馬得懿

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，北京 100720； 2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116025）

1 問(wèn)題的提出

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)一直提倡以大陸經(jīng)濟(jì)為主，文化上反映的也是農(nóng)耕文化為代表，因此無(wú)論是一般國(guó)民，或者歷史上的統(tǒng)治者，大多認(rèn)為只要通過(guò)陸權(quán)，國(guó)家的主要利益就能得到，甚至認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上也不需要海洋經(jīng)濟(jì)資源，因此我國(guó)歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)“禁?！睍r(shí)期，而這段歷史時(shí)期正是我國(guó)走向衰落的時(shí)期?，F(xiàn)在我國(guó)已經(jīng)成為航運(yùn)大國(guó)，海洋資源的綜合利用將成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)極為重要的方面[1]?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā?、《物權(quán)法》以及《海島保護(hù)法》先后創(chuàng)設(shè)了海域物權(quán)、無(wú)居民海島所有權(quán)等。歷史上，海洋資源包括無(wú)居民海島并沒(méi)有成為民法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的標(biāo)的物。這是由于根據(jù)傳統(tǒng)物權(quán)法的基本理論，無(wú)居民海島并不能完全與物權(quán)法下的物的概念相吻合。19世紀(jì)以前，人類控制海洋的能力有限，人類對(duì)無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用遠(yuǎn)非對(duì)陸上一般意義的物控制得有力，由于人類對(duì)無(wú)居民海島資源的利用開(kāi)發(fā)程度較低，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以直接用金錢衡量。這一點(diǎn)從法理學(xué)上也是很容易理解的。因?yàn)榉ɡ砀拍畹膬?nèi)涵和外延不是固定不變的，它是隨著社會(huì)生活的發(fā)展、法制水平和法學(xué)家的認(rèn)識(shí)水平的發(fā)展而不斷發(fā)展變化。概念主義把法律概念當(dāng)作法學(xué)研究的主要任務(wù)，并認(rèn)為，法律概念是永恒不變和普遍適用的。事實(shí)上，不同的民族語(yǔ)言，不同時(shí)期，不同國(guó)家和地區(qū)，不同的法律制度、法律傳統(tǒng)特別是不同社會(huì)制度中，都會(huì)有不同的法律概念。此外，即使是共同運(yùn)用的概念也可能有不同的理解[2]。

綜觀上述，在法理層面上，探討我國(guó)法語(yǔ)境下無(wú)居民海島國(guó)家所有權(quán)制度理論基礎(chǔ)具有很強(qiáng)的合理性和必然性。無(wú)居民海島的基本屬性，即無(wú)居民海島的自然屬性、社會(huì)屬性和法律屬性，是法律上將無(wú)居民海島視為一個(gè)整體的決定因素，同時(shí)也提供了無(wú)居民海島管理的根本法律途徑。在我國(guó)調(diào)整無(wú)居民海島保護(hù)與管理的法律法規(guī)體系之下，就無(wú)居民海島的歸屬等權(quán)屬問(wèn)題，不約而同地規(guī)定“無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有”①我國(guó)法律法規(guī)在規(guī)定無(wú)居民海島所有權(quán)制度時(shí)幾乎都以相同或相似的表達(dá)方式，即"無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使無(wú)居民海島所有權(quán)。"除了法律以外，我國(guó)早先的地方立法也是采用了相同的表達(dá)。。立法者之所以做如此規(guī)定，就法律功能而言，人們?nèi)菀走_(dá)成的共識(shí)是法律上明確無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有有利于無(wú)居民海島權(quán)屬的確定，從而為無(wú)居民海島的保護(hù)和管理提供法律根據(jù)或制度保障。特別是我國(guó)于2010年3月1日施行《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《海島保護(hù)法》），更是以海島專門立法的形式建立了我國(guó)無(wú)居民海島的國(guó)家所有權(quán)制度。

