楊海龍，齊 實(shí)

(北京林業(yè)大學(xué)水土保持學(xué)院，北京100083)

自1991年6月29日《中華人民共和國(guó)水土保持法》頒布以來(lái)，國(guó)務(wù)院、水利部及相關(guān)部門先后制定和發(fā)布了一系列配套的政策法規(guī)及規(guī)范性文件;各省、市、自治區(qū)也都先后根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定了水土保持法實(shí)施辦法以及相關(guān)的政策法規(guī)和規(guī)范性文件[1-4]。2011年3月1日修訂后的水土保持法開(kāi)始實(shí)施，新法對(duì)水土保持工作方針、規(guī)劃、預(yù)防、治理、監(jiān)測(cè)和監(jiān)督、法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整和豐富[5]，增強(qiáng)了法律實(shí)施的針對(duì)性和可操作性。另外，通過(guò)水土保持執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員編制、辦公地點(diǎn)的確定，執(zhí)法所需通訊設(shè)施、取證工具、交通工具的配備，執(zhí)法人員技能培訓(xùn)的加強(qiáng)，目前我國(guó)已形成了一支穩(wěn)定、專業(yè)性很強(qiáng)的水土保持執(zhí)法隊(duì)伍，為確保水土保持“三權(quán)一案三同時(shí)”制度、“兩費(fèi)”收繳制度等的有效落實(shí)，為水土保持生態(tài)建設(shè)逐步走上科學(xué)化、法制化、規(guī)范化軌道提供了強(qiáng)有力的保障。

為適應(yīng)和滿足水土保持生態(tài)建設(shè)的需要，2007年北京林業(yè)大學(xué)水土保持與荒漠化防治專業(yè)的人才培養(yǎng)方案中新設(shè)置了水土保持執(zhí)法與監(jiān)督課程[6-7]。該課程是在原水土保持法律法規(guī)課程的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)目前的生產(chǎn)實(shí)踐和管理要求而設(shè)立的。設(shè)立這一課程的目的主要有兩個(gè):一是使學(xué)生樹(shù)立良好的法律意識(shí)，自覺(jué)遵守國(guó)家法律，維護(hù)法律權(quán)威，具備基本的法律素養(yǎng)，能夠適應(yīng)日后工作和生活的需要，推動(dòng)和維護(hù)依法治國(guó);二是培育具備現(xiàn)代管理能力、綜合素質(zhì)較強(qiáng)的實(shí)用型基層管理人才。

1 水土保持執(zhí)法與監(jiān)督課程的特點(diǎn)

水土保持執(zhí)法與監(jiān)督課程是研究水土保持生態(tài)建設(shè)中行政管理理論和方法的一門新課程，集合了行政法律法規(guī)、管理科學(xué)、工程技術(shù)等眾多學(xué)科理論在水土保持執(zhí)法監(jiān)督中的綜合運(yùn)用等內(nèi)容。水土保持執(zhí)法與監(jiān)督課程有3個(gè)顯著的特點(diǎn):①綜合性。主要體現(xiàn)在學(xué)生不僅要學(xué)習(xí)法律法規(guī)(水土保持法、行政訴訟法、行政處罰法、行政復(fù)議法等)，還要有機(jī)地結(jié)合運(yùn)用專業(yè)技術(shù)(水土保持工程、水工制圖、林業(yè)生態(tài)工程學(xué)、水土保持規(guī)劃、荒漠化防治、水土保持概預(yù)算、測(cè)量等)和管理知識(shí)(管理學(xué)、人力資源管理)。②精確性。主要體現(xiàn)在法律法規(guī)條文的高度精練概括。③實(shí)踐性。由于開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目涉及的行業(yè)種類多，加之各地自然條件差別很大，學(xué)生不僅要了解水土保持執(zhí)法與監(jiān)督的理論，如原則、方法、自由裁量尺度把握、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，還要掌握其在執(zhí)法實(shí)踐中的有效應(yīng)用，因此課堂教學(xué)必須結(jié)合生產(chǎn)實(shí)踐案例，才能轉(zhuǎn)化成學(xué)生的技能。

