李天科

(靜寧縣水土保持局，甘肅靜寧743400)

靜寧縣位于甘肅省中部、六盤山以西，土地總面積2 193 km2，其中水土流失面積1 799 km2，耕地面積中山旱地占到93%，年均降水量僅383 mm，是典型的雨養(yǎng)型農(nóng)業(yè)縣。自然條件嚴酷、基礎設施滯后、生態(tài)環(huán)境脆弱是靜寧縣的基本縣情，也是制約經(jīng)濟發(fā)展的最大障礙。為了防治水土流失、幫助農(nóng)民增收，靜寧縣委、縣政府選擇了具有一定梯田建設基礎、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府重視、群眾積極性高、坡耕地資源豐富、適宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)的威戎、甘溝2個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的賈馬、梁馬、李溝及張著等4個行政村為2010年坡耕地水土流失綜合治理試點項目區(qū)。

在試點項目區(qū)建設中，靜寧縣從水土資源可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，在模式、理念、機制、制度、管理、科技創(chuàng)新的探索和實踐中不斷完善和發(fā)展，做到參與、公開、公正、透明，創(chuàng)新了工作機制;在總結治理經(jīng)驗的同時，更進一步探索了水土流失綜合治理的機制體制、治理模式和發(fā)展管理機制，提出了怎么干、誰來組織干，在運作的過程中如何管好用好資金，如何取得最佳效果，并對梯田、村社道路及整合項目的后續(xù)管理機制作了有益探索。

1 項目區(qū)概況

項目區(qū)位于靜寧縣中部，屬威戎、甘溝2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及賈馬、張著2條小流域，總面積28.48 km2，其中水土流失面積26.9 km2;農(nóng)業(yè)人口0.68萬人，農(nóng)業(yè)勞動力0.31萬個，貧困人口815人，農(nóng)民年人均純收入1 064元;海拔1 600—1 906 m，年均氣溫7.6℃，＞10℃活動積溫2 539.8℃，平均侵蝕模數(shù)7 500 t/(km2·a)，年侵蝕量21.36萬t。項目區(qū)緊靠靜莊公路，具有區(qū)位優(yōu)勢，光照充足，適宜梯田建設和發(fā)展山地果園。

在上級業(yè)務部門的大力支持和縣委、縣政府的正確領導下，經(jīng)過廣大干部群眾的共同努力，項目區(qū)水土保持工作取得了顯著成效。截至2010年年底，共治理水土流失面積1 527.79 hm2，治理程度56.8%，其中建設梯田1 333.33 hm2，配套田間道路115 km，營造水保林66.46 hm2，栽植經(jīng)濟林果128 hm2，建設水窖20眼、塘壩4座。

2 項目區(qū)建設成效

(1)改變了生產(chǎn)條件，夯實了發(fā)展基礎。項目區(qū)共新修梯田1 333.33 hm2，穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)基本農(nóng)田達到1 838.83 hm2，人均基本農(nóng)田由治理前的0.05 hm2提高到0.27 hm2，基本實現(xiàn)了農(nóng)田梯田化，同時配套修建了田間道路，改善了生產(chǎn)條件，減輕了勞動強度，提高了勞動生產(chǎn)率。

(2)增加了產(chǎn)出效益，農(nóng)民收入穩(wěn)定增長。創(chuàng)新治理模式，調(diào)整土地利用結構，果、糧、經(jīng)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合效益。治理后，每公頃梯田比坡耕地年增產(chǎn)糧食500 kg，糧食產(chǎn)量由治理前的1 500 kg/hm2提高到2 250 kg/hm2，年人均純收入提高到1 466元，還拉動了消費需求，使中高檔家用電器和農(nóng)用器械進入尋常百姓家。

(3)普及實用技術，提升了自我發(fā)展能力。項目的實施為農(nóng)民創(chuàng)造了良好的條件，更重要的是促進了農(nóng)業(yè)實用技術的普及，例如農(nóng)業(yè)耕作、果樹栽培等實用技術在項目區(qū)得到普遍推廣使用，農(nóng)民接受新技術的能力也明顯增強。