然而，無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有的充分的法理理由或者理論依據(jù)何在？筆者認(rèn)為，在法律上明確無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有，可以為我國(guó)在國(guó)際上維護(hù)無(wú)居民海島的權(quán)益提供私法救助的方式。本文的主旨是在考察無(wú)居民海島國(guó)家所有權(quán)的理論依據(jù)的基礎(chǔ)上，探討法律上明確無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有的正當(dāng)性所在。

2 無(wú)居民海島國(guó)家所有的理論溯源：公共信托責(zé)任

無(wú)居民海島集海洋的自然屬性、社會(huì)屬性以及法律屬性等多種屬性于一身，其在經(jīng)濟(jì)效益、科研價(jià)值、生態(tài)環(huán)境以及軍事功能上具有重大的價(jià)值。各國(guó)對(duì)無(wú)居民海島的立法例可能不盡相同，但是，無(wú)居民海島作為重要的自然資源是世界各國(guó)的共識(shí)。故此，從自然資源的國(guó)家所有權(quán)獨(dú)占趨勢(shì)的視角來(lái)探討無(wú)居民海島國(guó)家所有權(quán)具有合理性和正當(dāng)性。

無(wú)居民海島作為海洋資源的重要組成部分，探尋法律層面上明確為國(guó)家所有的理論淵源似乎并不難。筆者以為，由于我國(guó)的自然資源權(quán)屬法律理論體系基本承襲了物權(quán)法或者財(cái)產(chǎn)法的衣缽，因此，考察西方自然資源的法律規(guī)制脈絡(luò)，可以對(duì)無(wú)居民海島國(guó)家所有的正當(dāng)性提供理論支持。從羅馬法的源頭開(kāi)始，英國(guó)普通法發(fā)展了公共信托的概念。這種普通法上的公共信托被美國(guó)司法實(shí)踐所充實(shí)和發(fā)展，在美國(guó)1892年的Illinois Central Railroad Co.v.Illinois案件中得到了很好的闡述。該案件的主審法官裁決州政府受Illinois全體公民的信托管理芝加哥港口，因此，其無(wú)權(quán)將該港口轉(zhuǎn)讓給私人，該州立法機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)轉(zhuǎn)讓該水下土地等自然資源[3]。與上述判例相類似，1967年的科爾伯格公司訴加利福尼亞州案件中，主審法官基于公共信托原理裁定加利福尼亞州加入聯(lián)邦時(shí)候，就作為受托人取得了對(duì)這些土地和航道的所有權(quán)[4]。淵源于美國(guó)判例法的公共信托理論，表明了政府等機(jī)構(gòu)是受大眾的委托而對(duì)水下土地資源進(jìn)行管理。該理論被廣泛地應(yīng)用到有關(guān)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和具有休閑價(jià)值的土地上。

公共信托理論為某些特定自然資源的公共屬性或者國(guó)家所有屬性提供了基本的理論支持，并且該理論隨著實(shí)踐而不斷得到豐富。特別是隨著海洋資源的稀缺性和海洋環(huán)境污染嚴(yán)重性日益明顯和國(guó)際化，公共信托理論被廣泛地引入到對(duì)特定資源的保護(hù)領(lǐng)域。這在1993年丹麥訴挪威的一個(gè)海洋劃界案中得到了明證。主審法官威倫莫特認(rèn)為，現(xiàn)代環(huán)境法的最重要原則就是“地球資源的信托原則”。國(guó)家對(duì)自然資源的公共信托責(zé)任表明，土地等自然資源是家之所在，生計(jì)之根本，不能淪落為個(gè)人的所有物，也不能在人們之間讓渡。