2 水土保持執(zhí)法與監(jiān)督課程教學(xué)重點(diǎn)內(nèi)容及要求

水土保持執(zhí)法與監(jiān)督課程教學(xué)大綱主要是依據(jù)水土保持法等法律法規(guī)構(gòu)建的，包括緒論、水土保持法總則、水土保持規(guī)劃、水土流失預(yù)防、水土流失治理、監(jiān)測(cè)與監(jiān)督、水土保持法律責(zé)任、與水土保持法相關(guān)的自然資源法律法規(guī)8個(gè)部分。由于水土保持與荒漠化防治是一門多學(xué)科交叉的應(yīng)用型學(xué)科，其課程體系的構(gòu)建既要考慮本學(xué)科的特色，又要注意吸納相鄰學(xué)科的知識(shí)，還應(yīng)注意課程間的關(guān)系和學(xué)生的培養(yǎng)目標(biāo)[8]。因此，在水土保持執(zhí)法與監(jiān)督課程教學(xué)過(guò)程中，須結(jié)合水土保持專業(yè)課程體系的構(gòu)建，突出重點(diǎn)，避開(kāi)與已開(kāi)設(shè)課程的重復(fù)，豐富教學(xué)內(nèi)容并提高學(xué)生汲取知識(shí)的積極性。

緒論部分，在理解行政執(zhí)法與監(jiān)督概念和分類的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)掌握行政執(zhí)法與監(jiān)督的地位和效力、基本原則、主體、依據(jù)和程序;在了解國(guó)內(nèi)外水土保持執(zhí)法監(jiān)督歷史沿革與發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，掌握水土保持執(zhí)法與監(jiān)督在國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的地位與作用。

水土保持法總則部分，結(jié)合新修訂的水土保持法，了解水土保持法的制定依據(jù)、立法目的、作用，管理相對(duì)人人為造成水土流失的類型及水土保持的義務(wù)和權(quán)利;重點(diǎn)掌握新時(shí)期我國(guó)水土保持工作的方針，特別是水土保持工作方針與原水土保持法相比所增加、改動(dòng)內(nèi)容的內(nèi)涵。

水土保持規(guī)劃部分，修訂后的水土保持法單列了“規(guī)劃”一章，提出水土保持規(guī)劃編制的基礎(chǔ)是水土流失調(diào)查結(jié)果及水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)劃定，編制原則是“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，分類指導(dǎo)”，明確了水土保持規(guī)劃包括水土流失狀況、水土流失類型區(qū)劃分、水土流失防治目標(biāo)、任務(wù)和措施等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃、水資源規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相協(xié)調(diào)的要求，并對(duì)審批和實(shí)施做出了明確規(guī)定。由于在水土保持專業(yè)課程體系里《水土保持規(guī)劃與設(shè)計(jì)》是必修課，水土保持規(guī)劃內(nèi)容已詳細(xì)講述，因此在這里可以側(cè)重介紹《水土保持規(guī)劃編制規(guī)程》(SL335—2006)、《水土保持工程項(xiàng)目建議書(shū)編制規(guī)程》(SL447—2009)、《水土保持工程可行性研究報(bào)告編制規(guī)程》(SL448—2009)、《水土保持初步設(shè)計(jì)報(bào)告編制規(guī)程》(SL449—2009)中有關(guān)水土保持工程管理各階段的設(shè)計(jì)深度等內(nèi)容。

水土流失預(yù)防部分，主要內(nèi)容包括地方政府預(yù)防水土流失的職責(zé)，在水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱地區(qū)等特殊區(qū)域的禁止和限制性規(guī)定，掌握水土流失防治的措施類型、禁墾坡度以及植被恢復(fù)的形式;結(jié)合《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理辦法》(水利部、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家環(huán)?？偩炙1994]513號(hào))、《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》(水利部令[1995]第5號(hào))、《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收管理辦法》(水利部令[2002]第16號(hào))、《規(guī)范水土保持方案編報(bào)程序、編寫(xiě)格式和內(nèi)容的補(bǔ)充通知》(水利部水保監(jiān)[2001]15號(hào))、《關(guān)于規(guī)范水土保持方案技術(shù)評(píng)審工作的意見(jiàn)》(辦水保[2005]121號(hào))等規(guī)范性文件介紹生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理、水土保持設(shè)施驗(yàn)收制度等。

水土流失治理部分，主要內(nèi)容包括水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)、水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償、水土保持補(bǔ)償費(fèi)、社會(huì)公眾參與治理、水土保持技術(shù)路線及措施體系等。根據(jù)水土流失類型區(qū)的不同，介紹其水土流失防治措施體系。

監(jiān)測(cè)與監(jiān)督部分，主要包括水土保持監(jiān)測(cè)的性質(zhì)、經(jīng)費(fèi)保障、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及公告制度、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)測(cè)義務(wù)及資質(zhì)要求，水行政主管部門的監(jiān)督職責(zé)、內(nèi)容和程序。結(jié)合《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)管理辦法》(水利部令[2000]第12號(hào))介紹水土流失的監(jiān)測(cè)方法和手段。