(4)群眾的觀念得到明顯轉(zhuǎn)變。在項目建設中充分尊重群眾意愿，實行農(nóng)戶參與制，增加了透明度，充分體現(xiàn)了群眾的知情權、規(guī)劃權、建設權、監(jiān)督權和管理權。通過“一事一議”和農(nóng)戶參與，群眾明白了梯田建設自己是受益主體，參與的積極性空前高漲，大大提高了項目建設的進度與質(zhì)量，也使生態(tài)環(huán)境明顯改善，實現(xiàn)了“夯實基礎建設，保障糧食安全，構筑生態(tài)防線”的目標。

3 綜合治理思路

(1)創(chuàng)新機制，強化責任抓落實。項目啟動后，縣政府把梯田建設及產(chǎn)業(yè)落實情況作為考核各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、主管部門工作實績和各級干部工作能力的重要依據(jù)，列入全縣經(jīng)濟管理目標責任考核，逐級簽訂責任書，嚴格考核;推行縣級領導聯(lián)鄉(xiāng)抓點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導包村包點、部門抓點包項目、村干部包勞力、技術人員包技術指導的責任制，做到以組織領導到位、資金投入到位、群眾投勞到位為重點的“三到位”，采取集中領導、集中機械、集中勞力、集中時間、集中連片進行建設，層層抓落實、求發(fā)展、促提高;把早規(guī)劃、早宣傳、早啟動作為抓好項目建設的基礎性工作，廣泛宣傳，深入發(fā)動，采用“一事一議”民主決策辦法，由技術員、鄉(xiāng)村干部、村民共同參與、集體討論，由村民定規(guī)模、分任務，使梯田建設和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與群眾的耕作計劃相銜接，充分調(diào)動和保護了廣大群眾投工投勞開展梯田建設和實施產(chǎn)業(yè)調(diào)整的積極性與自覺性。

(2)創(chuàng)新思路，統(tǒng)籌安排抓規(guī)劃。在建設規(guī)模上堅持宜大則大、宜小則小，打破地界，跨鄉(xiāng)聯(lián)村，統(tǒng)一規(guī)劃，實行整流域治理，建立了以梯促農(nóng)、整體推進的工作格局，推動了梯田產(chǎn)業(yè)化程度的進一步提高。在建設中做到“二有”、“五定”，即有規(guī)劃圖表、有施工圖，定任務、定人員、定片區(qū)、定道路、定田塊，及時發(fā)放《梯田建設通知書》，告知群眾地塊位置、面積、施工時間，便于他們做好作物倒茬安排。在規(guī)劃工作的組織上實行“領導、技術人員、農(nóng)民群眾”結合，在治理措施上采取農(nóng)業(yè)耕作措施、工程措施、林草措施結合和山水田林路村“六位一體”。針對不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，由縣上領導與技術人員走訪農(nóng)戶，開展座談，采取以獎代補等措施，讓群眾主動投工投勞參與工程建設，達到了政府引導和群眾意愿的有機結合，創(chuàng)新了水土保持治理工作機制。在充分征求群眾意見和意愿的基礎上，立足“三個面向”，即面向領導、面向鄉(xiāng)村干部、面向群眾進行宣傳動員，并將項目宣傳、技術培訓、實施等融為一體，嚴格落實管理責任，確保治理一片、成功一片、見效一片。

