劉廣斌，張義忠

（1.北京石油化工學(xué)院，北京 102627；2.中國科普研究所，北京 100081）

引 言

海域和陸域系統(tǒng)分別形成了具有不同特征與功能的兩套政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)系統(tǒng)，這兩套系統(tǒng)之間存在著永無休止的、復(fù)雜的物質(zhì)能量交換過程?；趯商紫到y(tǒng)一體化建設(shè)中的不同考量和側(cè)重，海陸一體化的內(nèi)涵可分為廣義和狹義。狹義的海陸一體化主要是海陸經(jīng)濟的一體化發(fā)展，即根據(jù)海、陸兩個地理系統(tǒng)的內(nèi)在的經(jīng)濟聯(lián)系，運用系統(tǒng)論和協(xié)同論思想及海陸統(tǒng)籌的戰(zhàn)略思維，通過統(tǒng)一規(guī)劃、聯(lián)動開發(fā)、產(chǎn)業(yè)鏈的組接和綜合管理，把相對孤立的海陸系統(tǒng)整合為一個新的統(tǒng)一整體，實現(xiàn)海陸資源的更有效配置和海陸經(jīng)濟的良性互動與融合發(fā)展[1]。廣義的海陸一體化指整合海域和陸域政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)海域和陸域全面良性互動與共同發(fā)展，通過加強海陸聯(lián)系和統(tǒng)一規(guī)劃，推進(jìn)海域和陸域政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)建設(shè)上的互促共進(jìn)，促進(jìn)沿海地區(qū)經(jīng)濟、社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。它不但涉及海陸經(jīng)濟的一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，還包括海陸政治系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，海洋意識的培育、海陸文化的建設(shè)與融合，海陸污染的協(xié)同治理和生態(tài)的良性循環(huán)與發(fā)展。可見，廣義的海陸一體化包含的內(nèi)容很多，諸如海陸政治發(fā)展一體化、海陸開發(fā)管理體制一體化、海陸資源開發(fā)一體化、海陸產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、海陸交通的一體化[2]、海陸環(huán)境治理一體化[3]、海陸文化發(fā)展的一體化[4]等。

國內(nèi)關(guān)于海陸一體化建設(shè)的研究表明，海陸一體化建設(shè)的戰(zhàn)略、對策研究已經(jīng)引起學(xué)術(shù)界和政府相關(guān)部門的關(guān)注和重視。一方面現(xiàn)有的研究逐步由區(qū)域?qū)用?、部門層面上升為國家戰(zhàn)略層面，由區(qū)域海洋經(jīng)濟發(fā)展的單一視域上升為區(qū)域海陸一體化建設(shè)的全方位、多層次、綜合性視域；另一方面，現(xiàn)有的研究已經(jīng)注意到海洋資源的綜合開發(fā)利用、海陸產(chǎn)業(yè)的綜合聯(lián)動等。本文在此基礎(chǔ)上，通過系統(tǒng)的理論研究和實證分析，從廣義海陸一體化的角度提出中國海陸一體化建設(shè)應(yīng)當(dāng)多管齊下，從規(guī)劃、組織、機制、政策支持、法制建設(shè)等多方面采取有力措施，促進(jìn)海陸一體化建設(shè)深入發(fā)展，為有關(guān)部門和區(qū)域開展海陸一體化建設(shè)提供理論支撐和決策參考。

1 因地制宜編制陸海統(tǒng)一規(guī)劃

在海洋開發(fā)實踐中，把海洋開發(fā)與沿岸的陸地開發(fā)統(tǒng)一規(guī)劃，為實現(xiàn)海陸一體化提供政策保障。具體可采取“點、軸結(jié)合”方式。所謂“點”，是指對沿海港口城市區(qū)域的海洋產(chǎn)業(yè)和陸地其他產(chǎn)業(yè)的合理規(guī)劃?！拜S”在我國主要包括兩個“軸心”方向：一個方向是環(huán)渤海地區(qū)5 800余km的海岸線；另一個方向是從各沿海港口向內(nèi)陸延伸的交通線，用這些交通線把海洋的影響傳遞到內(nèi)陸地區(qū)，從而用陸地的經(jīng)濟基礎(chǔ)、技術(shù)力量和技術(shù)裝備武裝海洋產(chǎn)業(yè)，拓寬海洋資源的開發(fā)廣度，同時以海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展緩解陸地交通緊張和能源短缺等矛盾[5]。