國(guó)家公共信托理論催生了海洋等自然資源日趨國(guó)家所有化。發(fā)達(dá)國(guó)家土地等自然資源國(guó)家所有的比例越來(lái)越高，關(guān)于這一點(diǎn)，美國(guó)土地政策的轉(zhuǎn)變是最能說(shuō)明這一變化的有力證據(jù)。美國(guó)從獨(dú)立以來(lái)相當(dāng)大部分土地是公共所有的，但是直到19世紀(jì)90年代，對(duì)于長(zhǎng)期的公共土地資源管理計(jì)劃還沒(méi)有給予足夠的重視。然而進(jìn)入20世紀(jì)，美國(guó)社會(huì)對(duì)無(wú)限制的個(gè)人經(jīng)濟(jì)主義喪失了大量的熱情，社會(huì)把重心從經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)移到個(gè)人權(quán)利和公共利益價(jià)值上來(lái)[5]。事實(shí)上，許多國(guó)家不約而同地以不同方式和手段在奉行自然資源的國(guó)有化政策，特別是在黃金等稀有資源逐漸被國(guó)家控制以后，20世紀(jì)中葉以來(lái)，自然資源國(guó)有化浪潮風(fēng)起云涌，這強(qiáng)烈地表明公共信托理論的影響力日益強(qiáng)大，有力地矯正了自然資源私人所有的不足。

3 公法規(guī)制向海洋資源權(quán)屬領(lǐng)域滲透

考察各國(guó)的立法，不難認(rèn)識(shí)到公法對(duì)海洋資源領(lǐng)域的調(diào)整日益強(qiáng)烈。在公法對(duì)自然資源所有權(quán)限制的視野下，國(guó)家權(quán)利具有天然的擴(kuò)張性，各國(guó)紛紛改變資源所有權(quán)的國(guó)家政策，放棄以前固守的土地所有權(quán)私權(quán)至上的理念，不失時(shí)機(jī)地通過(guò)征收、征用將私人所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。近代工業(yè)革命開(kāi)始，人類過(guò)度的自然資源的開(kāi)發(fā)與利用，使人與自然尖銳矛盾首先在石油、天然氣等能源領(lǐng)域顯現(xiàn)出來(lái)。石油、天然氣等重要能源直接危及人類生存和正常生產(chǎn)秩序的現(xiàn)實(shí)，推動(dòng)了資源性財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度在向其最終歸屬——國(guó)家所有的發(fā)展方向上邁出了實(shí)質(zhì)性的一步，根深蒂固的私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)在自然資源領(lǐng)域首先被突破[4]。

公法對(duì)海洋資源權(quán)屬的干涉其實(shí)是自然資源社會(huì)化思潮的一種直接反映。自然資源所有權(quán)社會(huì)化的思想源自于現(xiàn)實(shí)的需要。自由資本主義時(shí)期，由于實(shí)行所有權(quán)絕對(duì)原則，賦予所有權(quán)以絕對(duì)效力，后果造成社會(huì)財(cái)富日益集中于少數(shù)人手中，貧富懸殊，勞資對(duì)立，財(cái)富浪費(fèi)等社會(huì)問(wèn)題紛至沓來(lái)，并有愈演愈烈之勢(shì)。在這種背景下，唯有對(duì)個(gè)人主義的所有權(quán)制度進(jìn)行檢討和修正，方能緩解上述社會(huì)問(wèn)題日趨激烈之程度。隨著人類活動(dòng)范圍的擴(kuò)大，一個(gè)人在土地上行駛權(quán)利將對(duì)他人產(chǎn)生重大影響。因此，在民法領(lǐng)域產(chǎn)生的所有權(quán)社會(huì)化思想，反映在政府的經(jīng)濟(jì)行為中就是國(guó)家干預(yù)理論。如果認(rèn)真地考察一下西方稀缺自然資源國(guó)有化之路，那么就不難理解無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有的必然性。第二次世界大戰(zhàn)后，西方國(guó)家先后開(kāi)展了一系列自然資源的國(guó)有化運(yùn)動(dòng)，以矯正自然資源私人所有帶來(lái)的阻礙[4]。1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的產(chǎn)生就是應(yīng)對(duì)世界各國(guó)掀起海洋圈地運(yùn)動(dòng)的結(jié)果。公約第8部分專門規(guī)定了島嶼制度，以國(guó)際法的視角奠定了無(wú)居民海島的法律地位，這更加增強(qiáng)了無(wú)居民海島權(quán)屬的重要性，同時(shí)也加劇了公法對(duì)海洋資源權(quán)屬干涉的程度。