(3)綜合治理，整合資源求效益。本著“統(tǒng)籌安排、配套使用、渠道不亂、職能不變，各負其責、各記其功，優(yōu)勢互補、形成合力”的整體思路和“各炒一道菜、共坐一桌席”的拼盤開發(fā)機制及“共乘一輛車、各坐各的位”的資金管理使用原則，創(chuàng)新整合模式，拓寬融資渠道，優(yōu)化投入方式，充分利用項目區(qū)內(nèi)外部資源，合理運用人力、物力和財力，保證項目效益的發(fā)揮，實現(xiàn)小流域的綜合發(fā)展。由水保搭臺、政府導演、各部門唱戲，各投其資、各負其責，共整合農(nóng)辦、林業(yè)、交通、水務、科技等部門的9大項目，完成投資682.6萬元;共實施“三荒”造林467 hm2，種植行道樹2.2萬株，治理邊溝3 000 m，建成果園667 hm2，修建塘壩4座，配套水窖200眼，改造危舊房120戶，硬化梁馬至李溝村的道路10 km，結合舊村改造，修建排水渠4 500 m，技術培訓1 450人次。

(4)創(chuàng)新模式，規(guī)模治理促發(fā)展。本著改土治水、夯實基礎、綜合開發(fā)、富裕農(nóng)民的原則，堅持山水田林路村綜合治理，讓農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收。在科學規(guī)劃論證的基礎上，依托梯田資源優(yōu)勢，在項目區(qū)種植全膜小麥210 hm2、雙壟溝播地膜玉米267 hm2，栽植蘋果666.7 hm2，形成了“山頂沙棘戴帽、山間梯田纏腰、溝臺果樹鎖邊、溝底塘壩穿靴、區(qū)域道路成網(wǎng)、農(nóng)業(yè)科技進田間”的建設模式和“田成方、路成網(wǎng)、林成蔭”的全方位綜合治理模式。坡改梯為產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整創(chuàng)造了條件，有力帶動了項目區(qū)以特色產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，走出了“梯田+果園”、“梯田+旱作農(nóng)業(yè)技術”、“梯田+塘壩”、“梯田+水窖”的農(nóng)業(yè)發(fā)展路子。

(5)創(chuàng)新理念，培肥地力抓技術。為進一步夯實梯田作為發(fā)展高效旱作農(nóng)業(yè)的載體，在水土保持治理理念上有了新的認識。首先是在“精”字上做文章，把打造精品、培育典型作為水土保持工作的新起點;其次是把梯田建設與科技培肥、機械化耕作作為梯田產(chǎn)業(yè)農(nóng)技推廣的一項重要工作來抓，大力推廣土壤培肥技術，把改良土壤、培肥地力作為提高梯田生產(chǎn)水平的有效措施，通過推廣增施有機肥、配方施肥提高新修梯田的土壤肥力;再次是大力推廣旱作農(nóng)業(yè)，堅持引進與改良相結合，加快農(nóng)業(yè)技術的推廣普及步伐，使梯田成為引領旱作農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的“助推器”。

(6)強化管理，規(guī)范運作抓報賬。根據(jù)國家有關財務管理規(guī)定，強化項目資金管理，嚴格按照規(guī)章制度辦事，縣項目辦設立了專用賬戶，配備有專人進行財務管理與會計核算，實行先干后補、驗收付款、報賬管理的辦法，并且嚴格補助標準，爭取把有限的項目投資發(fā)揮更大的效益。一是在資金支付方式上采用報賬制，報賬時以監(jiān)測、監(jiān)理驗收資料為依據(jù)，按監(jiān)測達標、監(jiān)理合格、治理戶認定、縣級審查報賬的程序加以管理;二是建立健全財務審計制度，定期不定期地由同級和上級審計部門對項目資金的使用情況進行審計，并提出審計報告，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，確保了項目資金的合理、安全使用。

4 可持續(xù)發(fā)展管理機制

按照項目管理要求，為確保梯田與經(jīng)果林、村社道路與道路綠化、田間道路及配套設施長期持續(xù)發(fā)揮效益，減少水土流失，改善生態(tài)環(huán)境，為群眾生產(chǎn)生活提供方便，通過召開村民大會，與受益農(nóng)戶討論，決定成立村民管理小組負責項目后續(xù)管理，并在可持續(xù)發(fā)展管理機制上達成以下共識:

(1)梯田、經(jīng)果林。①梯田屬私有項目，農(nóng)戶是直接受益者，也是主要管理責任人。梯田的埂坎滑塌、田面塌陷，由受益農(nóng)戶負責自行修復。②按照種植結構調(diào)整、產(chǎn)業(yè)開發(fā)的要求，由村委會負責與相關涉農(nóng)部門協(xié)調(diào)聯(lián)系，通過培訓骨干技術人員、實地示范、講解演示、發(fā)放技術指導手冊、研討交流等形式對群眾進行梯田培肥、灌溉、地膜覆蓋、種植結構調(diào)整等方面的技術培訓。③對于家庭無勞力的特困戶及殘疾弱智等弱勢群體，由村委會義務負責幫助進行梯田維修，教授科學種田技術等。④在運行辦法上，梯田的管護主體是受益農(nóng)戶，由農(nóng)戶負責梯田的種植、維修以及新技術的推廣應用等。

(2)村社道路與道路綠化、田間道路及配套設施。①村社道路與道路綠化、田間道路及配套設施的管護主體是村委會，因此應在建成并驗收合格后，移交村委會負責管理、養(yǎng)護、維修。②村社所有受益農(nóng)戶都有養(yǎng)護維修村社道路與道路綠化、田間道路及配套設施的義務，發(fā)現(xiàn)破壞現(xiàn)象應及時制止并協(xié)助村委會對破壞者進行處罰。③村民每人每年出資2元，由管理小組統(tǒng)一收取，建立專用賬戶，用于村社道路等的保養(yǎng)維修，資金使用定期公示、透明公開。農(nóng)戶承包地附近的田間道路由農(nóng)戶自己管理、自行維修，一般在雨后維修一次，平時20 d維修一次。④村委會負責牽頭，以聯(lián)戶管理為管理機制，實行受益農(nóng)戶劃片包段管護。⑤村社道路與道路綠化、田間道路及配套設施如發(fā)生較小的損壞，由劃片承包管護人負責及時維修;如發(fā)生較大的沖毀塌陷事故，所有受益農(nóng)戶均要義務投工維修。⑥村管護小組應對管護工作負責，指導受益農(nóng)戶定期維修，保證道路暢通。⑦由村委會負責督促指導承包管護人落實管護措施，隨時檢查維護狀況。

5 結語

試點工程的實施不僅促進了項目區(qū)產(chǎn)業(yè)結構合理化調(diào)整及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，而且展示出了水土保持部門與相關部門項目及資金整合的優(yōu)勢，形成了新型水土保持的示范基地和樣板工程。使各部門之間資源優(yōu)勢互補，實行一次規(guī)劃、分年實施，各負其責、各投其資、各記其功的治理機制，有效解決了涉農(nóng)部門項目內(nèi)容單一的問題，實現(xiàn)了指導思想和理念的相互滲透，達到了互通有無、優(yōu)勢互補的效果。同時，實現(xiàn)了“四個創(chuàng)新”:一是模式創(chuàng)新，即由過去單一措施治理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合治理，形成了“梯田+果園+科技=增收”的發(fā)展模式，培育富民增收的支柱產(chǎn)業(yè)，構建農(nóng)民增收的長效機制;二是理念創(chuàng)新，即由“解決吃飯問題”轉(zhuǎn)向“以人為本，協(xié)調(diào)發(fā)展”;三是機制創(chuàng)新，即由以往的水保技術人員規(guī)劃、實施轉(zhuǎn)變?yōu)橄嚓P部門技術人員、村民共同參與的綜合性規(guī)劃與實施，參與主體由獨家走向多元;四是管理創(chuàng)新，即整合項目、技術、資金，實現(xiàn)了由“自我運作”向“整體運作”的轉(zhuǎn)變，真正形成了上下“一盤棋”的格局，真正破解了制約發(fā)展的難題。