2 全方位、多層次、寬領(lǐng)域開展海陸一體化建設(shè)

2.1 優(yōu)化海陸空間的空間布局

遵循海洋經(jīng)濟自然屬性和發(fā)展規(guī)律，發(fā)揮不同區(qū)域的比較優(yōu)勢，結(jié)合我國主要海洋經(jīng)濟區(qū)的海洋功能和海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略定位、資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿?，按照以陸促海、以海帶陸、陸海統(tǒng)籌的原則，優(yōu)化我國海洋產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)化海岸與海洋開發(fā)保護(hù)格局，構(gòu)建沿海海洋經(jīng)濟的特色海洋經(jīng)濟帶，建設(shè)重點海洋經(jīng)濟示范區(qū)，構(gòu)建海洋經(jīng)濟發(fā)展增長極，培育海洋經(jīng)濟發(fā)展載體，合理開發(fā)利用沿海灘涂資源和海島資源。

2.2 依托海洋資源大力發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)

臨港產(chǎn)業(yè)在海路一體化中具有兩方面功能：一方面臨港產(chǎn)業(yè)可以把海洋資源的利用及海洋優(yōu)勢的發(fā)揮由海域向陸域轉(zhuǎn)移和擴展；另一方面，臨港產(chǎn)業(yè)的集群發(fā)展可以促進(jìn)陸域資源的開發(fā)利用及內(nèi)陸的經(jīng)濟力量向沿海地區(qū)集中。這兩種功能可以促進(jìn)海陸經(jīng)濟一體化建設(shè)。目前，中國沿海地區(qū)總體已處于工業(yè)化中后期發(fā)展階段，而這一階段正是加速經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向重型化轉(zhuǎn)變的大好時機，應(yīng)把發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略支撐點之一，加快在沿海走廊的重化工業(yè)布局。為此，應(yīng)當(dāng)強化臨港產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向要求，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向與空間區(qū)塊布局有機結(jié)合起來，按照推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、建設(shè)現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系的要求，統(tǒng)籌三次產(chǎn)業(yè)關(guān)系，立足區(qū)域比較優(yōu)勢，明確產(chǎn)業(yè)定位和培育重點，突出發(fā)展涉?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)、海洋新興產(chǎn)業(yè)、臨港先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代海洋漁業(yè)等，合理安排重大產(chǎn)業(yè)項目的布局和推進(jìn)時序，實現(xiàn)差別化競爭、特色化發(fā)展。

2.3 推進(jìn)港口—腹地一體建設(shè)，打造港口腹地

海洋產(chǎn)業(yè)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展平臺

根據(jù)港口主體區(qū)和聯(lián)動區(qū)在發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的差異性，以海洋產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶，以海洋產(chǎn)業(yè)配套協(xié)作、產(chǎn)業(yè)鏈延伸、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為重點，優(yōu)化海陸資源配置，在港口—腹地聯(lián)動區(qū)建設(shè)一批海洋產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展示范基地[6]；加強聯(lián)動區(qū)與主體區(qū)的對接，搞好海洋資源開發(fā)、科技研發(fā)、重大項目建設(shè)。