4 無(wú)居民海島國(guó)家所有權(quán)是一種特殊性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)

國(guó)家所有權(quán)的行使應(yīng)符合廣大人民群眾的利益和意志，同時(shí)應(yīng)與國(guó)家行政權(quán)力的行使分清界線。作為國(guó)家職能的履行者，政府機(jī)構(gòu)既代表國(guó)家行使經(jīng)濟(jì)政權(quán)，又代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)，如果行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)一體結(jié)合，就使得國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理職能與政府行政管理職能不分，國(guó)家所有權(quán)呈現(xiàn)權(quán)力化的趨勢(shì)，并且借用行政權(quán)限結(jié)構(gòu)系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致所有權(quán)權(quán)能的畸形與異化[6]。

西方學(xué)者對(duì)自然資源所有權(quán)的研究，在邏輯上的分析有兩條路徑：一是道德評(píng)價(jià)視角，一是歷史評(píng)價(jià)視角。道德評(píng)價(jià)視角的研究集中于自然資源所有權(quán)歸屬個(gè)人是否合理，是否公平，是對(duì)所有權(quán)發(fā)展的歷史考察，往往與公平分配無(wú)關(guān)。歷史評(píng)價(jià)視角則是充分梳理土地等自然資源所有權(quán)制度的歷史變遷歷程，對(duì)自然資源權(quán)屬制度的實(shí)然考察[4]。故此，給予土地等自然資源所有權(quán)以富有理性的認(rèn)知，則不能脫離中國(guó)的自然資源體制的現(xiàn)實(shí)，特別是不能對(duì)我國(guó)無(wú)居民海島的權(quán)屬制度和利用情境毫無(wú)知情。我國(guó)《海島保護(hù)法》第4條雖然明確了無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有，但是由于長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的混亂，導(dǎo)致了無(wú)居民海島海洋資源性資產(chǎn)流失嚴(yán)重②所謂海洋資源性資產(chǎn)流失，是指海洋資源的所有者對(duì)海洋資源性資產(chǎn)的收益權(quán)未得到充分體現(xiàn)，從而使其一部分或全部應(yīng)收的海洋資源性資產(chǎn)收益被其他單位或個(gè)人所取得的現(xiàn)象。。甚至直至《海島保護(hù)法》頒布之后，國(guó)家對(duì)無(wú)居民海島資源的收益權(quán)也未得到充分的體現(xiàn)，一部分無(wú)居民海島資產(chǎn)的收益被企業(yè)或個(gè)人所取得，導(dǎo)致我國(guó)的無(wú)居民海島資源性資產(chǎn)嚴(yán)重流失。其主要原因之一是法律明確無(wú)居民海島國(guó)家所有權(quán)之后，我國(guó)至今沒(méi)有構(gòu)架起完整的無(wú)居民海島產(chǎn)權(quán)配置制度。然而，我國(guó)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)表明，僅僅在法律上明確無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有是不夠的，由于受到各種歷史的、法律上的各種因素的制約，構(gòu)架完備的無(wú)居民海島使用權(quán)屬制度，才是有效遏制無(wú)居民海島資產(chǎn)流失的有力途徑。

