人民事索賠提供更為科學(xué)的依據(jù)。