2.4 加強海陸一體的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施是促進(jìn)海陸空間延伸、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會和諧的基礎(chǔ)，是推進(jìn)海陸一體化發(fā)展的基本條件和提升平臺。沿海主要海洋經(jīng)濟區(qū)應(yīng)著力構(gòu)建海陸一體的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，以沿海地區(qū)的國際性城市為主要節(jié)點，通過沿海高速鐵路和高速公路連接海洋經(jīng)濟區(qū)的核心城市和大型集裝箱海港，形成一個綜合性交通運輸走廊；以光纖通信和衛(wèi)星數(shù)據(jù)傳輸?shù)雀呒夹g(shù)手段為基礎(chǔ)，形成以國際性城市為主要信息源的寬帶信息網(wǎng)絡(luò)；本著適度超前的原則，推進(jìn)沿海海洋經(jīng)濟區(qū)的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建功能強大的網(wǎng)絡(luò)信息化基礎(chǔ)平臺，提高海洋經(jīng)濟發(fā)展保障能力。

2.5 高效集約開發(fā)海島資源

一要加大重要海島開發(fā)力度。按照總體規(guī)劃、逐島定位、分類開發(fā)、科學(xué)保護(hù)的要求，注重發(fā)揮重要海島的獨特價值，加大我國海島綜合開發(fā)力度。二要完善重要海島基礎(chǔ)設(shè)施配套。將重要海島海陸集疏運體系建設(shè)納入國家交通和港口規(guī)劃，加大對橋隧、航道、錨地、防波堤等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度。有序推進(jìn)海島供水供電網(wǎng)絡(luò)與大陸聯(lián)網(wǎng)工程、風(fēng)電場建設(shè)及并網(wǎng)工程，積極發(fā)展海水淡化、海水直接利用，提高水電資源保障能力。三要加強無居民海島保護(hù)。貫徹實施海島保護(hù)法，開展無居民海島普查，加強海島資源的分類管理與有效保護(hù)。強化無居民海島使用權(quán)管理，建立海島巡查、修復(fù)和利用評估制度，禁止開發(fā)未經(jīng)批準(zhǔn)利用的無居民海島。

2.6 協(xié)調(diào)海陸生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)海洋環(huán)境

為保持海陸生態(tài)系統(tǒng)之間的平衡，應(yīng)針對陸上點源污染制定相應(yīng)的總量控制目標(biāo)指標(biāo)體系和治理規(guī)劃，從污染源頭進(jìn)行治理，落實對沿岸陸地排入海洋的污染物按量收費的制度，構(gòu)筑近岸海域污染海陸一體化調(diào)控模式，推進(jìn)海洋生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，推行海陸一體化的環(huán)境管理和基于海洋生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理，建立和完善陸海污染綜合防治體系，推進(jìn)跨區(qū)域海洋污染防治，加強海洋生態(tài)建設(shè)和修復(fù)，推進(jìn)海域使用權(quán)、海洋生態(tài)補償?shù)氖袌龌瘷C制，實現(xiàn)一個清潔的、多用途協(xié)調(diào)的、可持續(xù)發(fā)展的海洋。

2.7 深入實施科教興海戰(zhàn)略，為海陸一體化建

設(shè)提供科技支撐和智力支持

科教興海是我國海陸一體化建設(shè)的重要支撐。要加強海洋科技創(chuàng)新綜合性平臺、專業(yè)性平臺和科技成果轉(zhuǎn)化推廣平臺建設(shè)，完善現(xiàn)代海洋教育體系，加強重點學(xué)科建設(shè)和海洋職業(yè)技術(shù)教育，加快海洋創(chuàng)新型人才隊伍建設(shè)，努力建設(shè)具有國際先進(jìn)水平的海洋科技、教育、人才體系，增強海洋科教對海洋經(jīng)濟發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用。

3 海陸一體化建設(shè)的組織保障

3.1 構(gòu)建中央政府主導(dǎo)的協(xié)調(diào)組織

為使海陸一體化建設(shè)中的協(xié)調(diào)機構(gòu)更具權(quán)威性和有效性，應(yīng)設(shè)立國家層面的海洋經(jīng)濟委員會，直接歸屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，下設(shè)省、部長聯(lián)席會議和各專題分委員會。