民法學(xué)者一般認(rèn)為國(guó)家所有權(quán)是私權(quán)，屬于物權(quán)的一種，故而應(yīng)該受到民法的調(diào)整。然而，“所有權(quán)不僅是民法的專有名詞，也不僅僅是民法上的權(quán)利。在不同的語(yǔ)境下，所有權(quán)指政治法律中的所有權(quán)制度，是調(diào)整財(cái)產(chǎn)所有關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”[7]。實(shí)際上，在行政法、經(jīng)濟(jì)法、刑法等公法領(lǐng)域也講所有權(quán)，但因?yàn)檫@些法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系與民法不同，所以各自對(duì)所有權(quán)基本特征的理解及其設(shè)定的相關(guān)規(guī)則也有差異。如行政法上的所有權(quán)就可以對(duì)公用物和共用物作出規(guī)定，也可以對(duì)國(guó)家強(qiáng)制征收私人財(cái)產(chǎn)作出規(guī)定。隨著社會(huì)的發(fā)展，所有權(quán)的界定越來(lái)越困難。所以我國(guó)《海島保護(hù)法》第4條的規(guī)定是不值得奇怪的。正是從這個(gè)意義上看，無(wú)居民海島所有權(quán)是一種比較特殊的財(cái)產(chǎn)權(quán)。這是因?yàn)椋簢?guó)家所有權(quán)在權(quán)利結(jié)構(gòu)上，全體人民是權(quán)利主體，政府是權(quán)利的行使主體，而每一個(gè)社會(huì)成員對(duì)那些國(guó)有財(cái)產(chǎn)享有自由使用權(quán)，國(guó)家所有權(quán)對(duì)人民群眾不應(yīng)是法律的神話。國(guó)家所有權(quán)針對(duì)不同的財(cái)產(chǎn)客體，其權(quán)利的性質(zhì)是不同的，他們既有私權(quán)利，又有公權(quán)力，但所維護(hù)的都是社會(huì)公共利益。國(guó)家所有權(quán)已與傳統(tǒng)所有權(quán)的概念相去甚遠(yuǎn)，它是一種特殊的財(cái)產(chǎn)權(quán)，我們不可能再以傳統(tǒng)物權(quán)和所有權(quán)的構(gòu)成原理去規(guī)范它[8]。根據(jù)我國(guó)《海島保護(hù)法》的立法宗旨，無(wú)居民海島國(guó)家所有權(quán)并不是由國(guó)家行使，而是由國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府代其行使。無(wú)居民海島國(guó)家所有權(quán)的客體是無(wú)居民海島及周邊海域的各種自然資源的總括，并不具備特定物和獨(dú)立物的特定。因此，考慮到物權(quán)法的一般法理，無(wú)居民海島國(guó)家所有權(quán)還是具有很強(qiáng)的特殊性的。

從實(shí)際情況來(lái)看，無(wú)居民海島歸國(guó)家所有更有利于海島資源的最大化利用和海島的管理。從政治角度看，無(wú)居民海島只有歸國(guó)家所有，才是符合社會(huì)公共利益和政治利益的最優(yōu)狀態(tài)。作為重要海洋資源的無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有是開(kāi)展無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的基礎(chǔ)，而構(gòu)架完善的無(wú)居民海島使用權(quán)屬制度則是無(wú)居民海島保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用以及管理的途徑。實(shí)踐表明，無(wú)居民海島有償使用實(shí)施的前提是無(wú)居民海島資源產(chǎn)權(quán)的清晰。如果產(chǎn)權(quán)沒(méi)有得到明確的界定，無(wú)居民海島資源使用的排他性、可轉(zhuǎn)讓性和合法控制性則無(wú)從實(shí)現(xiàn)，更不能保證無(wú)居民海島資源持續(xù)地產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益[9]。

5 無(wú)居民海島社會(huì)屬性構(gòu)成無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有的內(nèi)在動(dòng)因

無(wú)居民海島的基本屬性不僅包括其自然屬性，而且還包括社會(huì)屬性。無(wú)居民海島的自然屬性及其海洋資源屬性，具有獨(dú)立性、完善性和脆弱性。而其社會(huì)屬性則囊括了其在維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益中的作用和保障國(guó)家安全以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能[10]。無(wú)居民海島的社會(huì)屬性是國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法所賦予的屬性，其對(duì)無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有產(chǎn)生決定性的制約作用。質(zhì)言之，無(wú)居民海島的社會(huì)屬性構(gòu)成了無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有的內(nèi)在動(dòng)因，特別是無(wú)居民海島在國(guó)家發(fā)展海權(quán)力量中的重要價(jià)值，強(qiáng)化和豐富了無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有的法律內(nèi)涵。