水土保持法律責(zé)任部分，包括水土保持行政執(zhí)法主體違法和管理相對(duì)人造成水土流失所要承擔(dān)的法律責(zé)任。通過(guò)行政處罰法介紹行政處罰類型，結(jié)合案例分析每種人為造成水土流失類型管理相對(duì)人所要承擔(dān)的法律責(zé)任。

與水土保持法相關(guān)的自然資源法律法規(guī)部分，主要介紹水土保持法與其他相關(guān)的自然資源法律法規(guī)的交叉，以及管轄爭(zhēng)議的處理原則。

3 水土保持執(zhí)法與監(jiān)督課程教學(xué)方法

3.1 突出重點(diǎn)，通過(guò)案例支撐教學(xué)

水土保持與荒漠化防治專業(yè)學(xué)生通過(guò)學(xué)習(xí)水土保持執(zhí)法與監(jiān)督課程，可熟悉相關(guān)的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，如預(yù)防、治理、監(jiān)督、法律責(zé)任等。但預(yù)防、治理的內(nèi)容在土壤侵蝕原理、流域管理、林業(yè)生態(tài)工程等課程多有涉及，加上法律條文本身就高度凝練，如何和相關(guān)專業(yè)課程適度結(jié)合是很難把握的。因此，有必要以案例為中心開(kāi)展教學(xué)，通過(guò)對(duì)案例進(jìn)行深入分析，引發(fā)和深化學(xué)生對(duì)重點(diǎn)法律知識(shí)的理解，這樣才能保證學(xué)生深刻領(lǐng)會(huì)和掌握相應(yīng)的法律知識(shí)。

3.2 優(yōu)化教學(xué)內(nèi)容，突出水土保持執(zhí)法與監(jiān)督課程特點(diǎn)

廣泛征集水行政主管部門、水土保持專家、學(xué)生對(duì)教學(xué)內(nèi)容、手段、方法的意見(jiàn)，以水土保持執(zhí)法監(jiān)督的實(shí)際需求為導(dǎo)向，針對(duì)課程內(nèi)容全面但重點(diǎn)不突出等問(wèn)題，重新整合課程教學(xué)內(nèi)容，按照“實(shí)效、夠用”的原則，讓學(xué)生著重掌握以下3個(gè)方面的知識(shí)與技能:①在熟知行政執(zhí)法監(jiān)督共性知識(shí)如行政處罰、行政許可、行政檢查、行政復(fù)議等的基礎(chǔ)上，理解并掌握水土保持法律法規(guī)的基本知識(shí)，主要教學(xué)內(nèi)容有水土保持行政執(zhí)法監(jiān)督的主體、依據(jù)、程序和基本原則。②掌握水土保持行政執(zhí)法監(jiān)督的五項(xiàng)基本制度:水土保持方案報(bào)告制度、水土保持“三同時(shí)”制度、水土保持設(shè)施補(bǔ)償制度、水土保持監(jiān)督檢查制度、水土保持設(shè)施檢查驗(yàn)收制度。③通過(guò)典型案例剖析，掌握整個(gè)水土保持執(zhí)法監(jiān)督過(guò)程中運(yùn)用法律法規(guī)所賦予的自由裁量權(quán)。

3.3 完善教學(xué)手段

在選取案例時(shí)要緊緊圍繞教學(xué)內(nèi)容，注重問(wèn)題之間的連貫性和知識(shí)的遞進(jìn)性，選擇典型的執(zhí)法監(jiān)督實(shí)例;可采用分組討論、自由辯論等方式，激發(fā)學(xué)生主動(dòng)參與的興趣，強(qiáng)化操作能力的鍛煉;教師應(yīng)適時(shí)適當(dāng)?shù)赜枰砸龑?dǎo)和總結(jié)，提高教學(xué)實(shí)效;增加課堂教學(xué)的形象生動(dòng)性，采用多媒體等高科技教學(xué)手段進(jìn)行教學(xué)，增大教學(xué)容量，如通過(guò)大量的影像、圖片、文字資料對(duì)水土流失治理措施進(jìn)行講解。

4 結(jié)語(yǔ)

水土保持執(zhí)法與監(jiān)督是水土保持與荒漠化防治專業(yè)新增的一門課程，學(xué)習(xí)的目的是如何通過(guò)依法行政來(lái)遏止人為造成水土流失的局面。因此，應(yīng)通過(guò)教學(xué)實(shí)踐和生產(chǎn)實(shí)際不斷從教學(xué)目標(biāo)、內(nèi)容、方法和手段等方面進(jìn)行課程改革，以加強(qiáng)對(duì)學(xué)生理解、主動(dòng)參與、表達(dá)能力的培養(yǎng)，努力提高復(fù)合型管理人才的培養(yǎng)質(zhì)量。

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