第一層協(xié)調(diào)組織機構(gòu)——國家海洋經(jīng)濟委員會：國家海洋經(jīng)濟委員會由國家海洋局、涉海行業(yè)各部委、沿海各省參加，同時吸收海洋研究方面權(quán)威專家等組成顧問委員會，涉?？蒲袡C構(gòu)代表、涉海公眾和企業(yè)代表組成民眾代表會議。為避免機構(gòu)重復(fù)建設(shè)，日常辦事機構(gòu)可設(shè)在國家海洋局。作為核心的協(xié)調(diào)組織，國家海洋經(jīng)濟委員會具有權(quán)威的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，主要職責(zé)為：制定國家海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略與政策；協(xié)調(diào)各沿海省海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局，使之與國家戰(zhàn)略相銜接；協(xié)調(diào)跨海區(qū)、跨省的海洋經(jīng)濟發(fā)展重大問題；對國家和沿海各省海洋經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)行評估和指導(dǎo)。在協(xié)調(diào)管理中總的任務(wù)是把握我國海洋經(jīng)濟總體發(fā)展方向，為各省海洋經(jīng)濟和各海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展提供設(shè)計藍(lán)圖。

第二層協(xié)調(diào)組織機構(gòu)——省、部長聯(lián)席會議：國家海洋經(jīng)濟委員會下設(shè)的省、部長聯(lián)席會議為第二層協(xié)調(diào)組織，主要由國家海洋局局長、涉海各部委部長、沿海省省長組成，是實質(zhì)性的協(xié)調(diào)決策機構(gòu)。主要職責(zé)是根據(jù)國家海洋經(jīng)濟委員會的授權(quán)，協(xié)商跨界、跨行業(yè)性質(zhì)的海洋經(jīng)濟發(fā)展重大問題的解決方案，并做出最終協(xié)調(diào)決策，如跨省的海洋資源利用問題、跨省的海洋污染問題，海洋經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)、分布不合理等問題。同時，通過定期召開聯(lián)席會議，交流、溝通各省海洋經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r與涉海產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀前景及存在問題，為制定國家海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略提供決策依據(jù)。

第三層協(xié)調(diào)組織機構(gòu)——各專題分委員會：國家海洋經(jīng)濟委員會下設(shè)的各專題分委員會為第三層協(xié)調(diào)組織機構(gòu)。設(shè)立形式比較靈活，可根據(jù)需協(xié)調(diào)的不同內(nèi)容吸收海洋經(jīng)濟委員會中相關(guān)成員參加，包括政府代表、行業(yè)部門代表、涉?？蒲腥藛T，公眾及企業(yè)代表等，是協(xié)調(diào)決策的執(zhí)行與服務(wù)機構(gòu)。其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)工作，在協(xié)調(diào)決策框架下對具體的事宜進(jìn)行協(xié)調(diào)和協(xié)商，達(dá)成共同的行動準(zhǔn)則。其次是重要的信息溝通和交流渠道。由于各專題委員會廣泛吸收了各涉海主體，為其利益的表達(dá)和訴求提供了一個平臺，起到一個橋梁和紐帶的作用。

3.2 加強區(qū)域海洋綜合管理協(xié)調(diào)組織建設(shè)

一是參照委員會模式，成立由區(qū)域主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭、相關(guān)涉海部門負(fù)責(zé)人參加的海洋管理委員會。具體辦事機構(gòu)設(shè)在海洋管理部門，以改變目前區(qū)域海洋行政管理部門的弱勢[7]。二是把海域、岸線利用重大問題的決策權(quán)統(tǒng)一收歸區(qū)域海洋管理委員會。三是設(shè)立由外部專家及專門機構(gòu)組成的第三方顧問組，承擔(dān)海洋管理委員會的專業(yè)技術(shù)支持工作。

3.3 完善海洋執(zhí)法體制

增強海洋主管部門在海洋執(zhí)法、海洋資源保護(hù)、海島綜合開發(fā)與保護(hù)等領(lǐng)域的綜合協(xié)調(diào)能力。探索推進(jìn)海上聯(lián)合執(zhí)法試點，加強執(zhí)法隊伍和裝備建設(shè)，完善海上執(zhí)法預(yù)警系統(tǒng)和應(yīng)對海上突發(fā)事件快速反應(yīng)工作機制，形成統(tǒng)一高效的聯(lián)合執(zhí)法體制[8]。