無(wú)居民海島在維護(hù)國(guó)家主權(quán)和海洋權(quán)益方面起著特殊的作用，無(wú)居民海島可以擁有領(lǐng)海、大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。所以，無(wú)居民海島對(duì)沿海國(guó)的重要性已經(jīng)不僅局限于無(wú)居民海島本身的經(jīng)濟(jì)、軍事價(jià)值，而且直接關(guān)系到沿海國(guó)管轄海域的劃分、海洋法律制度和海洋權(quán)益的確立③海島立法起草組.無(wú)居民海島管理制度淺談.加快我國(guó)海島法律制度建議.2009.。國(guó)家的海權(quán)是指國(guó)家分配海洋戰(zhàn)略資源的效率，這些資源被有目的地整合在一起，以達(dá)到國(guó)家在海洋或者濱海地區(qū)的一種預(yù)想的最終狀態(tài)。海權(quán)的獲得是通過(guò)海洋的有形資源和無(wú)形資源的不斷融合而產(chǎn)生，它使國(guó)家能夠利用其海洋基礎(chǔ)資源并利用外部的機(jī)會(huì)，建立有利于國(guó)家發(fā)展并且提高國(guó)家國(guó)際地位的持久性海洋競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。一般地，國(guó)家的海洋能力通過(guò)控制海洋的能力、利用海洋汲取財(cái)富的能力以及由海制陸的能力體現(xiàn)出來(lái)的。無(wú)居民海島對(duì)國(guó)家發(fā)展海權(quán)戰(zhàn)略的價(jià)值具有以下幾個(gè)方面。

其一，無(wú)居民海島在國(guó)家利用海洋汲取財(cái)富能力方面的意義。第二次世界大戰(zhàn)以后，世界上掀起了新的藍(lán)色圈地運(yùn)動(dòng)。國(guó)際社會(huì)對(duì)這場(chǎng)圈地運(yùn)動(dòng)的反應(yīng)是1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的通過(guò)，從國(guó)際法的角度規(guī)范了這場(chǎng)“藍(lán)色圈地運(yùn)動(dòng)”的方式和規(guī)則，海島以及海島附近的海洋本身成了國(guó)家領(lǐng)土的一部分。由于無(wú)居民海島在海洋權(quán)屬和海洋劃界中具有重要作用，海洋中無(wú)居民海島的重要價(jià)值無(wú)疑十分巨大。

其二，無(wú)居民海島在國(guó)家控制海洋能力方面具有極為重要的價(jià)值。這種價(jià)值早在19世紀(jì)即被美國(guó)海洋戰(zhàn)略家馬漢所深刻意識(shí)到。由于海洋的物理性質(zhì)，使得海島在控制海洋中占有特殊的地位。從軍事上講，一個(gè)自然條件較好并且適合駐軍的海島就是一個(gè)海上據(jù)點(diǎn)和軍事基地，借助現(xiàn)代化的艦隊(duì)和空中技術(shù)力量的發(fā)展，它可以直接控制海島周邊的海域，且在海戰(zhàn)乃至現(xiàn)代化局部戰(zhàn)爭(zhēng)中具有攻守的雙重作用。

其三，無(wú)居民海島在國(guó)家由海向陸能力中的作用。位于大陸邊緣和大洋結(jié)合部的海島的作用是雙向的，是大陸的天然屏障，又是大陸向海洋發(fā)展的基地，同時(shí)也可以作為大洋向邊緣海和大陸擴(kuò)展勢(shì)力的跳板。

綜上所述，無(wú)居民海島除了本身構(gòu)成國(guó)家的陸地領(lǐng)土之外，還在國(guó)家發(fā)展海權(quán)的利用海洋汲取財(cái)富、控制海洋、國(guó)家由海向陸的海洋能力的培育方面具有其他戰(zhàn)略資源不可替代的戰(zhàn)略作用[11]。無(wú)居民海島不僅具有強(qiáng)烈的資源屬性，而且也在國(guó)家發(fā)展海權(quán)能力中具有不可替代的重要的戰(zhàn)略價(jià)值。這為無(wú)居民海島國(guó)家所有制度的鞏固和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在此情景之下，以法律明確無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有，是無(wú)居民海島的戰(zhàn)略性價(jià)值在私權(quán)領(lǐng)域內(nèi)的反映，也是為了保護(hù)無(wú)居民海島的有效方式和手段之一。