4 海陸一體化建設(shè)的機制創(chuàng)新

4.1 創(chuàng)新海陸一體化建設(shè)中的決策機制

建立健全海陸一體化建設(shè)中的公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機制，實現(xiàn)依法、科學(xué)、民主決策；加強海洋經(jīng)濟區(qū)公共信息系統(tǒng)建設(shè)，完善群眾性獻(xiàn)計獻(xiàn)策制度；建立海陸一體化建設(shè)中重大決策事項的專家咨詢和相關(guān)制度，健全決策程序制度；制定規(guī)范的行政機關(guān)議事規(guī)則、會議制度，推進(jìn)決策事項、決策依據(jù)和決策結(jié)果公開化；強化海陸一體化建設(shè)中的行政決策跟蹤調(diào)適和責(zé)任追究，定期對海陸一體化建設(shè)的決策的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤與反饋；完善行政決策監(jiān)督機制，實現(xiàn)決策權(quán)力和決策責(zé)任的統(tǒng)一。

4.2 創(chuàng)新海陸一體化建設(shè)中的環(huán)保機制

建立以“重點海域排污總量控制制度”為核心的海洋環(huán)境監(jiān)管機制。在對重點海域環(huán)境綜合調(diào)查的基礎(chǔ)上，細(xì)化各主要海域、主要港灣環(huán)境承載容量和水質(zhì)管理目標(biāo)，確定相應(yīng)區(qū)塊主要入海污染物的排放數(shù)量、方式以及降污減排分配方案，實施以海限陸、源頭把關(guān)、陸海協(xié)同、防治結(jié)合的海洋環(huán)保管理新模式。探索建立“海洋生態(tài)資源損害賠償補償制度”，界定海洋生態(tài)資源損害范圍、標(biāo)準(zhǔn)、主體認(rèn)定、賠償補償程序和對象等，協(xié)調(diào)海陸一體化建設(shè)與生態(tài)保護(hù)[9]。

4.3 創(chuàng)新海陸一體化建設(shè)中的開放、合作機制

推動沿海海洋經(jīng)濟區(qū)在海陸一體化建設(shè)中更加積極地建設(shè)全方位開放型經(jīng)濟體系。完善內(nèi)外聯(lián)動、互利共贏、安全高效的開放型經(jīng)濟體系，

努力把各海洋經(jīng)濟區(qū)建設(shè)成為我國對外開放的重要門戶。大力推進(jìn)海洋經(jīng)濟區(qū)的外貿(mào)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，加快海洋經(jīng)濟區(qū)的科技興貿(mào)創(chuàng)新基地和服務(wù)外包創(chuàng)新基地建設(shè)，實施市場多元化戰(zhàn)略，促進(jìn)加工貿(mào)易向服務(wù)創(chuàng)新、自主品牌、自主知識產(chǎn)權(quán)方向發(fā)展。努力提高利用外資水平，引導(dǎo)外資投向海洋主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、海洋高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代海洋服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域。支持有條件的涉海企業(yè)并購境外知名品牌、研發(fā)機構(gòu)和營銷網(wǎng)絡(luò)，扎實推進(jìn)境外涉海資源開發(fā)，進(jìn)一步拓展發(fā)展空間。

5 海陸一體化建設(shè)的政策支持

5.1 海洋產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入與用海項目退出政策

一是建立科學(xué)規(guī)范的海洋產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入機制，開展海洋經(jīng)濟對全海洋經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟社會的影響及其效應(yīng)的研究與評估，對海洋新興產(chǎn)業(yè)予以跟蹤研究，將新興產(chǎn)業(yè)動態(tài)信息及時向社會披露。二是制定用海項目退出制度，啟動填海工程及入駐項目的后評價機制，對在用海過程中不符合產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境政策的項目實行產(chǎn)業(yè)退出。

5.2 財稅支持政策

研究制定引導(dǎo)和扶持海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，支持海陸一體化建設(shè)中海洋產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化與升級；加大對海洋資源勘探研究的投入力度；促進(jìn)海洋科技成果轉(zhuǎn)化，建立科技興海多元資金投入機制；落實國家風(fēng)力發(fā)電增值稅及其它稅收優(yōu)惠政策，研究制定支持海陸一體化建設(shè)中的太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅優(yōu)惠政策；研究制定針對遠(yuǎn)洋漁業(yè)、漁船改造、漁池改造等的財稅優(yōu)惠政策；加大對海洋產(chǎn)業(yè)、海洋生態(tài)和資源保護(hù)等項目的支持力度。

5.3 產(chǎn)業(yè)政策與投融資支持政策

加大海陸一體化建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，對海洋經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大產(chǎn)業(yè)及項目審批審核等給予支持，制定海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄，科學(xué)、規(guī)范地引導(dǎo)各類資金投向海洋優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)。設(shè)立海陸一體化建設(shè)的產(chǎn)業(yè)基金，推動建設(shè)海洋發(fā)展銀行，加快建設(shè)區(qū)域性投融資平臺，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機構(gòu)加大對海洋經(jīng)濟信貸支持力度，鼓勵民間資本依法平等參與海洋經(jīng)濟開發(fā)，支持符合條件的企業(yè)發(fā)行債券和上市融資。規(guī)范和健全各類擔(dān)保和再擔(dān)保機構(gòu)，規(guī)范發(fā)展各類保險企業(yè)，開發(fā)服務(wù)海洋經(jīng)濟發(fā)展的保險產(chǎn)品。構(gòu)建多元化的金融支撐體系。

5.4 資源開發(fā)與管理支持政策

海陸一體化建設(shè)中，依照海洋功能區(qū)劃和土地利用總體規(guī)劃，支持符合條件的海域灘涂開發(fā)，建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先滿足海洋經(jīng)濟重大項目建設(shè)需要，積極推進(jìn)沿海海洋經(jīng)濟區(qū)的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，統(tǒng)籌海陸一體化建設(shè)中的用海規(guī)模和布局，全力支持重點海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展和海洋產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。

5.5 海洋應(yīng)急政策

海陸一體化建設(shè)中，加強海洋災(zāi)害、海洋環(huán)境、海上安全實時監(jiān)測和預(yù)警體系建設(shè)。建立和完善統(tǒng)一的海洋觀測數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡(luò)，形成立體監(jiān)視體系。制定海上及海岸災(zāi)害防御應(yīng)急預(yù)案，健全海洋災(zāi)害、海洋污損和海洋安全等海上突發(fā)事件快速反應(yīng)和處理機制。建立聯(lián)合救助網(wǎng)絡(luò)，加強沿海經(jīng)濟區(qū)跨海大橋、海岸工程的安全監(jiān)測。

6 海陸一體化建設(shè)的法制保障

我國海洋法律法規(guī)縱向體系，即元法律—基本法律—具體法律、法規(guī)的縱向結(jié)構(gòu)，目前還缺乏元法律及基本法律，已經(jīng)出臺了較多的具體法律、法規(guī)。雖然我國也有“實施海洋開發(fā)”、“合理利用海洋”、《中國海洋21世紀(jì)議程》等高層次的海洋政策，但都沒有上升為國家的意志。因此，構(gòu)建海陸一體化建設(shè)的法制保障的縱向結(jié)構(gòu)需要修訂《憲法》、制定《海洋國策法》和出臺《海洋基本法》，形成層次分明、效力有別和科學(xué)合理的海洋法律、法規(guī)縱向體系。