6 中國(guó)法語(yǔ)境下無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有簡(jiǎn)析

6.1 立法例視角下無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有之評(píng)析

我國(guó)《海島保護(hù)法》第4條規(guī)定：“無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使無(wú)居民海島所有權(quán)”。無(wú)居民海島是屬于國(guó)家所有的特殊自然資源。針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中一些單位和個(gè)人將無(wú)居民海島視為無(wú)主物，隨意占有、使用、買賣和轉(zhuǎn)讓，嚴(yán)重破壞了海島生態(tài)環(huán)境的情況，我國(guó)《海島保護(hù)法》進(jìn)一步明確了無(wú)居民海島的國(guó)家所有權(quán)，該規(guī)定既堅(jiān)持了無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有，又妥善解決了歷史遺留問(wèn)題，有利于對(duì)我國(guó)無(wú)居民海島的保護(hù)和管理。其主要理由在于：第一，我國(guó)《憲法》第9條規(guī)定了礦藏、水流、森林、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國(guó)家所有。從廣義上看，根據(jù)法律解釋學(xué)角度看，“荒地”也應(yīng)該囊括無(wú)居民海島。第二，符合我國(guó)《物權(quán)法》和《海域使用管理法》關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬規(guī)定的基本精神。海域可以解釋為包括水面、水體、海床以及底土，而無(wú)居民海島亦屬于底土向水面延伸的一部分。

然而，也有學(xué)者對(duì)“無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有”的立法例表示了學(xué)理上的質(zhì)疑，認(rèn)為“海島”是國(guó)際公法上的概念，具有國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土的意義，對(duì)國(guó)際法上的“海島”建立“所有權(quán)”不是很好的思路；而且在國(guó)內(nèi)法中，《物權(quán)法》中的物權(quán)是指權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，其標(biāo)的物必須是特定的，是在土地、房屋、林木、灘涂等特定物上才能建立所有權(quán)[12]。故此，建立“無(wú)居民海島所有權(quán)”概念有違背物權(quán)法基本理論的。筆者認(rèn)為，基于無(wú)居民海島屬于集海洋屬性、社會(huì)屬性和法律屬性于一身的特殊資源，可以根據(jù)物權(quán)法定主義的基本原理，創(chuàng)設(shè)無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有的立法模式，這是利用物權(quán)法視域下的基本概念和基本手段來(lái)增強(qiáng)國(guó)家管理和利用無(wú)居民海島的職能。

6.2 無(wú)居民海島國(guó)家所有權(quán)具有制度上的優(yōu)越性

如果賦予無(wú)居民海島以集體所有權(quán)的法律地位，權(quán)利主體虛位和權(quán)利內(nèi)容殘缺的問(wèn)題將會(huì)接踵而至。在自然資源的管理實(shí)踐中，由于缺乏必要的組織制度保障，它維護(hù)農(nóng)民利益的可行性大打問(wèn)號(hào)?！罢l(shuí)代表集體”問(wèn)題的不明確，再加上“誰(shuí)是集體”也存在爭(zhēng)議。由于集體成員缺乏對(duì)土地的有效介入和控制，集體所有陷入了“人人所有、人人沒(méi)有，誰(shuí)都應(yīng)負(fù)責(zé)，誰(shuí)都不負(fù)責(zé)”的混亂境地，集體成員難以產(chǎn)生對(duì)土地的主人翁感，從而造成集體土地利用不足和使用不當(dāng)?shù)暮蠊鸞13]。