6.1 修訂《憲法》，提升海洋在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位

我國《憲法》缺乏特別條款對海洋的規(guī)定，《憲法》歷次修改也都未提及海洋。我國《憲法》中海洋的缺失，一方面導(dǎo)致我國海洋政策體系存在著嚴(yán)重的缺陷，另一方面致使我國海洋政策的建設(shè)缺乏根本大法作為依據(jù)。修訂《憲法》，將“海洋”寫進(jìn)憲法，在我國的根本大法《憲法》中定制特別條款或修訂有關(guān)條文，增加有關(guān)海洋戰(zhàn)略、海域物權(quán)、海洋資源開發(fā)和海洋環(huán)境保護(hù)等方面的內(nèi)容，以作為國家規(guī)范海洋活動的根本指針和制定其他海洋政策的依據(jù)，推動海洋活動的有序開展。如將《憲法》第9條中增加“海洋”兩字，改修為：“礦藏、水流、山嶺、草原、荒地、灘涂、海洋等自然資源，都屬于國家所有”。

將海洋寫入《憲法》是一個了不起的進(jìn)步，將影響中國的未來和造福子孫后代。在社會和法律界將產(chǎn)生不凡的影響，主要包括以下幾個方面：一是改變中國人幾千年來的傳統(tǒng)觀念，提高海洋意識；二是在國家根本大法上確立海洋地位，提升海洋在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位；三是為我國包括海洋資源政策建設(shè)提供最根本的基石。

6.2 出臺《海洋基本法》，將“海洋強國”的政

策提升為國家意志

我國是人口大國，由于陸地空間和資源的相對短缺，海洋將是我國可持續(xù)發(fā)展的重要空間和資源支撐。為應(yīng)對我國海洋事業(yè)面臨的問題，迎接挑戰(zhàn)，管好、用好、保護(hù)好子孫后代賴以生存和發(fā)展的海洋，提高全民海洋意識，我國需要盡快出臺海洋基本法。通過系統(tǒng)調(diào)研，依據(jù)我國法律出臺的規(guī)程，經(jīng)全國人大的討論、審議，頒布我國的《海洋基本法》，將“海洋強國”的政策提升為國家意志?！逗Ｑ蠡痉ā窇?yīng)該體現(xiàn)海洋綜合管理、海洋資源保護(hù)、國際海洋權(quán)益要求等方面的內(nèi)容。

出臺《海洋基本法》，確定我國是一個海洋國家的法律地位，統(tǒng)領(lǐng)我國海域和國際海洋資源領(lǐng)域的競爭，體現(xiàn)我國的海洋戰(zhàn)略，確立我國海洋的基本制度和原則，為我國進(jìn)行海洋資源開發(fā)和處理海洋國際爭端、參與國際海洋事務(wù)行動提供法律根據(jù)和戰(zhàn)略指導(dǎo)。

6.3 制定《海洋政策法》，增強海洋政策的執(zhí)行力

我國目前的海洋資源政策中沒有很好地體現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展的一些基本原則和基本精神，同美國的海洋政策體系相比較，完善我國海洋保護(hù)政策需要從以下幾個方面入手：一是在海洋基本法中對海洋政策貫徹可持續(xù)理念做出明確規(guī)定；二是制定海洋資源的專項保護(hù)法律、法規(guī)；三是針對生態(tài)系統(tǒng)依賴性較強的行業(yè)出臺可持續(xù)發(fā)展法，完善我國海洋資源保護(hù)的法律法規(guī)，為我國科學(xué)合理地開發(fā)海洋資源、加強海洋環(huán)境污染的監(jiān)控、發(fā)展海洋生態(tài)經(jīng)濟、最終實現(xiàn)海洋資源的永續(xù)利用、促進(jìn)經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展提供法律規(guī)范；四是將海陸一體化建設(shè)的重大政策法律化、規(guī)范化，增強海洋政策的執(zhí)行力。

6.4 制定海洋資源的新能源法律

我國在海洋新能源的開發(fā)技術(shù)、利用程度方面同美國相比較尚有一定的差距，而且我國的海洋新能源政策建設(shè)嚴(yán)重滯后。我國需要制定海洋能量資源法律，對海洋潮汐能、波浪能、流能、風(fēng)能、溫差能、鹽度差能等的開發(fā)利用提供法律、法規(guī)支持，一方面通過對基礎(chǔ)研究的投入為這些能源開發(fā)提供技術(shù)支撐，另一方面對這些能源的開發(fā)利用進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。

6.5 制定國際海洋資源競爭法

《聯(lián)合國海洋法公約》生效前后，全球海洋的三分之一逐漸成為各沿海國和島嶼國家的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)，國際海洋資源領(lǐng)域的競爭就顯得尤為激烈。美國1980年就出臺了《深海底硬質(zhì)礦物資源法》，在《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》也闡述了國際海洋法律與國策力爭在國際海洋資源領(lǐng)域占據(jù)領(lǐng)先地位。我國制定國際海洋資源競爭法律：一要完善國內(nèi)政策與《聯(lián)合國海洋法公約》、《南極條約》等國際海洋公約及條約的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，通過積極的國家海洋政策同周邊國家進(jìn)行海洋資源的競爭；二要制定和出臺《深海海底資源法》以及《極地資源法》，完善我國在國家海洋資源領(lǐng)域內(nèi)的事務(wù)處理機制，從而規(guī)范、保障、引導(dǎo)我國在該領(lǐng)域內(nèi)的科學(xué)研究、礦產(chǎn)資源、漁業(yè)資源開發(fā)等活動有序的進(jìn)行。

6.6 完善地方海洋立法內(nèi)容

重點推進(jìn)法規(guī)空白領(lǐng)域的地方性立法工作，增強海洋法規(guī)的針對性和可操作性。加強配套制度、配套措施、實施細(xì)則和工作規(guī)程等制度的制定與檢查落實。加強港口管理、海洋漁業(yè)管理、海洋資源管理、海岸帶保護(hù)與開發(fā)管理、海島開發(fā)與保護(hù)、海域管理和海洋環(huán)境保護(hù)等法規(guī)體系建設(shè)，形成更加完備的海洋綜合管理法律制度，做到依法“管?！薄⒁婪ā坝煤！焙鸵婪ā芭d?！?，把海洋資源開發(fā)和管理活動真正納入法制化軌道。建立海上執(zhí)法協(xié)調(diào)機制、海上執(zhí)法信息通報和案件移交制度，開展海上聯(lián)合執(zhí)法行動，提高對海上綜合案件的處置能力，制定海上應(yīng)急執(zhí)法工作預(yù)案，提高海上執(zhí)法的整體力量與優(yōu)勢。加強海洋執(zhí)法隊伍與能力建設(shè)，擴大海監(jiān)漁政隊伍規(guī)模，理順海上執(zhí)法體制機制，完善執(zhí)法基礎(chǔ)設(shè)施，提升執(zhí)法裝備水平，提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力。

[1]韓立民，張紅智.海陸經(jīng)濟板塊的相關(guān)性分析及其一體化建議[N].中國海洋報，2006-03-21（A3）.

[2]李鋒，劉容子，齊連明，等.環(huán)渤海區(qū)域海陸一體化發(fā)展對策研究[J].海洋開發(fā)與管理，2009（5）：82-85.

[3]王茂軍，欒維新，宋薇，等.近岸海域污染海陸一體化調(diào)控初探[J].海洋通報，2001，20（5）：65-71.

[4]盧寧.山東省海陸一體化發(fā)展戰(zhàn)略研究[D].青島：中國海洋大學(xué)，2009.

[5]盧寧，韓立民.海陸一體化的基本內(nèi)涵及其實踐意義[J].太平洋學(xué)報，2008（3）：82-87.

[6]徐質(zhì)斌.關(guān)于港城經(jīng)濟一體化的理論思考[J].港口經(jīng)濟，2004（3）：30-31.

[7]盧寧.山東省海陸一體化發(fā)展戰(zhàn)略研究[D].青島：中國海洋大學(xué)，2009.

[8]鹿守本，艾萬鑄.海岸帶綜合管理—體制和運行機制研究[M].北京：海洋出版社，2001.

[9]欒維新.海陸一體化建設(shè)研究[M].北京：海洋出版社，2004.