6.3 無(wú)居民海島國(guó)家所有權(quán)的可操作性問(wèn)題

無(wú)居民海島往往事關(guān)國(guó)家重大的政治、經(jīng)濟(jì)和國(guó)防利益，對(duì)無(wú)居民海島的利用和開(kāi)發(fā)將會(huì)受到大量的禁止性規(guī)范和義務(wù)性規(guī)范的限制。因此，實(shí)行對(duì)無(wú)居民海島國(guó)家所有，有利于國(guó)家出于公共利益的考量對(duì)無(wú)居民海島進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)的建設(shè)。確定無(wú)居民海島歸屬國(guó)家所有，并不會(huì)影響對(duì)無(wú)居民海島資源利用的最大化?？梢酝ㄟ^(guò)建立以無(wú)居民海島使用權(quán)為核心的用益物權(quán)制度，將用島行為予以市場(chǎng)化，最終實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。無(wú)居民海島特殊的土地資源類型，其所有權(quán)性質(zhì)屬于一項(xiàng)重要民事制度，只能由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)通過(guò)行使國(guó)家立法權(quán)，以法律形式規(guī)定。無(wú)居民海島國(guó)家所有權(quán)制度的建立，對(duì)于改變因所有權(quán)歸屬不明導(dǎo)致的“無(wú)居民海島無(wú)人管”的現(xiàn)狀，對(duì)于防止“無(wú)度、無(wú)序、無(wú)償”使用無(wú)居民海島的發(fā)生具有重要作用和意義。

7 結(jié) 語(yǔ)

在財(cái)產(chǎn)權(quán)利形態(tài)日益復(fù)雜的情境下，所有權(quán)的每一項(xiàng)權(quán)能都可以與所有權(quán)發(fā)生分離，并在此基礎(chǔ)上形成由非所有人享有的各種權(quán)利。而當(dāng)代物權(quán)法中不斷增多的物權(quán)形式也證明了權(quán)能分離的多樣性。而在諸多權(quán)能分離形式之中，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離是極為普遍和重要的形式[14]。國(guó)家所有權(quán)所處的歷史條件與政治環(huán)境各異，功能不同，因此，為國(guó)家所有權(quán)做出一個(gè)抽象的統(tǒng)一的定義實(shí)屬難事。由于不同國(guó)家的意識(shí)形態(tài)和社會(huì)制度的不同，對(duì)國(guó)家所有權(quán)的內(nèi)涵的界定也是不同的[15]。筆者以為，無(wú)論如何界定國(guó)家所有權(quán)，從物權(quán)的基本功能上看，明確了無(wú)居民海島所有權(quán)屬于國(guó)家所有，即是從法律上明確了無(wú)居民海島權(quán)屬，這其實(shí)也是為無(wú)居民海島的保護(hù)和管理提供了堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。

對(duì)此，我們有必要做出更深層次的思考。不妨將問(wèn)題的視角轉(zhuǎn)向作為行政法的《海島保護(hù)法》與財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的微妙關(guān)系上。其實(shí)，早已有學(xué)者研究了財(cái)產(chǎn)權(quán)與行政法之間的辯證關(guān)系，在行政法中考慮財(cái)產(chǎn)權(quán)，符合財(cái)產(chǎn)權(quán)的公法化趨勢(shì)，也符合行政法的私權(quán)文化。財(cái)產(chǎn)權(quán)公法化使財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)有了承擔(dān)實(shí)現(xiàn)公共利益以及其他社會(huì)功能的義務(wù)。財(cái)產(chǎn)權(quán)需要公法保護(hù)，特別是行政法保護(hù)。與之相應(yīng)，財(cái)產(chǎn)權(quán)也對(duì)行政法產(chǎn)生了重要影響，如執(zhí)法觀念的轉(zhuǎn)變、行政權(quán)的控制、法律體系的完善以及其他具體作用。基于此，筆者以為，完善我國(guó)無(wú)居民海島保護(hù)和管理制度，關(guān)鍵在于完善無(wú)居民海島使用權(quán)屬相關(guān)制度，因?yàn)椋瑹o(wú)居民海島使用權(quán)屬制度直接影響到其財(cái)產(chǎn)屬性是否得到應(yīng)有的發(fā)揮，直接關(guān)涉到無(wú)居民海島國(guó)家所有權(quán)制度的功能的發(fā)揮。

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